基于普惠金融視角的小額貸款公司發(fā)展研究

摘要：構(gòu)建普惠金融體系成為當(dāng)前我國(guó)新一輪農(nóng)村金融改革的目標(biāo)，小額信貸發(fā)展是實(shí)現(xiàn)普惠金融的重要內(nèi)容。我國(guó)小額信貸發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在對(duì)“小額信貸”的理解存在偏差，小額貸款公司發(fā)展速度快，存在“目標(biāo)偏移”的傾向，社會(huì)資金的商業(yè)利益與社會(huì)責(zé)任脫節(jié)。指出我國(guó)小額貸款公司發(fā)展的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)績(jī)效與社會(huì)績(jī)效協(xié)調(diào)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)普惠金融，在路徑選擇上應(yīng)該注重農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制培育。提出從開(kāi)展社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)、降低交易成本等方面實(shí)現(xiàn)普惠金融的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：普惠金融；小額信貸；目標(biāo)偏移

中圖分類號(hào)：F832.35

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107(2012)04-0001-07

引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直沒(méi)有停止對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行改革，但至今農(nóng)村融資難，農(nóng)民缺乏獲得金融服務(wù)途徑的問(wèn)題依然突出。一方面社會(huì)存在大量的空閑資金，居民和機(jī)構(gòu)存款大幅度攀升；另一方面農(nóng)民和低收入者依然很難獲得金融服務(wù)。2004年以來(lái)我國(guó)開(kāi)始發(fā)展小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社和貸款公司等農(nóng)村小型金融組織，開(kāi)始新一輪農(nóng)村金融改革。新一輪農(nóng)村金融改革目的是打破農(nóng)村金融壟斷，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高農(nóng)村金融服務(wù)可獲得性。2010年中央一號(hào)文件明確提出力爭(zhēng)在三年內(nèi)消除基礎(chǔ)金融服務(wù)空白的目標(biāo)，可以看出，國(guó)家這幾年來(lái)一直十分重視農(nóng)村金融改革，希望通過(guò)改革農(nóng)村金融，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建和諧社會(huì)。普惠金融在我國(guó)引起越來(lái)越多的關(guān)注，新一輪農(nóng)村金融改革的目的在于實(shí)現(xiàn)普惠金融，提供全民尤其是貧困、低收入人口享受金融服務(wù)的機(jī)會(huì)和途徑。

目標(biāo)已經(jīng)明確，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。讓每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)只是實(shí)現(xiàn)普惠金融的過(guò)程和途徑，而不是改革的最終目的。目前我國(guó)的金融體系已經(jīng)能讓一些富裕人群獲得金融服務(wù)，特別是金融資源的稀缺性滋生了金融市場(chǎng)的壟斷性。因此構(gòu)建普惠金融體系的重點(diǎn)在于構(gòu)建為窮人和低收入者服務(wù)的金融體系，要通過(guò)各種渠道將多種金融服務(wù)送到目前被排斥在傳統(tǒng)金融服務(wù)體系以外的農(nóng)民手中。在提高農(nóng)村金融覆蓋率的同時(shí)應(yīng)該注重服務(wù)“三農(nóng)”，各種農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在利用政策機(jī)遇占領(lǐng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的同時(shí)應(yīng)該了解農(nóng)村需求，提高服務(wù)質(zhì)量，提供真正適合農(nóng)村的服務(wù)產(chǎn)品，否則，農(nóng)村地區(qū)雖然擁有金融機(jī)構(gòu)，但這些金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)“身在農(nóng)村而心在城市”，使農(nóng)村金融改革偏離理想的預(yù)期。因此，我們應(yīng)該在讓農(nóng)村地區(qū)擁有金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)真正提高服務(wù)質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)我國(guó)普惠制農(nóng)村金融改革的目標(biāo)。20世紀(jì)80年代積累的小額信貸經(jīng)驗(yàn)基本上是減貧模式在某些條件下可以推廣，這一認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了全球小額信貸業(yè)的巨大發(fā)展。隨著金融在經(jīng)濟(jì)中的作用影響加大，各界日益認(rèn)識(shí)到居民享受金融服務(wù)不僅僅是一種單純的資金行為，更是一種權(quán)利，從而產(chǎn)生了影響深遠(yuǎn)的金融普惠制理念，這一理念促進(jìn)了小額信貸的快速發(fā)展。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也證明了小額信貸是緩解農(nóng)戶融資難和扶貧的重要形式，因此，發(fā)展小額信貸是我國(guó)普惠金融體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、當(dāng)前小額貸款公司發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

這幾年我國(guó)新型農(nóng)村金融服務(wù)組織數(shù)量迅速增加，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2012年2月20日公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年年底全國(guó)已組建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)786家，其中村鎮(zhèn)銀行726家，貸款公司10家，農(nóng)村資金互助社50家。根據(jù)中國(guó)人民銀行《2011年全國(guó)小額貸款公司第四季度報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，全國(guó)已設(shè)立小額貸款公司4282家，貸款余額3915億元，全年累計(jì)新增貸款1935億元。可以看出，小額貸款公司無(wú)論在機(jī)構(gòu)數(shù)量還是貸款規(guī)模上都已經(jīng)大大超過(guò)公益性小額信貸，這種商業(yè)性小額信貸形勢(shì)已經(jīng)成為我國(guó)小額信貸行業(yè)的主導(dǎo)形式。小額貸款公司在發(fā)展勢(shì)頭上也已經(jīng)超過(guò)村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，而且呈現(xiàn)出將會(huì)繼續(xù)快速發(fā)展的趨勢(shì)。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)小額信貸總體發(fā)展趨勢(shì)是正確的，由福利主義小額信貸階段進(jìn)入制度主義階段，各項(xiàng)相關(guān)政策和規(guī)章制度逐步得到完善，普惠金融理念逐漸深入人心。但在我國(guó)小額信貸發(fā)展過(guò)程中仍然存在一些偏離政策預(yù)期的地方，應(yīng)該引起全社會(huì)特別是有關(guān)部門的重視。

(一)對(duì)“小額信貸”的理解局限于表面的含義

小額信貸是指專向低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動(dòng)，小額信貸的創(chuàng)立起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)和銀行業(yè)對(duì)消除貧困辦法的不滿意，是為了解決在一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，窮人進(jìn)入正規(guī)金融市場(chǎng)困難而產(chǎn)生的。從小額信貸的內(nèi)涵來(lái)看，首先它是一種“小規(guī)模”信貸，同時(shí)又不單純停留在“小規(guī)模”這一層面，更主要的是小額信貸作為專門為窮人和低收入者服務(wù)的信貸方式，是不同于商業(yè)性貸款的新型信貸合約。小額信貸是向貧困家庭提供非常小的貸款，以幫助他們從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或擴(kuò)大他們現(xiàn)有的小生意，這些貸款通常是無(wú)擔(dān)保的、小額度的，一般的商業(yè)銀行都不提供這類金融服務(wù)。目前國(guó)內(nèi)有人對(duì)小額信貸的理解局限于“小規(guī)模”信貸，這是沒(méi)有看到小額信貸的深層次含義。因?yàn)槿绻痪窒抻谛∫?guī)模信貸這一“數(shù)量”上的含義，在具體操作過(guò)程中是難以把握的，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)1萬(wàn)元算小規(guī)模信貸，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也許10萬(wàn)元甚至50萬(wàn)元也算小規(guī)模信貸。對(duì)小額信貸的理解的“表面化”使我國(guó)小額信貸的社會(huì)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，目前很多小額貸款公司甚至一些商業(yè)銀行說(shuō)自己在從事小額信貸，要求國(guó)家給予優(yōu)惠政策，實(shí)際上嚴(yán)格的說(shuō)他們是在對(duì)中小企業(yè)貸款，真正發(fā)放“三農(nóng)”貸款的很少。

(二)小額貸款公司發(fā)展速度過(guò)快，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)應(yīng)該采取的是“漸進(jìn)式”模式，此輪農(nóng)村金融改革也是實(shí)行先試點(diǎn)然后推廣的模式。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)安排2012年底我國(guó)將成立1294家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，從全國(guó)2000多個(gè)縣市來(lái)看，是一個(gè)令人興奮的數(shù)字。同時(shí)全國(guó)各地小額貸款公司發(fā)展很快，有些地方政府提出2010年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要有小額貸款公司。從中國(guó)人民銀行公布的數(shù)據(jù)知，2010年底我國(guó)有小額貸款公司2614家。貸款余額1975億元；到2011年底公司數(shù)量達(dá)到4282家，貸款余額3915億元。一年之內(nèi)小額貸款公司數(shù)量增加幅度為64％，貸款余額增加幅度為98％，可見(jiàn)增長(zhǎng)速度非常快，也可以看出國(guó)家消除我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強(qiáng)烈想法。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于我們應(yīng)該培育能夠真正為農(nóng)村服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)擴(kuò)張應(yīng)該穩(wěn)中求進(jìn)，成熟一家發(fā)展一家，數(shù)量布局?jǐn)U張不是最終目標(biāo)，只是實(shí)現(xiàn)普惠金融的過(guò)程和方式。小額信貸盲目擴(kuò)張會(huì)帶來(lái)一些消極影響，機(jī)構(gòu)擴(kuò)張會(huì)增加一些新的貸款客戶，而這些新的客戶貸款可能具有更大的風(fēng)險(xiǎn)，降低貸款質(zhì)量，增加逾期貸款或壞賬的數(shù)量。另外，對(duì)一些分支機(jī)構(gòu)發(fā)展的新客戶貸款會(huì)增加監(jiān)督成本，因?yàn)檫@些客戶大多處在偏遠(yuǎn)地區(qū)，會(huì)提高貸款成本。機(jī)構(gòu)擴(kuò)張使每一個(gè)信貸員聯(lián)系和管理的客戶數(shù)量增加，花在客戶身上的時(shí)間必然下降，偏向于為比較富裕的人提供服務(wù)，使服務(wù)質(zhì)量下降。以前我國(guó)農(nóng)村有很多國(guó)有金融機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)和信用社，都無(wú)法為農(nóng)村提供有效金融服務(wù)。現(xiàn)在如果一哄而上成立小額貸款公司，很有可能會(huì)重蹈覆轍。

(三)小額貸款公司在發(fā)展過(guò)程中有背離國(guó)家政策初衷的傾向

我國(guó)小額信貸發(fā)展初期的NGO小額信貸只是在局部范圍推行，目的在于改變農(nóng)村貧窮面貌，1996年以后小額信貸與中央扶貧政策聯(lián)系在一起，直至后來(lái)農(nóng)村信用社開(kāi)展小額信貸，雖然由于社會(huì)認(rèn)識(shí)和制度欠缺等原因?qū)е聦?shí)施效果不是很好，“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重，但我國(guó)小額信貸一直是以“扶貧”作為目標(biāo)。近年來(lái)我國(guó)小額信貸發(fā)展較快，特別是隨著商業(yè)性小額貸款公司在全國(guó)的試點(diǎn)，小額貸款公司開(kāi)始成為發(fā)展的主流方向，但也存在很多的質(zhì)疑。這些小額貸款公司貸款投向以中小企業(yè)為主，“三農(nóng)”貸款比例很低。從2005年國(guó)家在山西、四川、貴州、陜西和內(nèi)蒙古五個(gè)省(自治區(qū))試點(diǎn)的小額貸款公司來(lái)看，截至2008年12月31日，這五個(gè)省區(qū)的7家小額貸款公司貸款余額為25691萬(wàn)元，其中農(nóng)戶貸款余額為7800萬(wàn)元，占比30.4％，四川全力小額貸款公司和陜西信昌小額貸款公司農(nóng)戶貸款比例只有3.3％。2008年5月以后小額貸款公司在全國(guó)試點(diǎn)推廣，由地方政府負(fù)責(zé)小額貸款公司試點(diǎn)，大多數(shù)地方政府在銀監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上提高了準(zhǔn)入門檻和出資人的標(biāo)準(zhǔn)，這樣一來(lái)，只有擁有雄厚資本的大型企業(yè)才能進(jìn)駐小額信貸行業(yè)，而一般的農(nóng)戶和個(gè)人對(duì)此望塵莫及。表1是2008年浙江省溫州市小額貸款公司發(fā)展情況統(tǒng)計(jì)，可以看出，浙江溫州設(shè)立的6家小額貸款公司都由當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)發(fā)起成立，法人股比重很高，有的甚至根本沒(méi)有自然人股份。除平陽(yáng)恒信小額貸款公司以外，其他小額貸款公司自然人股份非常少甚至沒(méi)有，除永嘉瑞豐小額貸款公司以外，“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)貸款占比很少。這與國(guó)家的政策預(yù)期出現(xiàn)偏離，我國(guó)小額貸款公司發(fā)展開(kāi)始出現(xiàn)目標(biāo)偏移傾向。

(四)民間資本進(jìn)入小額貸款公司的動(dòng)機(jī)與國(guó)家要求存在背離

現(xiàn)在國(guó)家有意引導(dǎo)民間資本投資設(shè)立小額貸款公司，但政策往往被“鉆了空子”。國(guó)家引導(dǎo)民間資本進(jìn)入小額貸款公司實(shí)際上要求民間資本將商業(yè)利益與社會(huì)責(zé)任二者相結(jié)合，在服務(wù)“三農(nóng)“的過(guò)程中追求利潤(rùn)，服務(wù)”三農(nóng)“才是最終目的，追求利潤(rùn)只是為了使小額貸款公司服務(wù)更加具有可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)普惠金融目標(biāo)。但目前大多數(shù)民間資本進(jìn)入小額貸款公司在于進(jìn)駐金融業(yè)，從而獲取金融機(jī)構(gòu)特許權(quán)價(jià)值，將小額貸款公司看作自身業(yè)務(wù)延伸和業(yè)務(wù)多元化的一部分，對(duì)服務(wù)“三農(nóng)”考慮較少。目前政策允許小額貸款公司轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行，越來(lái)越多的民間資本希望設(shè)立小額貸款公司，希望借助于小額貸款公司實(shí)現(xiàn)它們“真正擁有自己銀行”的目的。它們把小額貸款公司看作是當(dāng)前我國(guó)銀行類金融機(jī)構(gòu)門檻很高的情況下來(lái)獲取銀行執(zhí)照的一條“捷徑”。這樣導(dǎo)致很多原來(lái)從事實(shí)業(yè)投資的社會(huì)資金開(kāi)始進(jìn)入小額貸款公司，特別是一些大企業(yè)、大集團(tuán)爭(zhēng)相進(jìn)駐小額貸款公司。從表1可以看出溫州設(shè)立的6家小額貸款公司都由當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)發(fā)起成立，法人股比重很高。目前也有越來(lái)越多的上市公司開(kāi)始投資于小額貸款行業(yè)。據(jù)《大眾證券報(bào)》不完全統(tǒng)計(jì)，從2008年以來(lái)全國(guó)有近40家上市公司宣布參股或增資小額貸款公司，其中包括康恩貝、聯(lián)化科技、深賽格、澳洋順昌、江南高纖等。2011年就有12家上市公司參股新成立的小額貸款公司，有7家上市公司宣布對(duì)已參股的小額貸款公司增資，有2家公司則是直接出資組建小額貸款公司。

二、小額貸款公司的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑

(一)小額貸款公司發(fā)展目標(biāo)：財(cái)務(wù)績(jī)效與社會(huì)績(jī)效協(xié)調(diào)發(fā)展

要實(shí)現(xiàn)普惠金融目標(biāo)，我國(guó)小額貸款公司應(yīng)該做到財(cái)務(wù)績(jī)效與社會(huì)績(jī)效協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)務(wù)績(jī)效表明小額貸款公司能否在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中使它的收益覆蓋成本，具備自我可持續(xù)發(fā)展性。社會(huì)績(jī)效一方面反映小額貸款公司在過(guò)去某段時(shí)間的最終財(cái)務(wù)收益狀況；另一方面也反映小額貸款公司是如何或者通過(guò)何種途徑獲得財(cái)務(wù)收益的。財(cái)務(wù)績(jī)效與社會(huì)績(jī)效的協(xié)調(diào)發(fā)展要求小額貸款公司不能純粹為了獲得財(cái)務(wù)收益，要為農(nóng)村的低收入群體服務(wù)，做到獲得財(cái)務(wù)收益的同時(shí)注重收益產(chǎn)生的具體過(guò)程，不能為了利益而“不擇手段”。

1 小額貸款公司“可以”而且也“應(yīng)該”獲得一定的財(cái)務(wù)收益。小額貸款公司獲得足夠的財(cái)務(wù)收益是它們?nèi)矫鏋檗r(nóng)村低收入群體提供服務(wù)的基本保證，小額貸款公司獲得的收益至少應(yīng)該能夠彌補(bǔ)在為農(nóng)村低收入群體服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的管理費(fèi)用、人工費(fèi)用等各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)成本，否則小額貸款公司將根本無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。在滿足這個(gè)條件的基礎(chǔ)上，小額貸款公司可以將彌補(bǔ)成本以后產(chǎn)生的利潤(rùn)作為留存的收益重新用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，充實(shí)股權(quán)資金。這樣不僅可以擴(kuò)大小額貸款公司自身的資金實(shí)力，而且也可以以此為保證不斷吸引外部股權(quán)資金的加入，更好地為農(nóng)村低收入群體服務(wù)。從未來(lái)的發(fā)展情況來(lái)看，小額貸款公司通過(guò)自身的經(jīng)營(yíng)獲取利潤(rùn)，降低了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了自身經(jīng)營(yíng)的社會(huì)成本，做到完全可持續(xù)發(fā)展。因?yàn)榫哂锌沙掷m(xù)發(fā)展性的小額貸款公司將能夠在沒(méi)有社會(huì)資金捐助或者財(cái)政補(bǔ)貼的情況下發(fā)展，完全依靠自身可持續(xù)發(fā)展幫助農(nóng)民擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者及時(shí)、有效、適度的保護(hù)，這也是普惠金融建設(shè)的主要目標(biāo)。

2 小額貸款公司應(yīng)該注重獲取財(cái)務(wù)收益的途徑。具有良好社會(huì)績(jī)效小額貸款公司不僅要獲取收益財(cái)務(wù)，同時(shí)也注重獲取收益的途徑，注重從服務(wù)“三農(nóng)”的過(guò)程中獲得收益，不會(huì)為了追求收益而想方設(shè)法或者變相提高貸款利率，也不會(huì)為了收益而只向大型企業(yè)或者高收入人群提供服務(wù)，忽視對(duì)農(nóng)村低收入階層的服務(wù)。具有良好社會(huì)績(jī)效的小額貸款公司會(huì)有明確的服務(wù)目標(biāo)定位，會(huì)構(gòu)建有效的公司治理結(jié)構(gòu)來(lái)引導(dǎo)小額貸款公司實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，讓社會(huì)績(jī)效理念深入公司各階層人員，加強(qiáng)社會(huì)績(jī)效培訓(xùn)。小額貸款公司還會(huì)盡可能為更多的人提供金融服務(wù)，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，同時(shí)盡可能將服務(wù)對(duì)象深入到收入最低的人群。社會(huì)績(jī)效同時(shí)要求小額貸款公司及時(shí)了解客戶對(duì)公司金融產(chǎn)品和服務(wù)的使用和受益情況，及時(shí)了解客戶的滿意程度，重點(diǎn)關(guān)注客戶接受小額信貸服務(wù)以后產(chǎn)生的扶貧效果。這樣也有助于小額貸款公司根據(jù)客戶的偏好和需要提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，構(gòu)建小額貸款公司與客戶之間的互信體制，提高客戶的集體感情，使農(nóng)村金融發(fā)展模式由“供給引導(dǎo)”向“需求引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，對(duì)防止小額貸款公司可能出現(xiàn)的“目標(biāo)偏移”具有很大作用。

(二)小額貸款公司實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑選擇：重視農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制培育

我國(guó)普惠金融目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求我們應(yīng)該重視農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制的培育，改變過(guò)去由政府主導(dǎo)的農(nóng)村金融改革模式，這一方面是借鑒國(guó)際農(nóng)村金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村金融改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)。可以看出，在改革以前的“強(qiáng)財(cái)政、弱金融”時(shí)代，我國(guó)農(nóng)村金融只是政府獲取農(nóng)村資金剩余的工具而已，農(nóng)村金融市場(chǎng)本身根本沒(méi)有市場(chǎng)化作用機(jī)制。改革開(kāi)放以后，我國(guó)長(zhǎng)期存在由國(guó)有銀行同時(shí)經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的情況，不僅效率低下，而且導(dǎo)致了嚴(yán)重“道德風(fēng)險(xiǎn)”。20世紀(jì)90年代成立中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行將農(nóng)村政策性業(yè)務(wù)從商業(yè)性業(yè)務(wù)中剝離出來(lái)，從理論上說(shuō)有利于培育農(nóng)村金融市場(chǎng)化作用機(jī)制。但1998年業(yè)務(wù)范圍調(diào)整使政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)又重新“合為一體”，是農(nóng)村金融市場(chǎng)化作用機(jī)制培育的一個(gè)試錯(cuò)過(guò)程，隨后的發(fā)展也證明改革并未達(dá)到預(yù)期效果。與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行大幅度撤離農(nóng)村，使我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)金融服務(wù)“真空”狀態(tài)，農(nóng)村信用社成為事實(shí)上的壟斷性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

2004年我國(guó)開(kāi)始新一輪農(nóng)村金融改革以來(lái)，從中央政府、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的一系列關(guān)于農(nóng)村金融改革的文件可以看出，新一輪農(nóng)村金融改革旨在打破農(nóng)村金融壟斷，增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)可得性，最終實(shí)現(xiàn)普惠金融目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)改革的新目標(biāo)，應(yīng)該緊緊抓住改革的“精髓”，重視農(nóng)村金融市場(chǎng)作用機(jī)制的培育，改變政府主導(dǎo)的改革模式。首先，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特殊性和我國(guó)處于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特殊國(guó)情，決定了我國(guó)的農(nóng)村金融改革不可能采取完全的內(nèi)生成長(zhǎng)模式。政府應(yīng)該積極去引導(dǎo)，改善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，完善各項(xiàng)金融法律制度，并通過(guò)教育和宣傳的方式提高農(nóng)民的金融努力程度，發(fā)揮農(nóng)村基層金融創(chuàng)新的動(dòng)力，選擇農(nóng)村金融“適應(yīng)性成長(zhǎng)”模式。其次，我們要通過(guò)發(fā)展小額貸款公司構(gòu)建新型農(nóng)村資金融通體系，不僅要防止農(nóng)村資金的外流，而且要引導(dǎo)外界資金進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)。再次，應(yīng)該對(duì)小額貸款公司進(jìn)行合理有效的功能定位，由于我國(guó)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況還存在很大的差異，我們應(yīng)該根據(jù)我國(guó)不同區(qū)域?qū)嶋H需求和優(yōu)勢(shì)，探究到底需要何種類型的小額貸款公司來(lái)實(shí)現(xiàn)其功能，然后根據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H情況發(fā)展不同類型小額貸款公司。在農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制培育的過(guò)程中，主要是重視市場(chǎng)力量的發(fā)揮，政府重點(diǎn)是提供金融基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)村金融市場(chǎng)力量的成長(zhǎng)。

三、普惠金融下小額貸款公司發(fā)展對(duì)策與建議

(一)積極開(kāi)展小額貸款公司社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)

社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)不僅反映小額信貸服務(wù)的最終社會(huì)影響，更主要的要社會(huì)績(jī)效反映這種社會(huì)影響產(chǎn)生的具體過(guò)程。通過(guò)小額信貸社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)，了解小額貸款公司是否真正以扶貧和服務(wù)“三農(nóng)”為目的，是否根據(jù)農(nóng)戶的實(shí)際需求及時(shí)開(kāi)展產(chǎn)品和服務(wù)更新，是否致力于改善農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)地位，是否具有足夠的社會(huì)責(zé)任感，農(nóng)戶對(duì)機(jī)構(gòu)服務(wù)的滿意程度如何等問(wèn)題。社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)不僅能使小額貸款公司約束自己行為，對(duì)出資人負(fù)責(zé)，而且有利于對(duì)不同的小額貸款公司進(jìn)行比較，使小額貸款公司投資方將資金投向有利于社會(huì)發(fā)展，真正為窮人服務(wù)的公司，在政策層面上也有利于政府去規(guī)范和監(jiān)管小額貸款公司。政府應(yīng)該對(duì)那些具有較好社會(huì)績(jī)效的小額貸款公司開(kāi)展稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼，在適當(dāng)情況下允許轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。目前小額信貸社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)還算是新事物，相信隨著小額信貸的進(jìn)一步發(fā)展，小額貸款公司社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)會(huì)逐漸引起國(guó)家和社會(huì)的重視。

(二)盡力降低小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”的運(yùn)營(yíng)成本

我國(guó)小額貸款公司之所以缺乏服務(wù)“三農(nóng)”的積極性，一個(gè)主要的原因是服務(wù)窮人和低收入者的成本太高，這也是一般商業(yè)銀行缺乏服務(wù)農(nóng)村積極性的主要原因。當(dāng)然，小額貸款公司可以通過(guò)提高貸款利率來(lái)使收益覆蓋成本，但貸款利率國(guó)家有上限規(guī)定，而且大幅度提高利率會(huì)使小額貸款公司面臨的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更加嚴(yán)重，反而不利于小額貸款公司發(fā)展。而且小額貸款公司貸款利率過(guò)高容易產(chǎn)生“高利貸”之嫌疑，不利于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。因此，在貸款收益不能大幅提高的情況下，小額貸款公司要實(shí)現(xiàn)收益覆蓋成本的關(guān)鍵在于想辦法降低交易成本。(1)農(nóng)村信用體系的完善是當(dāng)務(wù)之急，要使小額貸款公司和當(dāng)?shù)厣虡I(yè)性金融機(jī)構(gòu)共享信用信息，進(jìn)一步規(guī)范借款人信用評(píng)價(jià)方式方法。農(nóng)戶應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，不能將小額信貸看成是國(guó)家的“補(bǔ)貼”，樹(shù)立信用意識(shí)。(2)小額貸款公司要想辦法通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)新的信貸技術(shù)，降低為窮人和低收入者貸款的成本。(3)小額貸款公司在工作人員的選擇上不一定要選擇高學(xué)歷的大學(xué)生甚至研究生，小額信貸的工作人員應(yīng)該具有奉獻(xiàn)精神，當(dāng)然這也并非說(shuō)要求小額信貸工作人員做一個(gè)無(wú)私的“苦行僧”，而是應(yīng)該把小額信貸當(dāng)作自己的“事業(yè)“或者是“信仰“來(lái)看，不能把它當(dāng)做一種謀利的手段或者自己職業(yè)跳板，因此小額貸款公司要加強(qiáng)對(duì)工作人員的選擇和培訓(xùn)，降低運(yùn)營(yíng)成本。

(三)加快農(nóng)村金融市場(chǎng)化改革進(jìn)程

我國(guó)要實(shí)現(xiàn)普惠金融目標(biāo)，要盡快改變政府主導(dǎo)農(nóng)村金融發(fā)展的模式，加快市場(chǎng)化改革進(jìn)程。(1)我國(guó)已經(jīng)允許民間資本進(jìn)入小額信貸這種“準(zhǔn)金融”行業(yè)，允許組建小額貸款公司，這是一種很大的進(jìn)步，但仍然存在很多的限制，應(yīng)該盡快解除小額貸款公司在融資、股權(quán)限制、政策待遇等方面的各種限制。(2)解除民間資本控股村鎮(zhèn)銀行的限制。目前小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行要求必須由商業(yè)銀行控股，這在很大程度上打擊了民間資本發(fā)展小額貸款公司的積極性。(3)加快農(nóng)村貸款利率市場(chǎng)化進(jìn)程。小額貸款公司要做到社會(huì)業(yè)績(jī)與財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況和資金供求關(guān)系來(lái)合理確定金融服務(wù)價(jià)格，要求進(jìn)一步穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村利率市場(chǎng)化，使小額貸款公司易于根據(jù)借款人的貸款項(xiàng)目和需求特點(diǎn)設(shè)計(jì)利率結(jié)構(gòu)和還款安排，從而擴(kuò)大金融服務(wù)覆蓋面，提高不同需求者的金融服務(wù)有效需求滿足程度，能夠使小額貸款公司提供面向多元化的需求提供多元化的金融服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)業(yè)績(jī)與財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)小額貸款公司應(yīng)該加快信貸機(jī)制創(chuàng)新

我國(guó)小額貸款公司要發(fā)展壯大，不能像我國(guó)早期小額信貸一樣復(fù)制格萊珉模式，目前我國(guó)存在大量可貸資金，關(guān)鍵是構(gòu)建有效的資金融通機(jī)制來(lái)將這些資金傳導(dǎo)到農(nóng)村地區(qū)去，因此應(yīng)該實(shí)施信貸機(jī)制創(chuàng)新，設(shè)計(jì)符合我國(guó)國(guó)情的信貸合約。(1)小組聯(lián)保模式并不一定如理論研究那么有效，現(xiàn)實(shí)中存在“監(jiān)督成本”和小組成員的合謀欺騙會(huì)使小組聯(lián)保失效。特別是我國(guó)小額貸款公司具有商業(yè)化性質(zhì)，沒(méi)必要一定采取小組聯(lián)保模式，可以根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)戶收入狀況、當(dāng)?shù)仄骄J款規(guī)模、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度等因素來(lái)決定是否采取小組聯(lián)保模式。(2)目前我國(guó)小額信貸交易過(guò)程從申請(qǐng)到放款步驟很多，一般要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)一受理一調(diào)查一審查一放款

實(shí)施跟蹤一償還等幾個(gè)階段，與一般商業(yè)銀行沒(méi)有多大區(qū)別，無(wú)法體現(xiàn)小額信貸優(yōu)勢(shì)，也增加了交易成本，需要小額貸款公司以適用性、靈活性為原則，創(chuàng)新性優(yōu)化運(yùn)作流程。(3)小額貸款公司可以根據(jù)實(shí)際情況簡(jiǎn)化某些環(huán)節(jié)，不必每次機(jī)械執(zhí)行一般交易流程。如農(nóng)作物收成高的農(nóng)戶可以簡(jiǎn)化常規(guī)的調(diào)查和審查環(huán)節(jié)，有些農(nóng)戶已經(jīng)貸款很多次，就不需要再進(jìn)行信用評(píng)價(jià)。目前離這個(gè)要求還有一定差距，可以從較為熟悉的地區(qū)和熟悉的用戶做起，這樣能節(jié)約一些調(diào)查過(guò)程中的操作成本，提高工作效率。

(五)加強(qiáng)小額信貸風(fēng)險(xiǎn)控制

農(nóng)村小額信貸具有額度小、涉及面廣、周轉(zhuǎn)靈活、方便快捷等特點(diǎn)，是一種符合農(nóng)村地區(qū)特別是廣大農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的有效信貸支農(nóng)方式，但我國(guó)目前仍處于試點(diǎn)發(fā)展階段，風(fēng)險(xiǎn)控制十分重要。(1)了解和辨別小額貸款公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)。首先應(yīng)該對(duì)機(jī)構(gòu)面臨風(fēng)險(xiǎn)有總體了解，現(xiàn)在小額貸款公司一般都提供不同類型的服務(wù)，應(yīng)該了解提供不同類型的服務(wù)面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)。然后將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸類，弄清楚哪些是主要或者最大的風(fēng)險(xiǎn)，哪些是次要風(fēng)險(xiǎn)。了解不同類型風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和對(duì)公司發(fā)展帶來(lái)的潛在損失。(2)設(shè)計(jì)相應(yīng)的策略來(lái)衡量風(fēng)險(xiǎn)。小額貸款公司應(yīng)該制定相應(yīng)政策降低風(fēng)險(xiǎn)，確保公司發(fā)展和社會(huì)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。由于風(fēng)險(xiǎn)管理需要成本，因此應(yīng)該估計(jì)不同風(fēng)險(xiǎn)管理策略的成本和收益。小額貸款公司應(yīng)該制定對(duì)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的潛在損失的容忍度標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)闈撛趽p失零容忍度標(biāo)準(zhǔn)并不是最佳的選擇。對(duì)小額貸款公司來(lái)說(shuō)，與一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不一樣，如果過(guò)分地想到要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)使服務(wù)窮人和低收入者的社會(huì)目標(biāo)發(fā)生偏移。(3)采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)。小額貸款公司做出總體政策規(guī)劃以后，應(yīng)該設(shè)計(jì)具體操作規(guī)則和程序降低風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)用一些新技術(shù)降低人為操作失誤帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)構(gòu)建完備的管理信息系統(tǒng)及時(shí)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中應(yīng)該注意落實(shí)責(zé)任，不管是高層管理人員還是一般員工都要層層落實(shí)責(zé)任，做到權(quán)責(zé)明確。(4)及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。小額貸款公司應(yīng)該經(jīng)常對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施進(jìn)行檢測(cè)，確保這些措施按照預(yù)期真正降低風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還應(yīng)該對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)管理措施的效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保以最有效的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。小額貸款公司可以實(shí)施管理層定期報(bào)告制度，讓董事會(huì)通過(guò)了解貸款資產(chǎn)質(zhì)量、違約率、資金來(lái)源、流動(dòng)性、利率風(fēng)險(xiǎn)等方面情況，一旦發(fā)現(xiàn)異常情況就及時(shí)糾正。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)以后，如果發(fā)現(xiàn)效果不佳，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

(六)明確法律地位，加大財(cái)稅支持力度

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)關(guān)于小額信貸的政策和法律落后于實(shí)踐，國(guó)家一直默許NGO小額貸款公司的存在，但長(zhǎng)期以來(lái)一直沒(méi)有給予明確的法律地位，NGO機(jī)構(gòu)不得不找個(gè)“婆婆”掛靠黨政機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，導(dǎo)致難以形成有效的治理結(jié)構(gòu)，獨(dú)立性不夠，直接增加了交易成本。對(duì)于小額貸款公司國(guó)家在法律上認(rèn)可它是不吸收公眾存款的有限責(zé)任公司或股份有限公司，并沒(méi)有賦予它金融機(jī)構(gòu)的地位，這是一種十分尷尬的局面。雖然2009年12月我國(guó)中央銀行發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)編碼規(guī)范》，將小額貸款公司也納入了金融機(jī)構(gòu)的范圍，但小額貸款公司能否最終獲得金融機(jī)構(gòu)地位，享受相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠，還需銀監(jiān)會(huì)放行。中央銀行和銀監(jiān)會(huì)要盡快統(tǒng)一意見(jiàn)，給小額貸款公司明確法律地位，特別是應(yīng)承認(rèn)其金融機(jī)構(gòu)的法律地位。另外小額貸款公司由于不屬于金融機(jī)構(gòu)，在稅收政策方面，小額貸款公司的稅賦是依照普通工商企業(yè)來(lái)繳納，要負(fù)擔(dān)營(yíng)業(yè)稅及附加稅和相應(yīng)的企業(yè)所得稅，比一般的金融機(jī)構(gòu)稅收標(biāo)準(zhǔn)高出一截。而且小額貸款公司的特點(diǎn)是周轉(zhuǎn)非常快，周轉(zhuǎn)越快則重復(fù)收稅越大，對(duì)小額貸款公司特別不利。2010年5月，國(guó)家發(fā)布了《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社稅收政策的通知》，該通知并沒(méi)有對(duì)我國(guó)小額貸款公司開(kāi)展稅收減免。我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼政策也存在同樣問(wèn)題，2009年4月，國(guó)家出臺(tái)了《中央財(cái)政新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》，主要是對(duì)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社這三類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展涉農(nóng)貸款進(jìn)行補(bǔ)貼，小額貸款公司同樣被拒絕在外。這樣一來(lái)，不公平的稅收政策和財(cái)政政策大幅度提高了交易成本。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)專門針對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠和財(cái)政政策，推動(dòng)和鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，創(chuàng)造多樣化的金融產(chǎn)品，完善資本市場(chǎng)，創(chuàng)造良好的金融投資環(huán)境，結(jié)束小額信貸機(jī)構(gòu)被國(guó)家優(yōu)惠政策邊緣化的局面。