從產權視角看我國農村信貸擔保融資制度的創新

摘要：運用法經濟學的分析范式，從產權的視角出發，剖析了我國現行農地產權制度結構，并對現行法律制度中關于農村擔保融資范圍的規定進行了歸納。通過對湖北、浙江、四川三省有關試點地區農村信貸擔保的抵、質押問題的實證研究，得出我國農村擔保融資制度的創新策略：優化農地產權權能，修改和完善相關法律制度，放寬現行法律中關于農村抵押擔保物的范圍，同時加快土地產權市場的建立、提高農村金融機構的創新動力等。

關鍵詞：農地產權；土地承包經營權；土地用益物權擔保

中圖分類號：F830.58

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107(2012)04-0018-06

引言

20世紀80年代以來，我國完成了農村產權制度的一次重大變革，不僅重新界定了集體土地的農戶使用權和經營權，而且確立了以家庭聯產承包為核心的經濟體制。在30年的改革進程中，農地權利制度建設始終是農村改革及立法變革的核心問題，隨著我國市場經濟的發展以及工業化、城市化進程的加快，農村產權制度的缺陷和負面效應逐漸暴露出來，由于土地產權不明晰導致的農村金融信貸困難重重。如何突破制約農村金融發展的瓶頸是解決“三農”問題，也是統籌我國城鄉發展的關鍵。因此本文擬從產權的視角出發，運用法經濟學的分析范式，對我國農地產權結構及信貸擔保融資制度進行分析，在此基礎上探索農村土地用益物權擔保融資制度的改革和創新。

一、我國農地產權制度的歷史變遷

產權經濟學的創始人科斯在其經典之作《企業的性質》一文中，首次探究了不同的產權安排在資源配置中的作用，并將產權的作用看作是效率問題的中心。

《羅馬法》最早關于產權的定義為對物的使用權、收益權和轉讓權在內的處置權。因此，無論是西方經濟學家還是現行的法律和經濟研究，都將產權看作是一系列的權利束，即并非一項單一的權利，而是法定主體對其財產擁有的各項權利的總和。自改革開放以來，家庭聯產承包責任制就以中國農村基本經濟制度的形式存在，這一產權制度的基本目的在于提高農民收入，改善農民生活條件，加快農村經濟的發展。因此，其產權結構為所有權歸農民集體所有，使用權歸農民所有，收益權為農民和集體共有，處置權為集體和農民共有。根據我國30年來對家庭聯產承包責任制的調整內容和相關政策的特點，大致可以將改革分為五個階段，據此來考察我國現行的農地產權制度的歷史變遷。

第一階段為1978～1983年。在這一時期，農民獲得了農地的承包經營權，收益權的配置實行按照實現的產量獲得勞動報酬，同時國家提高了農產品的收購價格，1978-1983年間農產品的價格提高了53.8％。此時農地的所有權歸集體所有，處置權中農民對使用權的處置有所增加。

第二階段為1984-1989年。在這一階段，所有權仍舊沒有變化，在農民自身使用權方面，收入中對土地投資的部分減少，同時農民的收益權和處置權也在逐漸降低。

第三階段為1989-1996年。在收益權方面，國家于1994年、1996年兩次提高農副產品的收購價格，1992-1996年間農民收入中約40％來自于農產品價格的提高，農民的人均純收入年均實際增長5.6％，從1992年的783.90元增加到1996年的1926.07元。

第四階段為1997-2003年。2000年《土地管理法》和2002年《農村土地承包法》陸續頒布實施，在農民使用權方面，明確家庭聯產承包責任制作為農村基本制度長期不變，并賦予農民穩定而有保障的權益。在所有權方面，除由法律規定屬于國家所有的之外，屬于農民集體所有。

第五階段為2004年至今。我國自2004年起，連續出臺了六個“一號”文件。在使用權方面，規定了通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式的流轉。2007年3月16日新頒布的《物權法》對我國集體土地所有權、土地承包經營權做出了相應的規范。確認了農民集體實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，土地承包經營權的屬性應為用益物權。

二、我國現行法律關于農村擔保物范圍的規定

目前，規定我國農村擔保物的法律主要有《物權法》和《擔保法》，在物權法定義之下，農村擔保物的范圍應由法律予以明確規定，因此在現行法之下，能夠作為農村信貸擔保的擔保物主要包括抵押財產和質押財產，其中，抵押財產是指限于不動產和不動產用益物權，質押財產則包括了動產和除所有權及不動產用益物權之外的其他財產權利。我國《土地承包法》第49條和第50條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉?！薄巴恋爻邪洜I權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承；在承包期內，其繼承人可以繼續承包?！庇纱丝芍覈r村集體土地通過家庭承包方式得到的土地沒有抵押、繼承等權利，但通過非家庭承包方式獲得的土地擁有抵押和繼承等權利。

根據《物權法》第180條的規定，農村可以抵押的財產包括：“建筑物和其他地上附著物”；“建設用地使用權”；“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權”；“生產設備、原材料、半成品、產品”；“正在建造的建筑物、船舶、航空器”；“交通運輸工具”；“法律、行政法規未禁止抵押的其他財產”，抵押人還可以將上述財產一并抵押。同時《物權法》第184條明確規定以下財產不得抵押：“土地所有權”、“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外”；“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施”；“所有權、使用權不明或者有爭議的財產”；“依法被查封、扣押、監管的財產”；“法律、行政法規規定不得抵押的其他財產”。另外，《擔保法》第37條第2款明確規定，不允許在耕地、宅基地、自留地、自留山這些集體所有的土地使用權上設定抵押。

根據《物權法》第208、223條的規定，農村可以抵押的財產包括：“動產”、“匯票、支票、本票”；“債券、存款單”；“倉單、提單”；“可以轉讓的基金份額、股權”；“可以轉讓的注冊商標專用權、專利權、著作權等知識產權中的財產權”；“應收賬款”；“法律、行政法規規定可以出質的其他財產權利”，同時《物權法》第209條還明確規定：“法律、行政法規禁止轉讓的動產不得出質?！?/p>

從現行的法律規定中可以發現三個問題，第一，對于以家庭承包方式取得的土地承包經營權、宅基地使用權和農村房屋是不能作為抵押財產。第二，建設用地使用權在國家所有的土地上可以設立抵押，為集體建設用地使用權的擔保留下了制度空間。第三，正在生長的農作物、林木等屬于《物權法》所規定的“其他土地附著物”的不動產范疇、可以作為抵押財產。

三、農村金融擔保融資創新面臨的障礙

(一)農地產權結構亟待優化

產權的清晰界定是解決農村抵押融資的首要因素，通過對中國農地產權制度歷史變遷分析，可以看出目前我國農地產權中使用權和處分權的權能還不盡完善，其直接后果是為“權力尋租”和“搭便車”提供了最大便利，同時也給農村產權抵押融資改革帶來一系列障礙。當農村集體經濟組織其他成員與抵押融資的產權構成某種聯系時，就會為今后通過抵押權實現而得到土地和房屋者留下沖突的隱患。

(二)相關法律制度供給不足

我國《擔保法》第37條規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，《物權法》第184條第2項規定“宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押”，同時受“地隨房走”、“房隨地走”抵押機制的邏輯推論，村民建筑于宅基地之上的房屋也不具有抵押權。雖然法律為農村產權抵押擔保留有余地，但仍缺乏抵押登記的具體操作和管理規定，農村集體土地、房屋、土地承包經營權、建設用地使用權等主要產權和附著形成的關聯產權，大多無法實現確權、辦證和流轉。在物權法定原則下，土地的承包經營權作為農民最重要的財產權利不能抵押，農民的自留地自留山也不能抵押，宅基地不能抵押，按照“房隨地走”的抵押原則，建立在宅基地上的農民的房屋的抵押問題當然就存在爭議。

這些都形成對農民擁有的有效擔保抵押物的極大限制。目前相關法律的供給不足，已經嚴重制約了農民和農村經營主體財產權利的作用發揮，沒有起到物盡其用的目的，也成為農村金融創新和發展的掣肘。

(三)土地產權交易市場建設滯后

建立農村土地產權交易市場，實現農村抵押資產有效流動，是銀行機構推進農村信貸擔保創新的必要條件。一方面，產權交易市場上建有一套科學規范的產權歸屬認定、資產價值評估和交易操作流程，因而可以合理評估產權價值，正確把握估值風險、法律風險等，為銀行抵押貸款活動提供有力支持；另一方面，產權交易市場通過競價、協議轉讓、拍賣等多種形式處置、變賣、兌現所抵押的產權，為開展相關貸款業務的銀行提供了一個實現權利的場所。但是，通過調查，林權、土地承包經營權、海域使用權等產權流轉以自發形式為主，通過規范形式開展的產權交易極少。因此，農村擔保資產交易流轉的二級市場發育緩慢，導致金融部門在農村擔保業務上心存顧慮，進而影響銀行放貸的積極性。

(四)土地附著物及相關動產難以抵押

土地承包經營權之所以具有抵押價值，是因為承包人具有對土地的占有、使用和收益的權利，其中收益的權利在抵押融資中非常重要，收益的多少直接影響到該土地的抵押價值。土地的附著物是農作物，土地的產出是農產品，他們的價值直接關系到土地的收益，所以這些物品抵押的便利性會直接影響土地承包經營權抵押的便利性。由于《物權法》對擔保物的拓展，這些物品抵押目前基本沒有法律障礙，但現實的情況卻是這些物品很難抵押，中國人民銀行《信貸人權利的法律保護》課題組2009年底開展的中國信貸人問卷調查顯示，接受農作物和其他農業收獲物作為抵押資產的機構只占被調查機構的5％，接受其他經濟作物、樹木、果園的占10％，接受牲畜、魚塘、水產養殖場也只占4％，接受森林的略高占14％。在回答不提供融資的原因是，居前三位的原因是，在違約的情況下擔保權難以執行、擔保物難以儲存和監督、缺乏評估擔保物價值的資源和特長。

(五)農村金融機構創新動力不足

農村金融創新的主體是金融機構，其創新積極性直接影響新的信貸產品和信貸模式的推出和推廣。而目前農村產權擔保融資面臨的主要矛盾是貸款機構營利預期和抵押風險不確定之間的現實差距。目前參與土地金融創新的機構并不多，主要是農村信用社，還有少量農業發展銀行，創新也只局限在個別縣域，難以大范圍推廣。產生這一現象的原因與農村金融現存的矛盾密切相關，受改革導向影響在縣域的大部分金融機構基本不再涉足涉農業務，涉農業務風險較高、收益低而風險分擔和風險補償機制沒有建立，農村金融機構競爭不足，國有股份制銀行信貸權限集中、決策鏈條長等，都導致了農村金融機構創新動力不足。

四、基于土地用益物權的擔保融資創新實證分析

目前，在改進農村金融擔保融資方式上，湖北、浙江和四川省都進行了有益的探索和實踐。

(一)土地承包經營權的擔保融資創新

湖北省作為我國的農業和淡水養殖大省，已經探索出許多農村土地信貸擔保融資的創新制度。不少金融機構在政府的支持下和人民銀行推動下，以規模經營戶的耕地承包經營權、林地承包經營權和水面承包經營權作抵押，向規模經營戶發放貸款，取得了較好的效果。

浙江省針對農村多層次、多元化信貸需求，在大力發展傳統擔保貸款的同時，適度擴大抵押擔保物范圍，開發出適合不同經濟主體的個性化信貸擔保產品：一是農村土地承包經營權質押貸款；二是林權質押貸款；三是海域使用權抵押貸款。

四川省在農村信貸擔保融資方面相出臺了《成都市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法(試行)》，成都市對土地承包經營權和集體建設用地使用權的抵押融資做了“三不”限制，即不轉移土地占有、不改變土地用途、不改變土地所有權性質。在具體的操作流程方面，以農村土地承包經營權抵押貸款為例。當債務履行期滿，抵押權人(即銀行)未受清償的，抵押權人可與抵押人協商，以抵押的農村土地承包經營權再流轉所得價款受償，也可由當地集體經濟組織或農村產權抵押融資風險基金按基準價格收購。無法協商成功的，雙方當事人可依照合同約定，向仲裁機構申請仲裁或者向法院提起訴訟。在農村產權的評估價格方面，將由區(縣)政府負責制定基準價格或者保護價格。辦理抵押貸款時，抵押物的價值可由雙方協商確定，也可由具有評估資質的中介機構評估確定。在產權流轉方面，規定了通過處置抵押物獲得的土地承包經營權，在時間上僅限于原權利人的流轉期；在流轉期內，只能享有農村土地經營權，不能享受其他權利。

(二)宅基地使用權的擔保融資創新

在物權法立法過程中，對于宅基地使用權是否可以抵押，有很大的爭議。主要原因是考慮到目前我國農村社會保障體系尚未全面建立，宅基地使用權是農民安身立命之本，如果農民一旦到期無法償還債務，抵押權人通過出售抵押的房屋收回貸款，就會導致農民居無定所，影響社會和諧和穩定。但是浙江省臺州市政府積極引導銀行機構“破冰”農房抵押貸款，在2009年4月下發了《農村住房抵押貸款試點工作意見》。

四川省在宅基地使用權抵押擔保方面，也走在了改革的前沿，出臺了《成都市農村房屋抵押融資管理辦法(試行)》，首次就農村產權抵押貸款的貸款主體、貸款流程、債權實現以及相應的配套措施做出明確規定。農村房屋抵押融資在此次改革是一大的亮點，鑒于農村房屋的特殊性，成都市文件要求，農村房屋融資必須以“一保一同”為前提條件，即抵押人要保證設定抵押的房屋依法償債后有適當的居住場所，同時須經所在農村集體經濟組織同意。

(三)信用共同體的擔保融資創新

浙江省在農村信貸擔保過程中依托信用共同體，建立經濟主體之間的合作擔保機制，以“反擔?！钡男问?，推動專業擔保公司融資中介職能的更好發揮。其主要創新的品種有：一是小企業循環聯保貸款；二是中介擔保貸款。有兩種形式：一種是中小企業信用擔保機構開展的涉農擔保業務；另一種是專業的農村貸款擔保機構。四川省通過完善農戶聯保貸款管理辦法，擴大農戶聯保小組，以及鼓勵私人資本創設農村專營抵押擔保公司來提高農戶信用擔保能力。

綜上所述，通過湖北、浙江和四川三省關于農村信貸擔保融資創新制度的考察，可以發現他們都存在一些相同之處：

第一，明確了貸款的四個基本條件。凡具備持續生產能力的果場、林場、養殖場、農業種植基地及其他符合抵押條件的農村土地經營權都可用于抵押；土地經營權合法取得，并擁有具備法律效力的權屬證明材料；土地經營權產權關系明晰，且不改變土地農業用途；經營業主信用狀況良好，具備完全民事行為能力。

第二，提出貸款發放的三種選擇模式。風險較小類，實行完全形式的土地經營權抵押；有一定風險，但是可控的，實行“土地經營權抵押+行業協會(合作社、基金)擔?！辟J款模式；有一定的風險，且風險難以預見的，實行“土地經營權抵押+農業擔保公司”貸款模式。

第三，確定貸款抵押品有效抵押的三項程序。一是登記程序：農村土地經營權證由行業主管部門核發，經營權流轉可以委托村經濟組織、中介機構(農村土地流轉服務站、中心)進行，也可以是農戶間直接流轉；二是評估程序：土地經營權價值必須經權威部門進行綜合評估，確定基價，并出具評估意見書。定價標準應綜合考慮土地所在區域、種植、養殖品種、現行收益、受讓雙方意愿等因素。在農村土地經營權價值評估中介機構還沒有成立前，由受讓雙方共同協商對土地經營權價值進行評估，并提請公證。農村土地經營權價值評估中介機構成立后，由該中介機構對土地經營權價值進行評估；三是仲裁程序：對于經營業主在流轉期間出現經營糾紛，由相關部門負責仲裁，并可比照上述程序實行再流轉。

第四，建立自擔風險機制、政策保險機制、行業聯保機制、政府貼息機制、基金補償機制等五項防范機制。

五、相關政策建議

(一)明晰農地產權權能，確認土地承包經營權物權屬性

第一，根據《土地承包法》的性質和內容，該法的本質在于通過家庭承包方式使農戶取得物權性質的土地承包經營權。目前，我國農地承包經營權是農民基于其集體成員的特定身份所依法享有的權利，它凸顯了農村土地集體所有制的原生狀態。因此，農地承包經營權是一種與農民社區成員身份不可分離的權利，是一種人身權。社區成員只有獲得了農地承包經營權，才能在一定程度上體現其土地所有制的地位，實現其所有權。由此可見，家庭承包經營權的取得并不僅僅基于承包合同。

第二，由于農地承包經營權以占有土地為前提，以使用、收益為目的，因此農地承包經營權是一種用益物權。但這種用益物權與傳統物權法中的用益物權又有區別，傳統物權法中的用益物權是指在他人之物上所設立的、以使用和收益的方式直接支配他人所有之物的權利，屬于他物權的一種；而農民所承包的土地盡管為其所在的農民集體所有，但承包人是農民集體的一員，他所承包的是自己所有的或本社區成員共同所有的土地，這與一般意義上的使用他人之物有著本質的區別。此外，土地承包經營權人作為個體權利的主體是用益物權人，同時作為共有權利的主體又是集體土地所有權人中的一員，這種主體的雙重性也使得農村土地承包經營權的用益物權性質表現出一定的特殊性。

(二)修改和完善相關法律制度，擴大農村有效擔保物的范圍

根據十七屆三種全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中“擴大農村有效擔保物的范圍”，“加快建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制”的規定，結合全國各個試點地區的實踐經驗，為農村抵押擔保貸款創新提供前提條件。首先，從農村產權抵押融資的必要性與可行性角度考察，農民和農村經營主體本來就是我國經濟主體中經濟實力最弱的一環，他們擁有的有效擔保物不足，必然影響到他們能夠取得的金融資源，進而影響他們擴大生產、增加收入的潛力。其次，從法理的角度考察，轉讓和抵押同屬處分權的范疇，并且轉讓比抵押在對財產的處分上更為徹底，按照舉重以明輕的解釋規則，法律規定可以轉讓的財產，應當也可以抵押?！段餀喾ā芬幎ㄍ恋爻邪洜I權、集體建設用地使用權、宅基地使用權都可以轉讓，還明確集體用地使用權可以抵押(除非法律另有規定)，只是把規范宅基地使用權轉讓的責任轉移到《土地管理法》等其他法律法規，而我國《土地管理法》第2條也明確了土地使用權可以依法轉讓?，F實中，農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權已經存在不同程度、不同范圍的轉讓行為。因此，沒有理由在法律允許農村產權轉讓的情況下，過分嚴格地限制其抵押。

鑒于此，相關法律部門一是要加快《農地抵押貸款法》制定，修改《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》、《農村土地承包法》、《水法》等法律中有不利于農地有效、正常抵押擔保部分，從立法上允許農村土地承包經營權、宅基地以及林權、海域使用權等“有條件抵押”，使土地由原來的社會保障屬性向資源屬性和資本屬性轉化，進而真正成為農民的創業資本。二是地方政府要圍繞農村金融擔保業務創新發展實際，在政策和操作層面上配套出臺相應的規劃及引導，制訂具體的發證、抵押登記、市場交易等實施細則，并建立起金融與政府、農業等部門之間的協作機制，實現金融創新與農村產權制度改革的配套發展。

(三)加快農村產權交易市場的建立，提供土地融資的良好環境

按照《決定》中“政府主導、市場運作”的總體思路，應當加快建立農村產權交易市場，擴大農村經濟主體產權交易范圍，推進確權、評估、交易等市場配套體系建設，只有創立成熟的農村產權交易市場，農村產權抵押融資才能真正落到實處。根據四川、浙江、湖北三省有關農地擔保融資的經驗，可以從以下幾個方面人手進行改革和創新：

第一，建立包括農村土地、房產、承包經營權流轉、農村集體經濟組織股權、農業類知識產權、林權等在內的農村綜合產權交易所。縣鄉兩級通過搭建土地交易平臺，為農民提供確權賦能、資格審查、信息發布、組織交易、結算交割、產權變更等規范化和一條龍服務。

第二，建立農村產權價值評估機制，因農村產權受到諸多限制，容易造成其市場需求不充分，進而導致無法通過市場供求關系和競爭機制形成市場價格，根據四川省的做法，他們一是大力發展農村產權價值評估中介組織；二是制定并公布本區域內農村土地承包經營權基準價格、集體建設用地使用權基準價格和最低保護價。

(四)提高金融機構的創新動力，形成土地融資良性互動

目前，貸款機構營利預期和抵押貸款風險不確定之間的現實差距，是農村產權抵押融資面臨的主要矛盾。在改革的起步階段，如果沒有政府的支持和推動，金融機構基于農村產權變現的限制和法律風險，很可能會望而止步。因此，政府、金融機構、農村經濟經營主體三者必須積極發揮主觀能動性。借鑒全國各省農村產權融資的辦法，可以從以下幾個方面進行探索和創新：

一是合理利用財政資金建立農業風險基金，制定農業貸款風險補償制度，擴大農業貸款貼息范圍，構建金融支農與財政支農的聯動機制。

二是鼓勵發展以農業訂單為依據的跟單農業保險，提高政策性農業保險品種和覆蓋面，加快建立農業再保險體系，形成農業巨災風險分擔機制；鼓勵在農村發展互助合作保險和商業保險業務，開發為農戶提供風險保障的“一攬子”保險產品，增強農民抵御自然風險和疫病風險的能力；探索建立農村信貸與農業保險相結合的銀保互動機制，發揮保險在農村信貸中的保障作用。

三是建立多層次的農業信用擔保體系?？捎烧疇款^、財政注資，組建農業信用擔保中心、農村中小企業聯保貸款協會等；也可由縣、鄉兩級政府財政出資為主，以龍頭企業、經營業主籌資為輔，組成農戶小額信用貸款擔保基金；還可通過完善農戶聯保貸款管理辦法，擴大農戶聯保小組，提高農戶信用擔保能力；或者鼓勵私人資本創設農村專營抵押擔保公司，增強農村擔保創新動力。

六、結語

針對具有典型“二元”特征的我國農村地區而言，在技術落后、人力資本匱乏的制約下發展農村經濟，資金要素至關重要。良好的農村投融資體制能夠將農村資金高效的轉化為發展農村生產資本，進而促進農村產出的提高。根據制度經濟學的觀點，制度變遷的誘致因素是潛在利潤，制度變遷的主體只有發現了巨大的潛在利潤，才會在收入增加的激勵下改變制度。通過對我國農村土地產權制度變遷的分析，可以看出目前我國農地的產權制度的變遷正由非均衡向均衡轉變，產權的權能結構還需進一步優化，只有在制度上進行探索和創新，放寬現行法律中關于農村抵押擔保物的范圍，同時加快土地產權市場的建立，提高農村金融機構的創新動力，才能真正加快我國農村地區城鄉統籌發展的步伐。