近10年中國農村建設的成效\\經驗及存在問題

摘要：2000年以來中國農村政策全面調整，新的政策方向是：減輕農民負擔，實行農業補貼，全面開展新農村建設。在新的農村政策指導下，最近10年來農村改革和建設取得了顯著成效，主要表現為：農民收入持續增長、生活水平提高，生產條件改善、產出增加，農村居民進入全面保障階段，農村基礎設施建設普遍加強，農村公共事業得到長足發展。農村建設和發展的主要經驗是：中央財政支持是主導力量，地方政府的組織推動是關鍵，改善農村環境條件是突破口，幫助農民做好規劃是基礎，建設堅強有力的基層組織是保障。目前農村建設中存在的不足是：尚未形成穩定的投入支持機制，農民主體作用尚未充分發揮，基礎環境建設與培育新型農民不平衡；這些也正是今后要看力解決的問題。

關鍵詞：農村政策；新農村建設；財政支持

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2012)02-0008-08

一、中國農村政策的轉型和發展

從1978年改革開放到上個世紀末，中國農村政策的基本思路是放松和減少對農民的限制與約束，鼓勵農民自主經營，促進農業生產和農村經濟市場化發展，具體表現在：突破人民公社體制，實行家庭承包經營責任制；取消農產品統購派銷制度，實行合同收購和市場銷售；支持新型農民合作組織成長，鼓勵鄉鎮企業和農村集體經濟發展。由于制度改革和政策調整釋放了強大的勞動生產力，直到20世紀90年代中期，農村經濟保持了快速發展，對國家財政發展和城市丁業的改革與發展做出了積極貢獻。

90年代后期，由于市場形勢變化，“三農”問題變得日益突出，2000年中央決定開展農村稅費改革，中國農村政策開始了全面調整和轉型。中國農村政策調整的基本方向是減輕農民負擔，統籌城鄉發展，開展新農村建設，全面推進農村社會經濟發展。新的農村政策可以概括為以下三大政策：

(一)減輕農民負擔

2000年3月，中共中央、國務院發布《關于進行農村稅費改革試點的通知》，決定在安徽全省開展農村稅費改革試點，其余各省自行選擇縣(市)進行試點；2002年3月，根據國務院關于擴大農村稅費改革試點的通知，試點省份增加到16個；2003年3月，國務院下發《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》，農村稅費改革全面展開，改革的主要內容是：取消鄉鎮統籌和各種收費集資、取消屠宰稅、取消義務工，調整農業稅、調整農業特產稅，改革村提留；2004年后，中央和國務院又做出減免農業稅的決定；2005年12月，全國人大常委會通過決議、廢止農業稅條例；2006年起農業稅全面取消。

(二)實行農業補貼

2003年，國家財政開始安排良種補貼，對農民使用經國家和省級農作物品種審定委員會審定的優質水稻、小麥、玉米、油菜和棉花品種提供補助；2004年，國家對糧食主產區種糧農民進行直接補貼，并實行農機購置補貼；2006年，實施農資綜合補貼政策，對農民購買農藥、化肥、柴油等農業生產資料給予的直接補貼。由此，全面的農業補貼支持體系基本形成了。

(三)開展新農村建設

2004-2011年，中央連續發布8個1號文件推動農村改革與發展，包括加強農村基層組織和民主政治建設、發展農村合作組織、增加農業投入和提高農業現代化水平等。2005年10月，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務；2005年12月，中共中央、國務院發布《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，提出以“生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主”為目標開展新農村建設。此后，中央和地方先后出臺各項政策大力推動農村發展，特別是農村基礎設施建設與民生工程，如農村道路、沼氣、用水、供電、住房改造等。2007年后，中央和國務院著力推進城鄉公共服務均等化，將農村義務教育全面納入財政保障，實施農村低保覆蓋、農村新型養老保險、完善農村新型合作醫療制度，并在重慶市和成都市啟動了“統籌城鄉綜合改革試驗區”的工作。2008年以來，國家實行家電、汽車、摩托車下鄉補貼政策，以促進農村消費、提高農民生活質量。

中國農村政策的轉型發展又可以概括為國家由對農業、農村、農民的索取和鼓勵自主發展政策轉變為“多予”和“反哺”政策。2000年以來，中央和各級地方財政不斷加大對農村建設和發展的支持力度，帶動了農民的投入和其他社會資源由城市向農村回流。僅從中央財政支持“三農”、用于農村建設的支出來看，近年來每年增長達20％以上，形成了較全面的財政支農體系，支持發展的方向可分為8個方面，包括：(1)農村基礎設施建設支出；(2)農業科技進步支出；(3)農業結構調整支出；(4)生態環境建設支出；(5)農村扶貧開發支出；(6)農村社會發展支出；(7)農村改革支出；(8)防災救災支出。

從農村政策的演進和發展來看，新時期農村政策的歸著點為全面開展社會主義新農村建設(減輕農民負擔、對農業進行補貼則是接近這個核心的準備和前期探索)。正是在這個核心階段，中央和地方加強財政投資和“多予”支持的力度，才使最近lO年來中國農村發生了前所未有的歷史性變化。

二、農村建設和發展的基本成效

(一)農民收入持續增長、生活水平提高

在農村政策的支持和引導下，2000-2009年，我國農村家庭純收入由2253元增加到5153元，增加1.28倍。在農村家庭收入中，來自政策補貼或財政的轉移性收入增長最快，增加4倍多；財產性收入也有大幅度增加，增加2.7倍；工資性收入增加1.93倍，表明出外務工收入一直是農民增加家庭收入的重要來源；經營性收入在農村家庭收入中占首位，但其增長幅度最小，僅增加O.77倍，反映最近10年來農村家庭小規模經營或農業經營仍然困難的現狀(見表1)。

隨著家庭收入持續增長，農村居民的消費結構不斷改善、生活消費水平不斷提高。2000-2009年，農村居民的恩格爾系數由49.1下降到41.0，下降達8個百分點(同期，城市居民的恩格爾系數僅減少3個百分點)。農村居民的人均年消費支出也由1670元增加到3993元，增加1.39倍(見表2)。這些說明，最近10年中我國農村居民的生活水平有了較大提高，如按聯合國的劃分標準——恩格爾系數在40％-50％左右為小康社會，我國農村現已進入全面小康社會階段。

(二)生產條件改善、產出增加、企業發展

近10年，農業生產條件有了很大改善，農業正向現代化轉變。在糧食主產區，目前農業生產已基本實現機械化和半機械化操作。盡管在一些地方由于自然條件的限制生產并不適合規模化耕作，但農民家庭擁有的生產機械仍不斷增加，汽車、大中型拖拉機、收割機、播種機等都已進入農民家庭(見表3)。

主要農產品的產出進一步增長。從表4可見，谷物和油料在2001-2003年間經歷了短暫的下降后，2004年后一直保持持快速增長；棉花在2007年達到762萬噸的高水平；而水果生產一直快速增長，2009年比2000年增加了2.27倍。

由于農業機械化程度提高、農業產出增加和農產品市場需求變化，農村就業客觀上有遞減趨勢。但隨著近年來農村經濟結構和經營結構的調整，農村二、三產業得到進一步發展，鄉鎮企業就業由2000年的12820萬人增加到2009年的15588萬人(見表4)。

(三)農村生活條件改善。農村居民步入全面保障階段

近10年來，我國農村居民的生活條件得到重大改善。由于國家財政的大力支持，目前相當一部分農村地區的居民的住房、用水、做飯、衛生、洗浴、交通和通訊條件有了明顯改善，許多農村家庭有了寬敞的住房(磚木結構和鋼筋混凝土結構的住房已占90％以上)，有了彩電、冰箱、洗衣機、移動電話、摩托車和電腦，其中手機、彩電、摩托車已經普及、擁有量最多(見表5)。

近10年也是農村社會保障制度建設取得重大進展的10年。2003年，我國開始農村最低生活保障制度建設；2007年，國務院發布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，農村“低保”制度全面建立(目前農村“低保”覆蓋農村人口的4.4％，月平均保障標準約70元)。2009年，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保障制度試點的指導意見》，農村新型社會養老保障制度建設正式啟動(目前已在10％的縣市進行試點)。農村“低保”、社會養老以及新型合作醫療制度的建設和實施，使我國農村居民開始步入全面保障的新階段。

(四)農村道路、安全飲水等基礎設施普遍得到加強和完善

作為新農村建設的重要內容，農村基礎設施建設在最近10年得到明顯加強。

1.道路交通建設。改革開放后，由于實行家庭承包經營、農村集體公益失缺，以及近年來縣、鄉基層財政運行困難，農村道路交通建設滯后，許多地方的通鄉、通村公路失修。2003年以來，國家啟動了建國后規模最大的農村公路建設。2001-2005年農村公路建設投資達4178億元，2006-2009年又投入7528億元，使農村道路普遍改善。其中，2003-2005年實施的西部縣際、中部通鄉、東部通村公路計劃，完成了17.6萬公里的建設；2006-2010年實施的西部通鄉、中部和東部通村水泥路計劃，新建農村公路52.7萬公里，改造186.8萬公里，使農村公路總里程達到333.56萬公里。到2009年底，全國鄉鎮通達率為99.4 9／6，通暢率達92.7％，行政村暢通率為76.9％；已有3.5萬個鄉鎮、55.3萬個行政村開通客運班車，全國鄉鎮和行政村通班車率達到98％和87.8％。

2.安全飲水建設。農村用水長期以來靠天然河塘，有些地方還存在飲水困難。2000年后國家加大了解困支持力度，對農民自建淺井、水池、水窖等進行補助，鼓勵以村為單位集體建設、供水，對跨村跨鄉的供水工程采取集中建設、有償使用方式，到2004年底基本解決了農村飲水困難的問題。2005年后，農村飲水工程重點轉向飲水安全建設。到2009年底，基本解決了65％的農村人口的飲水安全問題。

3.潔凈能源建設。2000以來，國家重點開展了農村電網完善、農村沼氣建設、太陽能和風能等綠色能源建設，使農村能源使用條件有了較大改善。到2009年，農村能源消費中的柴火、秸稈的比例已下降到47.8％；農村沼氣用戶為3507萬戶，約占適宜農戶的30％；行政村和農民家庭的通電率達到99.9％和99.1％。

(五)農村教育、醫療衛生等公共事業得到長足發展

2000年，我國基本實現普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的目標，但各地區的“兩基”發展很不平衡。2004年，國務院和有關部委啟動了“西部地區兩基攻堅計劃”，到2009年，全國“兩基”人口覆蓋率提高到99％以上。從2006年起，國家將農村義務教育納入財政保障機制，全部免除義務教育階段學生的學雜費和教科書費用，并對貧困家庭寄宿生給予生活補助；同時，還提高了義務教育階段中小學公用經費和校舍維修改造標準。此外，在國家財政支持下，2003年以來農村中小學全面推廣計算機、多媒體教學，并建成了惠及全國中小學的遠程教育網絡；農村高中教育、中等職業教育和縣級職教中心的辦學條件得到明顯改善。

近10年來，通過建立縣、鄉、村三級衛生服務體系，農村醫療衛生條件不斷改善，農村居民的基本衛生服務需求基本得到保障。目前，90％的行政村設有村級衛生室，平均每村的醫生和衛生員為1.6-1.7人，全國鄉鎮衛生院都配置了基本醫療設備，貧閑地區縣級醫院的衛生服務能力普遍提高。2002年，中央和國務院決定在農村建立以大病統籌為主的新型合作醫療制度，2003年進行試點，到2009年農村新型合作醫療參合率達到了94％(見表7)，參合農民達到8.33億人，受益面達7.58億人次(最高補償支付額約為當地農民人均純收入的6倍左右)。

三、農村建設和發展的主要經驗

近10年來中國農村建設的實踐表明，無論是建國后到改革開放前以強調集中經營、重點發展糧食生產為特征的農村政策，還是改革開放后以放松限制、鼓勵農民自主經營和自行建設家園為特征的農村政策，都沒有2000年以來以財政支持農村轉型和發展、全面開展新農村建設為特征的農村政策有力、有效和富有成就。它所提供的經驗也是寶貴的。

(一)中央的政策指導和財政支持是農村建設、發展的主導力量

近10年來的農村建設之所以取得重大進展，首先在于國家改變了以往的做法，在進行制度調整的同時加強了對農村建設的投資和支持。一方面，中央制定了正確的農村政策、開展了全面的農村改革，減輕了農民負擔，解除了一些不合理的制度規范對農村發展的約束，調動了廣大農民群眾的積極性；另一方面，中央財政又對農民生產給予資助和補貼，對各地進行農村基礎設施建設和發展農村社會事業提供支持，為全面開展社會主義新農村建設提供了第一級推動力。正是在這種新的政策環境和強有力的財政推動下，各級地方政府、村級組織和廣大農民克服了畏難和畏懼心理，積極行動起來，掀起了農村建設的新熱潮。

據統計，2000-2009年中央財政的“三農”支出快速增長，由1500多億元增加到7 000多億元，增加達3.7倍(見圖1)，年均增長達19.1％。，中央財政的投入對于引導各級地方財政和各種民間資金投向新農村建設發揮了重要作用。例如，貴州省在2003—2007年對農業和農村基礎設施建設的投入共計151億元，其中，中央財政投入133億元，占88.1％；省級財政投入18億元，只占11.9％。在縣(市)一級，據有關部門調查，中央財政的支農投入所占比重在西部地區平均達68.6％，在中部地區平均為53.1％。

(二)地方政府特別是縣鄉政府整合力量、具體組織推動是關鍵

在我國，中央和國家政策的貫徹實施主要依靠地方政府的努力、特別是縣鄉基層政府的努力，因此，新農村建設政策的落實和農村建設的具體開展也主要取決于地方政府的決心、能力和努力狀況。

實踐證明，凡是新農村建設搞得好的地方，省、市或縣級政府往往親自部署和領導建設活動的開展，整合各種財政支農資金集中投入和使用，在轄區內開展連片建設，形成整體和全面建設效應。例如，湖北省委、省政府在認真研究“千村百鄉”試點建設的基礎上，決定改“點狀”試驗為“塊狀”試驗、改單項建設為全面綜合建設，2008年制定了“仙洪新農村建設試驗區”方案，圍繞“三個建設”和“兩個轉變”整合資金、分批投入，帶動了試驗區廣大農民群眾和社會各界的積極參與和投入，僅僅用1年時間，就使試驗區內3個縣市14個鄉鎮75萬農村居民的生產、生活面貌煥然一新。

在更多地方，新農村建設由縣(市)組織推動、取得全縣域成效的。以貴州省余慶縣為例，該縣從2002年起在全縣開展“四在農家”(富在農家、學在農家、樂在農家、美在農家)新農村建設活動，縣委、縣政府親自部署，縣財政整合各種支農資金投入，重點進行農村基礎設施和環境建設(即“五通三改三建”)。到2010年，全縣所有農戶都已開展建設，所有村莊和農戶的生活環境和生產條件都得到了根本改善。

正是因為許多地方的政府發揮了主導作用，根據本地實際積極制定規劃、配置資源、有序推進，才有了特色各異的地方主導的新農村建設模式。

(三)完善基礎設施、改善農村生活生產條件是建設的突破口

最近10年中國農村建設之所以能夠取得重大進展，還因為從中央到地方各級政府充分了解廣大農民群眾的意愿和要求，確定以加強農村基礎設施建設、改善農民生產生活條件為重點和突破口，因此得到了廣大農民的擁護和支持(反觀以往歷次建設，大都強調生產，而很少考慮農民的基本生活需要、很少重視改善農村環境和條件)。

各地的新農村建設實踐充分說明，廣大農村居民需要實實在在、與他們的生活密切相關的新農村建設，否則，他們是不會有積極性和參與熱情的，更不會把自己看做是新農村建設的主體。只有真正為農民著想，尊重農民的意愿，幫助和支持農民解決生活和生產上的困難，新農村建設才能真正開展、并長期持續下去。

當然，也應看到，新農村建設以基礎設施建設為重點和突破口是政府主導下一般農村地區開展建設的一種模式。在那些比較富裕、環境條件較好的農村地區，一些村組的農民在自發進行建設時往往采取先生產和收入突破(辦好本地企業和特色產業)、后進行基礎設施建設的模式。因此，倡導和堅持以基礎設施為重點開展建設并不排斥在東部農村和城郊農村推廣、運用先生產建設突破后基礎設施建設的模式。

(四)科研機構、大學和政府部門幫助農民做好建設規劃是基礎

新農村建設是一項重大歷史任務，也是中國現代化發展與和諧社會建設的重要內容。新農村建設的主要困難在于：由于農村長期處于一種多予少取、自然生發的狀態，農民貧困、缺乏建設的物資條件和發展思路。因此，依靠農民自身條件和自發努力很難改變農村的落后面貌.只有當政府和外部社會給予強大的財力和技術支持時，農村才能逐步走出困境。

從近年來的情況看，凡是新農村建設搞得較好的地方，當地政府部門和有關方面都會大力支持和幫助農民做好基礎工作，包括科學制訂建設和發展規劃——因為農民普遍存在知識和能力的限制、又長期處于熟知的環境，他們通常難以提出全面、科學的建設規劃與設想。實踐證明，如果由縣、鄉政府或有關部門出面，組織大學、科研機構的專家學者和技術人員到各村進行調研考察、與村干部和農民座談交流，然后提出規劃設想、并進行論證，再經全體村民討論通過，這樣確定的建設和發展規劃才能既反映農民的愿望和要求、又符合各地農村發展的實際和一般規律。而這些對于避免長官意志、鼓舞農民信心、動員農民開展建設、合理進行財政支持、全面開展新農村建設具有重要的作用和影響。

(五)健全領導機構，建設堅強有力的村級組織和農民經濟組織是保障

建立和健全組織領導機構對于保障農村建設順利開展十分重要，特別是在省、市或縣成立新農村建設專門機構——具體組織制訂規劃、統籌協調、指導立項、安排投入、監督項目執行，將極大地提高建設績效。

應特別指出，村級組織和農民經濟組織是具體組織農民群眾開展農村建設的中堅力量，加強村級組織和農民經濟組織建設將直接影響建設成效。這是因為農民生產經營分散、青壯勞力多出外打工，加之農村中村組干部一般文化水平不高，認識水平、組織能力、聯系合作能力也不強，善于帶領群眾建設和致富、受群眾擁戴的帶頭人也不多，農村若無堅強有力的基層組織和農民經濟組織去具體動員組織，農民很難全面參與建設。

四、農村建設和發展中的主要問題

近10年中國開展新農村建設雖然取得了很大成績，但各地建設和發展的情況是不平衡的，還存在著一些問題和不足。主要問題如下：

(一)財政支持仍需加強，尚未形成穩定、有效的財政投入機制

近10年來，國家財政支農支出的規模雖然不斷加強，但在國家財政總支出中所占的比重依然不高。如果從改革開放以后“六五”時期以來的總體情況看，2001-2005年的“十五”時期國家財政支農支出占國家財政總支出的比重還是最低的；2006-2009年國家財政支農支出的比重也不過接近“八五”時期的水平(見圖2)。

圖2

“五五”以來國家財政支農支出占總支出的比重

從圖2還可以看出，2000年以來國家財政支持農村建設和發展的支出波動較大，財政支農支出并沒有與國家財政收入或財政總支出保持同比例的穩定增長。這表明，直到目前，我們尚未建立穩定、規范的財政支農投入保障機制。據調查，近年來隨著中央財政加大對農村建設的投入，有些縣(市)不僅沒有相應增加財政支持、反而還大幅減少了本級財政的支農投入。

還應看到，就是按目前的統計數據，國家財政支農支出中也有相當一部分實際上并不用于農村建設。例如，在計算2007年以后的國家財政支農支出時，我們將城鄉社區建設支出全部計入支農支出，而未剔除城鎮建設支出；在中央財政支農支出統計中，“農村稅費改革轉移支付”、“縣鄉財政困難轉移支付”等實際上也不用于農村建設。這也反映出國家財政支農的結構不盡合理。例如，在2000-2006年國家財政支農支出中，農林水利氣象等事業費支出占54％左右，這一部分主要用來“養人”或保證“吃飯”；而用于農村基本建設的占24％，用于農業生產的占13％，農村救濟費占4.3％，農業科技三項支出僅占0.7％。另外，財政支農項目多、資金分散、效率不高。中央財政的支農資金每年分散在發改委、農業部等十幾個部委，在縣一級也是如此，由于缺乏溝通，往往形成“條條”管理；如果地方政府不對這些支農資金整合使用，完全按項目投到鄉村，其結果不是在有些地方形成交叉重復，就是在大部分地方就像撤胡椒面一樣，難以形成合力、有效解決農民迫切需要解決的問題。

由此可見，目前國家財政對農村建設和發展的支持具有不穩定、不規范和隨機性特點，財政支持的力度和水平還有待提高，財政支持結構也需要進行合理調整。

(二)一些地方政府認識不足、主導不力，新農村建設的主體缺位

新農村建設本質上是政府為加強和完善農村公共服務提供、發揮農民主體作用、推動農村社會經濟全面發展的過程，也是各級政府由管理型政府轉向服務型政府、傳統財政轉向公共財政和民生財政的重要步驟。在新農村建設中，政府的主導地位主要體現在調動社會資源、引導廣大農民群眾積極開展建設方面。但在實踐中，一些地方政府卻對自己的主導地位缺乏認識，對新農村建設的長期性和艱巨性估計不足，不是急功近利、強迫命令、加重農民負擔，就是搞政績工程、只選擇條件好的“點”搞示范不組織力量全面推進，或是認為農村建設是村里、農民的事，講得多、做得少，無切實的計劃和行動。據我們調察了解，地方政府的主導不力和農民缺乏主體作用的問題在各地區都存在，而在中、西部地區更為普遍。因此，為了切實推動農村建設，中央和省應建立相應的監督與檢查機制、建立健全對基層政府領導農民開展新農村建設的績效考核體系，促使地方基層政府轉變職能，發揮主導作用，致力于農村建設和發展。

(三)基礎設施建設與產業發展、培育新型農民不平衡

與農村基礎設施建設和村容環境改造相比，農村產業結構調整和集體經濟發展以及培育新型農民的工作明顯滯后。目前，有些村基本沒有集體經濟收入，成了名副其實的“空心村”；有些村基本沒有可以用來發展集體經濟的資產，也沒有村辦集體企業。2008年我們調查了10省100個行政村，其中僅有12個村有集體企業，集體資產承包和租賃仍是村集體的主要收入來源。由于集體經濟弱，村級組織很少組織公益活動，農民群眾也對村干部缺乏信任、對農村建設缺乏信心，家庭經營加出外打工成為農民最普遍的生活模式。農村經濟發展緩慢的一個重要原因，就是基層政府對發展集體經濟不重視、不研究、不思考、缺乏發展思路。雖然縣鄉干部和農業、科技等部門強調抓經濟發展是他們的主要工作，但主要精力大都用在招商引資、引進企業和增加稅收上，而認為發展集體經濟主要是村組的事。一般來看，越是在經濟條件差的地方，農村集體經濟發展和產業發展問題越突出；而集體經濟和產業發展不力，反過來又進一步制約了農村就業與農民增收。

同時，培育新型農民、提高農民素質和就業與創業能力問題在很多地方也沒有得到重視。盡管在東部地區一些縣(市)政府通過開辦農村科技培訓中心、開設新農村建設培訓班、建立農民職業教育中心、發展農業遠程教育等，創造了教育和培訓農村基層干部和農民群眾的多種模式，但是在大部分農村地區，新農村建設的重點仍是在基本條件的改善方面，許多縣鄉用于發展農民職業教育、培訓農民、培育和扶持農民合作經濟組織的開支很少。這也是農村集體經濟發展緩慢、產業結構調整不力、農村就業門路不寬和農民增收困難的重要原因。培育新型農民關系到新農村建設的進程和農村問題的根本解決，各級政府在今后的農村建設中必須給予充分的重視和關注。

總體來看，最近10年是中國著力解決“三農”問題、努力推進新農村建設、農村面貌變化較大的10年。同歷史上任何時期相比，最近10年來的農村建設更觸及農村問題的本質。從這個意義上說，最近10年來中國開展農村建設的過程、經驗和存在的問題也更需要我們去做全面、系統的研究和總結。