網絡民意與政府公共管理效能提升

摘要：隨著互聯網技術的逐步成熟和市場的日漸擴大，網絡媒體的影響逐步增強甚至滲透到政府公共管理領域。在這一背景下逐漸興起的網絡民意表達已然成為實現公眾參與政府管理的重要途徑，即越來越多網民正通過網絡渠道表達自身利益訴求或對社會問題的看法。因此，面對不斷興盛的網絡民意，政府應該變被動應對為主動回應。以大膽迎納的認知心態，轉變對網絡民意的基本態度；以科學引領的智慧技巧，打造網上官民良性互動的機制；以積極主動的行為選擇，改變政府應對的被動局面。

關鍵詞：網絡民意；公眾參與；政府管理；公共決策

中圖分類號：C931.2

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107(2012)04-0092-05

20世紀90年代以來，互聯網在世界各國蓬勃興起，網絡媒體的影響逐步滲透到了政治、經濟、文化、生活等諸多層面，甚至包括政府公共管理這一長期為政治精英所主導、普通民眾較少直接參與的領域。“網絡民意”一詞日漸興起，越來越多的人正在試圖通過網絡這一便捷的意見平臺，表達自身訴求或對社會問題的看法。網絡民意的出現對于人們參與民主政治與政府治理具有重要的現實意義，因為因特網導致了政治過程信息流向的變化，而“信息流動對政治結構與政治行為非常關鍵，信息不僅被政治參與者在策略上和心理上用作一種工具和資源，而且它的特點和質量有助于區分政治參與者本身”。

一、網絡民意的理論基礎

(一)網絡民意的定義

網絡民意，就是借助網絡這一信息平臺所反映或表達出來的社會公眾思想、輿論的趨向。可以說，網絡民意就是現實生活中民眾對某一事件、某一事物或者某一觀點的看法、意見和建議的綜合反映。網絡民意的理性表達可以矯正政府管理的不當行為，促進公眾的政治參與，培養公民的民主意識。當前，反映或表達網絡民意的途徑主要有論壇／BBS、網絡博客、電子郵件、電子民意調查等。

(二)網絡民意的特性

基于網絡的匿名性、及時性、便捷性和開放性等特點，通過網絡渠道表達的民意也呈現出其獨特性：

1 廣泛性與公共性。一根網線、一臺電腦，隨時隨地就能開辟一個話題。虛擬社區內的公眾遍布各個地區、各個行業、各個階層，代表的利益、訴求，關注的內容、角度不盡相同，但問題指向往往具有公共性，易引起社會公眾的共鳴。

2 真實性與自治性。網絡民意由于其生存空間的虛擬性使得民意主體敢于表達自己的真實心聲，為政府公共管理提供了全面的原生態民意；另一方面由于言論不受拘束，且審核也相對寬松，造就了網絡社區的高度自治。

3 及時性與高效性。網絡的便捷性可以實現廣大網友之間的即時交流。如果對某一問題的公眾參與集中，可能會被迅速升級放大，及時、高效地影響輿論成為社會熱點，并迅速得到反饋。坊間流傳的“信訪不如上訪，上訪不如上網”，正是對網絡民意高效性的寫照。

(三)網絡民意的現實意義

從實質上說，民意就是社會群體對利益分配的意見訴求。而公共管理的目的是實現政府和社會之間的良性互動，是對社會利益的權威性分配，其實質內容就是對民意的回應。在我國，政府設置了多種民意表達和反饋渠道，如政府機構、政黨組織、社會團體、人民代表大會、政治協商會議、單位組織、大眾媒體、信訪、符合法律規定的集會、游行和示威等。然而，理論上可供選擇的渠道并不意味著它們就必然能夠發揮表達民意和反映意見的作用。

應運而生的網絡作為一種自由、便捷的非正式渠道，讓更真實、更廣大的民意能夠及時上傳到國家最高權力機關，從一定程度上彌補了“間接民主”或“半直接民主”——人民代表大會制度的不足。甚至有人說，網絡民意是一種史無前例的民意表達形態，是普通民眾話語權前所未有的解放。隨著我國互聯網的發展，網絡在促進網民關注和參與社會活動方面發揮著越來越重要的作用。有81.7％的網民表示上網以后，比以前更關注社會事件，較2008年提升了4.8個百分點。

近年來我國網絡民意表達主要集中在兩個方面：對外表現為網絡民族主義，對內表現為網絡批判現實主義。中國互聯網上的“憤青”現象正是網絡民族主義的表現。網絡民族主義不僅將互聯網作為情緒發泄和言論發表的平臺，而且已開始在中國特色的政治氛圍里，小心翼翼地探試水溫，逐步嘗試將言論轉化為行動，如公眾用激烈的言論反對日本首相參拜靖國神社，在某種程度上影響和輔助了高層對日本的外交政策。奧運火炬傳遞在國外遭到阻撓時，網民都紛紛譴責擾亂分子，表現出了強烈的愛國主義情懷。而在國內，官員腐敗、下崗失業、貧富差距擴大以及社會不公等大量社會問題的長期存在，使網民不滿和失望的情緒蔓延。傳統媒體在“輿論導向”的壓力下，對事件主要是正面的報道，或者是平衡的報道。而在網絡上網民的言論更多的是對問題的揭露和現實的批判。如2009年1月以來受到熱議的“釣魚執法”風波，傳統媒體的報道顯得遲鈍而保守，而網絡上公眾的反映活躍、有些評論甚至一針見血。2008年12月，南京市江寧區房管局原局長周久耕因發表為房地產商“托市”的言論，遭到網民抨擊，繼而“拖出蘿卜帶出泥”，從他抽“天價煙”嗜好上，追查出他的受賄罪行，成為“2009年網絡反腐第一案”。

二、網絡民意對公共管理的影響方式

民意是當代政府公共管理和公共決策的重要基礎，“網絡民意也是民意”，并且由于網絡的互動性、及時反饋性、參與主體的廣泛性等特點，使得網絡民意在政府公共管理中扮演者日益重要的角色。

網絡民意對公共管理的影響主要體現在以下四個方面：

(一)打開“政策窗口”，推動公共政策議程

一個社會公共問題只有在被提上政策議程的情況下，才能成為公共政策問題。網絡信息的共享性，打破了政府壟斷決策信息的局面，有效消弭了公民之間、公民與公共政策主體之間在信息占有、支配和使用方面的差異，為私人主動提出公共政策問題提供了寬松的平臺。通過網上發表言論、網上簽名請愿、民意測驗、廣發電子郵件等形式有助于公民的自我表達和公民間的對話交流，有助于某些議題的優先化，有助于設計行動方案以影響政治議程。

2003年湖北打工青年孫志剛因無暫住證，在廣東被“收容”致死的消息在網絡上激起強烈討論，形成強大的取消暫住證管理制度的民意，引起政府高度重視，實施21年的《城市流浪人員乞討收容遣送辦法》隨之被廢除；2005年湖北佘祥林“殺妻”冤案曝光，再次掀起一波網絡輿論大潮，推動了死刑案件的審判程序改革，死刑核準權統一收歸最高人民法院行使；2009年初，云南省某看守所在押人員死亡，這一由網絡揭發的“躲貓貓”事件促使全國公安和檢察機關徹查羈押場所。這些案例充分說明，網絡民意的集合擴散效應推動了社會問題向政策問題的演變，從而打開一扇“政策窗口”。

(二)釋放“決策氣球”，避免公共管理失誤

所謂“決策氣球”，是指在某個公共問題已經形成并有一定的訴求后，有關管理部門在考慮相關應對措施制定與否、該如何制定時，盡可能廣泛地聽取輿情民意的一種試探性方法。公共決策越接近最終政策接受者，公共管理的效果就會越好。民意型決策往往要在管理者意圖還沒明朗的情況下，小心翼翼地釋放“決策氣球”去試探民意，既可有效避免失誤，又能塑造和強化公眾對政府管理的社會心理承受力。

2004年，社保部在媒體透露，國家相關部門正在考慮延長職工的法定退休年齡。這則新聞在新華網發展論壇上受到網民的熱議，并且絕大部分持否定態度。在辯論已經非常充分的基礎上，政府正式表態稱“延長退休年齡并不是當前中國立即需要實行的政策”；2007年廈門PX項目事件中，原本已經敲定好的規劃在廈門人的集體反對之下不得不重新進行商議，最終項目進行了改址，避免了潛藏的環境污染和安全威脅；同年11月國家法定節假日調整方案在新華網、人民網、國家發展改革委網站以及新浪、搜狐等網站上公布并開展民意調查，引起強烈反響，大約155萬網民參加了此項調查。其中，全面推行職工帶薪休假制度的支持率高達90％。通過這些“網絡決策氣球”釋放，政府非常巧妙地收集網絡輿情與民意，穩妥地將決策正在符合民意的范圍之內。

(三)提升平等意識，加強政府行政監督

網絡創造的全面平等、沒有強權的信息空間，使所有人參與政治的機會趨于均等化。而網絡交流的直接性，則使得公眾可以相對平等地去監督政策執行主體，從而真正發揮民意應有的輿論監督作用。

2007年“華南虎事件”中一張被鑒定為真實的虎照在網民的質疑下引起了一場軒然大波。在這場真假的博弈中，網民不斷地關注著林業廳對虎照鑒定的進展，并通過制造聲勢來向其施加壓力，在政府高層要求重新鑒定虎照后密切注視林業廳的動向，討論政策執行的進展與結果，網上論壇為網民提供了一個監督政府公共管理的場所；2009年5月杭州富家子弟鬧市飆車撞死無辜路人事件中，當地警方倉促公布“肇事車輛時速70碼”的說法受到眾多網民的質疑，在網絡民意的詰問聲中，當地警方不得不重新鑒定車速。一起交通事故演變成公共事件，并引發了全國上下對超速行駛、酒后駕車等嚴重交通違法行為的嚴查；同年11月上海“釣魚執法”事件也在網上炒得沸沸揚揚，相信此次執法糾錯也會同以往案例一樣，迅速高效地由具體案件向執法機制層面轉變。

(四)拓展公共領域，營造行政管理環境

網絡民意對行政管理環境具有雙重功效，一是促進了社會整合和群體的認同，人們在這里找到了社會生活的意義和價值；二是為國家和政治系統奠定了合法性基礎，人們在參與政治討論過程中認可政治秩序的價值。人們在虛擬空間的公共領域可以就政策議題進行公開自由的辯論，從而激活公眾的政治參與熱情，提升公共理性和社會心理承受能力，為公共事務管理創造良好的政治生態環境。

中國社科院副研究員郭良發布的《2005年中國5城市互聯網使用現狀及影響調查報告》顯示，62.8％的網民認為互聯網可以使人們更加了解政治，60.4％的網民認為互聯網可以使政府官員更多地了解群眾看法，55.3％的網民認為互聯網可以使政府更好服務人民。

2008年6月中共中央總書記胡錦濤考察人民日報社，開創了黨和國家最高領導人直接與網友在線交流的先河；2009年2月國務院總理溫家寶接受中國政府網和新華網的聯合專訪并與網友在線交流；2009年6月最高人民檢察院公布修訂后的《人民檢察院舉報工作規定》中將網絡正式納入舉報渠道。隨著網絡信息化更深地卷入社會生活和公共政治運行，這個場域的作用將不斷擴大。地方政府也已悄然開始關注網絡的力量，湖南省2010年政府工作報告中，明確指出“加快參事參政咨詢工作，發揮院士專家等咨詢研究機構和社會聽證、網絡民意在決策中的作用。”網絡民意首次出現在政府工作報告中，同時表明網路民意正在成為一個重要的公共意見表述平臺。

三、網絡民意引入政府公共管理的兩個潛在風險

網絡民意為公共政策的價值取舍、利弊權衡提供重要依據，其積極性已是有目共睹。然而，我們應該客觀地認識政府公共管理中引進網絡民意的潛在風險：

(一)網絡民意是否是主流意見

根據2009年7月發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2009年6月30日，中國網民規模達到3.38億人，普及率達到25.5％。但中國網民的主體仍舊是30歲及以下的年輕群體(其中學生群體所占比例就達到31.7％)，這一網民群體占到中國網民的51.8％，超過網民總數的一半。在總人口中占最大比例的那些階層(如農民、工人等)占網民總數更是少而又少，網民城鄉結構不平衡，農村地區網民占比僅為28.3％。其次，由于青少年群體知識結構不完善、心理發育不成熟、世界觀不全面、社會行為能力不確定和社會經驗缺乏，使網絡民意存在關注領域上的局限性、對策建議的不成熟性和表達方式的非理性等不足。網站的地域性、網民收入以及教育水平上的差異帶來民意表達上的巨大差異。由于這些因素的存在，若簡單地認為網絡民意就代表著全國的主流意見顯然是不恰當的。

(二)網絡民意是否是理性的表達

網絡的匿名性，讓網民心理上無所顧忌、無須承擔責任去自由發表言論，其合理性、公正性無法保證，存在著一種發泄的心態。如2009年11月，奧巴馬訪華只身撐傘下機的舉動引發了網民們對政府官員出行的對照，部分網民“只見一葉、不見森林”，一味強烈抨擊本國政府作風，全然沒有考慮到美國總統身后隱藏的龐大隨行團，更沒有提及我國政府在危難時刻與民眾風雨同舟的舉措，顯然是偏激的。2008年9月，“可口可樂兼并匯源果汁”消息一出，曾經一度使國人認為這是對中國民族品牌的極大挑戰，網民因此發表過激言論，要求商務部拒絕同意。而最終商務部駁回可口可樂并購只是按《反壟斷法》依法辦事而已，而匯源果汁其實也是一家外企，而非“民族企業”。可見，高度自治化的網絡環境里難免充斥著過激或不雅言論，不僅違背了社會公德還觸犯了相關法律。對這類非理性民意的表達需要加以整治和引導。

四、充分利用網絡民意提升公共管理效能的對策

事實上，黨的十六大報告就明確指出，“要擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉，民主決策，民主管理和民主監督”。而網絡作為民主表達的一種方式，在現實政治生活中就像一把“雙刃劍”，既可以起到促進民主、促使公民更廣泛地參與公共決策的積極作用，也存在消費主義下的非理性、游戲化和功利主義下的信息失真與言論極端化等問題。如何消解網絡民意的消極影響，正確利用網路民意，創新公共政策決策模式，重構政府管理，是一個需要持續深入思考的話題。

(一)理念上充分認識網絡民意對公共治理的意義

中國正處于轉型時期，各類問題層出不窮，公眾對社會關注日益增加，政治參與熱情日益高漲，網絡作為信息互動的通道，成為公民日益依賴的表達載體，并逐漸影響著政府管理的轉變。首先，網絡民意有利于公民意識的覺醒。民主政治的進程需要廣大民眾的廣泛參與，互聯網的出現為人們參與政治生活提供了技術保障，同時為民主政治建設提供了信息互動和言論自由的平臺，使人們能快速、及時參與到重大公共事件和重要公共政策的討論中，并有可能影響政府的行為，在這樣的互動過程中，公民意識會得到迅速覺醒。其次，網絡民意會影響政府管理模式的轉變。網絡的出現使整個社會結構由立體結構向平面結構轉變，政府組織亦不例外，金字塔層級逐步減少，以前需要級級傳達的信息，現在可以直接從金字塔底層傳達到頂層，直接作用于政府領導。因此，網絡民意的出現促使政府不得不走向扁平化結構，并推向開放式的多元化網絡管理系統，政府必須做出積極的應對。

(二)注意區分幾類網絡民意

網絡民意是一個中性的概念，因此政府在充分重視網絡民意的同時，必須對幾類網絡民意加以區分，區別對待。首先，注意區分原生態民意和真實民意。原生態民意指未加工整理的、初始狀態下的民意，其中可能夾雜某些非理性的情緒，真實民意是指經過調查、整理和分析過后的較為科學和理性的民意。政府既要重視原生態民意，汲取最廣泛的民意基礎，又要把握經過充分討論后的真實民意，吸收成為政府決策的重要依據。其次，注意區分代表性民意和非代表性民意。代表性民意與非代表性民意之間的區別在于針對某件事情的看法是否代表廣大民眾的普遍看法。由于中國網民年齡結構、知識結構、地域結構的分布存在不合理性，因此反映的網絡民意往往只代表某部分社會階層的看法，而其他未參與網絡政治群體的看法得不到反映，政府在處理此類民意時必須注意區分民意的代表性程度。

(三)保障網絡民意得到充分重視

首先，建立保障網絡民意的長效機制。說到底，網絡民意是非制度化的參與，它改變的只是公民非制度化參與的形式和手段，并未對公民非制度化參與產生根本性的影響。因此保障網絡民意，首先應該進行制度創新，將公民表達網絡民意的非制度化參與納入制度化體系。通過政府網站建設，暢通民眾參與渠道，通過政府信息發布常態化，保障公民知情權。其次，對網絡民意及時做出回應。網絡民意集中爆發、快速形成意見的特點必須要求政府對網絡民意做出及時的回應。例如“甕安事件”中政府信息不及時公開，網絡上幾乎是一邊倒的對政府的責難。而同樣發生在貴州省的德江事件，政府用7個小時就平息了事態，有效地疏導了公眾情緒，正確引導了網絡民意表達。因此，政府在類似的公共事件中，必須積極地回應民眾的訴求，及時表態掌握主動，消除政府與民眾之間的信息落差。

(四)正確引導網絡民意

首先，加強主流網絡建設，主動依法公開政府信息，及時權威發布政府表態。今天，網絡儼然成為了“第四大媒體”，與其他三大傳統媒體相比，網絡具有極強的互動性，政府必須重視網絡的傳播角色和信息擴散能力。針對網民關注的公共問題和突發性公共事件，政府應及時在主流網站上公布和更新政府的政策過程，權威披露官方信息，以免民眾產生政府不作為的無端想象。在主流網站上開通互動論壇，及時了解網民的態度，回應網民的質疑，引導網絡民意導向問題解決的方向發展。其次，提高自身傳播素質，樹立社會責任意識網民是網絡民意的主體，要保證網絡民意的真實性、正確性、理性，必須提高網民的政治素質和文化素質。首先，要通過網絡宣傳，切實提高網民的政治思想素質，使網民掌握基本的政治知識，能對各類事件做出基本的政治價值判斷。其次，要建立網絡道德規范體系，形成網絡倫理，通過網絡參政議政時要合理、理性、有序地表達自己的觀點，充分尊重他人說話的權利。

五、結語

互聯網的發展為社會公眾提供了一條體制外的表達渠道。網絡民意能夠有效提高公眾在政府公共管理中的參與積極性，有效加強了公眾與政府的互動，最終提高公民對政府的滿意度，矯正政府的不當行為，培養公民的民主意識；對于網絡民意可能存在的問題，要本著“兼聽則明、偏聽則暗”的原則，完善政府機制，加強輿論引導，提高公眾自覺性，最終實現網絡民意對政府公共管理真實、有效地影響。文末，用胡錦濤總書記的話展望網絡民意——“通過互聯網了解民情、匯聚民智，也是一個重要的渠道。”