農村產權抵押融資的制度經濟學分析

摘要：農村產權抵押融資的出現，可視為一種新的制度產生，也是制度變遷的主體內化外部利潤的結果。農村產權抵押融資制度生成的外部利潤主要包括：抵押權實現后的收益及其分享、節約的交易費用。農村產權抵押融資的制度安排滿足了農民、金融機構、地方政府的利益需求，符合同意一致性原則，是一種新的帕累托改進。同時農村產權抵押融資的法律風險、城鄉土地制度以及城鄉社會保障制度的二元性等約束條件的存在，導致效率的損失。要推進農村產權抵押融資的發展，必須增加其外部利潤，減少效率損失。

關鍵詞：農村產權；抵押融資；外部利潤；約束條件；制度變遷

中圖分類號：F301.1

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107(2012)04-0008-05

一、問題的提出

目前，我國的農村和農業發展面臨著資金不足的瓶頸，對農村的金融支持不足，其中最重要的因素是抵押物不夠。為緩解農戶“融資難”，十七屆三中全會提出，“擴大農村有效擔保物范圍。”2008年10月，中國人民銀行、銀監會聯合出臺《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》(銀發[2008]295號)，在中部六省和東北三省選擇部分縣(市)，開展農村金融產品和服務方式創新試點。2010年5月，“一行三會”出臺《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》(銀發[2010]198號)，提出“探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務”。在政策的推動下，全國各地開展了多種形式的農村產權抵押貸款試點(目前可交易的農村產權主要有：林權、土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農業類知識產權、農村經濟組織股權等，本文考察的農村產權是指農民擁有的最重要和最主要的財產，即土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權)，探索農村金融機制和產品的創新，如重慶開縣的土地流轉經營權抵押貸款、福建明溪縣的農村土地經營權抵押貸款、寧夏平羅縣的“存地證”質押貸款、湖南瀏陽市農民房屋抵押貸款以及四川成都市和浙江寧波市的“兩權一房”抵(質)押貸款等。

從農村土地金融的角度，理論界對農村產權抵押融資制度的性質、誘因等進行了討論。張德粹認為，土地金融通常是利用土地為長期信用的擔保品，而作長久性金融流通的措施，通稱為土地抵押信用。羅劍朝等認為，農地金融是以農地作為信用保證(抵押)而獲得的資金融通，其實質是發揮土地的財產功能，將固定在土地上的資金重新動起來，使其進入流通領域，以擴大社會資金的來源。關于農村產權抵押融資興起的原因，王興穩、紀月清認為，只有在農地的價值足夠高并且其生存保障功能很弱的時候，金融機構才愿意接受農地作為抵押物，農地金融才能得到發展。褚保金、陳暢認為，城市化帶來農村資產增值、城鄉一體化社會保障體系對土地保障功能的替代、抵押缺失致使“外部利潤”凸現、政府建立資產“所有權”表達機制和風險防范機制等是農村資產抵押化的制度背景和前提條件。吳文杰認為，建立以土地抵押為特征的農村土地金融制度，有利于為農業發展注入資金，有利于農村土地資源的優化配置，對整個農業的發展具有重要的現實意義。盡管農村產權抵押融資的制度變遷有一定的合理性，但仍存在許多問題。農地金融制度創建屬于外生性制度變遷，必須考慮到構建中制度成本以及運行中交易費用以及風險等方面的約束。在制度約束下，各地探索選擇以政府主導為主的強制性制度變遷路徑，使得農村產權抵押融資各參與主體間出現利益失衡，影響政策實施效果。鄧綱認為成都農村產權抵押融資制度改革試點，依然存在一些如社會保障統籌的基礎尚未完全建立、政府擔保的負面作用尚需觀察、司法系統對抵押的法律效力尚未給予正式確認以及農村產權交易市場發展不完善等問題。

盡管現有研究對農村產權抵押融資制度變遷的性質、意義與問題等進行了探討，但是從新制度經濟學的理論出發，對農村產權抵押融資制度的生成和發展進行系統解析的研究成果比較缺乏。本文運用新制度經濟學理論，對農村產權抵押融資制度變遷的動因及約束條件進行制度經濟學分析，從中得出完善農村產權抵押融資制度的政策啟示。

二、農村產權抵押融資制度變遷的動因

(一)外部利潤：農村產權抵押融資制度變遷的內在動因

新制度經濟學認為，制度創新是制度主體根據成本一收益分析進行權衡的結果。如出現預期的收益超過預期的成本，一項制度就會被創新。由于存在潛在利潤或稱外部利潤，一項新的制度安排能夠實現潛在利潤或把外部利潤內在化。農村產權抵押融資的出現，可視為一種新的制度產生，也是制度變遷的主體內化外部利潤的結果。近年來，城鄉外部環境發生了很大的變化，加快了農村產權抵押融資制度的生成和發展。特別是經濟發達地區，城市化帶來的農村土地價值的提升并形成了交易市場，城鄉一體化社會保障體系的建立使得農村土地的保障功能逐步弱化。在新的制度背景下，一方面，農村產權抵押權的實現，增加了金融機構、政府部門的經濟利益和社會利益；另一方面，農村產權抵押融資的產生，節約了農戶、金融機構、政府之間打交道的成本，節約了交易費用。因此，從新制度經濟學角度來看，農村產權抵押融資制度生成的外部利潤主要包括：抵押權實現后的收益及其分享、節約的交易費用。

(二)同意一致性：農村產權抵押融資制度變遷的重要基礎

上述農村產權抵押融資制度生成的外部利潤對不同的制度變遷主體又有不同的形式內容。一般來說，農村產權抵押融資制度變遷涉及的主體主要有農民、金融機構和地方政府。農村產權抵押融資的制度安排滿足了農民、金融機構和地方政府的利益需求，獲得了制度變遷主體的一致同意，是一種新的帕累托改進。

1 對農民而言，農村產權抵押融資的制度安排盤活了農民手中有限的資產，一定程度上滿足了農民的融資需求。農民作為理性的“經濟人”，在現有制度約束下，生產性、生活性的融資需求主要依托民間借貸、私人之間的借款和小額信用貸款，民間借貸、私人之間的借款的利率較高，增加了農民的融資成本，也就是增加了農民創業的風險，而小額信用貸款程序比較繁瑣，貸款額度較低，貸款期限較短，不能很好地滿足農民的融資需求。農村產權抵押融資的產生，使農戶轉向抵押融資，其利率遠低于民間借貸、私人之間借款的利率，其額度遠高于小額信用貸款的額度，從而緩解了農民融資難問題，降低了農戶的借貸費用，也降低了農戶的創業風險。

2 對金融機構而言，農村產權抵押融資的制度安排節約了金融機構的交易費用，增加了金融機構的經濟利益，從而有助于實現農村金融創新。從新制度經濟學角度看，農村產權抵押融資的制度安排，有利于金融機構降低信息費用、簽約費用和監督費用等交易費用，從而擴大信貸投放。同時，從農村金融需求主體的需求特征來看，農戶“貸款難”最大的問題就在于缺乏一個理想的抵押品，無法為金融機構提供充分和有效的資產保障，因而難以得到金融機構的貸款。農村產權抵押融資的產生，豐富了金融機構涉農貸款的產品品種，緩解了農戶逆向選擇和道德風險行為，拓展了金融機構的市場空間。而且農村產權抵押融資的利率一般較基準利率上浮一定程度，也增加了金融機構的經濟利益。

3 對地方政府而言，農村產權抵押融資的制度安排增加了政府的經濟利益與社會利益，有助于實現城鄉一體化目標，有助于緩解“三農”問題。在制度創新過程中，特別是在從強制性制度變遷向誘致性制度變遷過程中，地方政府往往在制度供給與制度需求中間起重要作用。農地金融制度構建必然由地方政府推動，從地方的局部試驗開始。農村產權抵押貸款涉及多個政府部門，包括農水部門、國土資源部門、規劃建設部門、法院、金融監管部門等機構。這些政府部門在農村產權抵押融資的實踐中會產生一些收入，如抵押登記費收入。同時，農村產權抵押貸款作為一項制度創新，有利于彌補信貸資金供需差距和推動區域經濟發展，也有助于實現城鄉一體化目標和緩解“三農”問題。當然，地方政府的多個部門同時參與到農村產權抵押融資的制度安排中，需要地方政府支付一定的成本。但總體而言，地方政府的收益是大于成本的。

三、農村產權抵押融資制度變遷的約束條件

現階段各地農村產權抵押融資制度創新的基本做法包括以下內容：

第一，明確農村產權抵押條件和范圍。農村產權抵押融資需取得所在農村集體經濟組織同意抵押的書面證明，農村房屋抵押需要保證設定抵押的房屋依法償債后有適當居住場所。農村土地經營權抵押和集體建設用地使用權抵押要求不改變土地所有權性質、不轉移土地占有和不改變土地用途。各個地方在辦理抵押前普遍進行了確權登記和發證工作。有的地方對農村住房面積設定條件。

第二，規范農村產權價值認定。辦理抵押貸款時，抵押物的價值可由雙方協商確定，也可由具有評估資質的中介機構評估確定。有的地方設立了農村土地的基準價格。各地抵押貸款金額一般不超過評估價值的60％-70％。

第三，建立農村產權抵押登記制度。抵押權人和抵押人簽訂抵押貸款合同后，雙方共同持有效資料到相應的登記機構申請辦理抵押登記。

第四，建立抵押債權的保障機制。一般包括協商、調解、仲裁和訴訟等途徑。有的地方政府還設立了風險基金。抵押權受讓方的條件各地規定有所不同。

此外，各地普遍推出程序簡化、利率優惠、規費減免等多項措施，大力扶持農村產權抵押融資。有的地方還通過建立完善農村產權流轉體系、風險分擔機制、農村金融市場體系、征信管理體系等配套措施，來推動農村產權抵押融資工作的開展。

從制度變遷的效果來看，農村產權抵押融資盤活了農村的存量資產，拓寬了農村資金的來源渠道，激發了農民的創業熱情。但是，農村產權抵押融資制度的生成和發展還面臨一些約束條件，導致效率的損失。

1 農村產權抵押融資存在法律風險，導致效率的損失。我國現行法律法規對農村產權抵押融資的限制主要來自《擔保法》和《物權法》。1995年頒布的《擔保法》第37條規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。第34條規定：“抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押”。第36條規定：“鄉(鎮)、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”。2007年頒布的《物權法》重申了該規定。與《擔保法》和《物權法》相比，2002年頒布的《農村土地承包法》依據土地承包經營權取得方式的不同，為土地承包經營權的抵押設置了前提條件。《農村土地承包法》第49條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉”。第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。據此分析，家庭承包取得的土地承包經營權不允許采取抵押形式流轉，而只有其他方式承包的物權性質土地承包經營權允許采取抵押形式流轉。此外，農村房屋轉讓也存在政策風險。國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》(國辦發[2007]71號)規定：“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房”’。2004年新修訂的《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。

由于農村產權抵押融資存在著法律法規和政策的風險，各地農村產權抵押融資改革相應地設置了一些限制，如抵押申請手續復雜、雙重擔保以及抵押物處置風險。其結果是增加了抵押人和抵押權人的交易費用，提高了金融機構的政策風險，抑制了農村產權的購買需求，降低了農村產權的交易價格，并導致效率的損失。

2 城鄉土地制度的二元性，導致效率的損失。《土地管理法》第8條規定：“城市市區的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。在現行制度運作和政策實踐中，兩種土地制度構成兩種不同的權利體系，造成同地而不同價和不同權。我國農地的產權是殘缺的，表現在所有權、使用權、收益權和處置權殘缺幾個方面。因此，由于我國農村土地產權的殘缺，降低了農村土地產權的市場價值，抑制了農戶的融資需求，減少了金融機構的信貸供給規模，從而導致效率的損失。如成都市錦江區農村產權制度改革實踐中，集體建設用地可以通過招、拍、掛的形式流轉并確權頒證，但集體建設用地與國有土地交易價格之懸殊，顯示了集體土地和國有土地更深層權利的不對等。

3 城鄉社會保障制度的二元性，導致效率的損失。目前，我國城鎮已基本建立起比較完善的包括養老、醫療、失業、工傷在內的社會保險和社會救助體系，而在廣大的農村，仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點、以家庭保障為主體的社會保障，且社會保障體系尚待健全完善。農地作為一種特殊的資源，對于農民而言一般具有三重職能，即生產要素職能、財產職能和社會保障職能。中國現行農地制度在很大程度上是一種社會保障制度。因此，農民一旦失去土地承包經營權、宅基地和農村住房，就會喪失基本生存條件，成為“失地、失業、失房”農民，從而引起社會的不穩定。為了減少農村產權抵押融資的負面影響，各地在農村產權抵押融資的改革試驗中，均由政府出資為農村產權抵押融資提供擔保。如寧波農村“兩權一房”抵(質)押貸款的試點，地方政府建立了風險補償基金，一旦有不良貸款產生，就按照實際損失資金的一定比例補償金融機構。但導致的結果也可能使農戶和金融機構將有關農村產權抵押的收益和風險決策的關注點由市場轉向政府，對政府的過分依賴一旦形成習慣將很難再消除。

四、研究結論及政策含義

本文運用新制度經濟學理論，對農村產權抵押融資制度變遷的動因及其約束條件進行了制度經濟學分析。研究發現，抵押權實現后的收益及其分享、節約的交易費用等外部利潤的存在是農村產權抵押融資制度變遷的內在動因，農村產權抵押融資的制度安排滿足了農民、金融機構、地方政府的利益需求，符合同意一致性原則，是一種新的帕累托改進。但是，農村產權抵押融資的法律風險、城鄉土地制度以及城鄉社會保障制度的二元性等約束條件的存在，導致效率的損失。上述研究結論的政策含義是：要推進農村產權抵押融資的發展，必須增加其外部利潤，減少效率損失。