國外主要國有森林資源管理體制及比較分析

摘要：國有林一直是世界森林資源的重要組成部分，全球公有林依然是主體構成，占全球森林面積的84.4％，在美國、加拿大、德國、英國、澳大利亞、日本、俄羅斯等七個國家的國有林的平均比重達到62.36％。目前世界上國有林的主要管理體制有中央政府主導的垂直管理、以州為主體的垂直管理、以省為主的分級協調、管理與經營分離等四種管理體制。在對這四種管理體制的體制形式、組織機構、人員和資金安排等方面進行比較分析發現：在管理體制上，都是基于國有林資源所有權確定，而且都遵循所有權和管理權限對應的原則，具體經營活動都不同程度引入市場機制；在管理機構設置上，世界各國國有林管理設立專門的管理組織機構負責國有林的管理工作，大部分國家的相關法律法規都明確了國有林的具體管理職責和權限；在用工制度上，國有林的管理人員實行公務員制度，具體經營人員按企業化管理；在資金管理上，基本都實行資金全額預算，收支兩條線管理。上述國家在國有林管理中體現的生態優先、分類分級管理、政府主導資源管理與具體經營活動市場化，健全法律法規等對我國國有林改革具有重要借鑒與啟示。

關鍵詞：國有林；森林資源；管理體制

中圖分類號：F316.2

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107(2012)04-0080-06

隨著林權改革的深入開展，森林資源的管理問題再次成為改革的熱點問題，特別是國有森林資源，不僅關系到森林資源的保值增值、多種功能效益發揮及持續發展，也關系到國有林區的社會經濟發展。當前計劃經濟體制延續下來的森林資源管理體制在相當長一段時期為滿足國民經濟發展做出了重要貢獻。隨著我國社會經濟發展對森林發揮效益功能需求的變化和社會主義市場經濟體制的逐步建立，國有森工企業進行了一系列管理體制的改革，尤其是在天然林保護工程實施后，國有森林資源的功能從單一的林產品生產基地轉向以提供生態服務為主，合理提供林產品、促進國有林區社會經濟發展的多種功能效益綜合體，國有森林資源管理體制改革成為當前和今后相當長一段時期我國國有森林資源經營管理的重要問題之一。在進行我國國有森林資源管理改革探索的同時，研究主要發達國家國有森林資源管理體制，并進行比較分析，這對我國森林資源管理改革具有很強的借鑒意義。

一、世界國有林基本情況

(一)世界森林資源狀況

據2005年世界森林資源評估報告顯示，2005年的森林總面積略低于40億公頃，森林覆蓋土地面積為30％，人均0.62公頃。然而，森林面積分布不平均。人口總計為20億的64個國家的人均森林面積不到0.1公頃，森林最豐富的10個國家占有森林總面積的2／3。在有關森林分布的區域來看，歐洲占整個森林面積的25％，其次是南美洲以及北美和中美洲，分別為21％和18％。然后是非洲和亞洲，分別占16％和15％。

據報告顯示，2005年全球森林立木蓄積總量估計為4340億立方米，平均每公頃110立方米。其中中歐國家和一些熱帶地區國家的每公頃立木蓄積量最大。據估計，僅世界森林的生物量中的碳儲量便達到2830億噸，整個生態系統中的碳儲量則為6380億噸。

(二)國有林基本情況

在2005年森林資源評估中，聯合國糧農組織首次調查了森林所有權的情況。具體調查顯示，2000年，全球森林面積39.8861億公頃，其他林地面積14.4865億公頃。全球森林中，公有林面積占到84.4％。在其他林地中，公有林面積占到89.9％。具體各大洲所有權格局見圖1。

在過去的20年間，一些區域的森林管理項社區賦權、決策權下放以及私營部門參與程度提高的發展趨勢反映在森林所有權和使用權的變化方面。然而，世界大部分森林仍屬于公有林，比重最低的大洋洲也占到60％以上。各區域的情況差異較大，北美洲和中美洲、歐洲(除俄羅斯聯邦)、南美洲和大洋洲私有林比例高于其他區域，發達國家公有林比重相對較低，發展中國家比較高。

(三)幾個主要國家國有林情況

公有林主要包括有中央政府(聯邦政府)管理的國有林和地方政府以及團體管理的林地。從目前收集到的美國、加拿大等七個國家的資料來看，這些國家公有林中由中央政府(聯邦政府)所有的國有林的面積和比重結構如表1所示。

二、幾種主要的國有森林資源管理體制

(一)全球整體管理情況

從全球總體來看，對自然資源的所有權和控制權正在越來越多地由國家向當地社區和個體家庭轉移。目前私有化和社區參與森林管理的趨勢還伴隨著資源占有格局迅速變化和利益相關者之間的關系越發復雜化的情況。這些變化不僅影響著森林管理的方式，而且還具有社會、政治和經濟的影響。

在世界范圍內，更具體地說是發展中國家，大部分森林面積屬于政府的正式管轄范圍，而且森林管理實際上依然是一項國家事務。森林過度采伐和森林退化的主要原因是人口壓力、農業擴展、對木材產品需求不斷增加、非法砍伐、工業發展和經濟的迅速增長。這一情況引起對公共部門森林管理有效性以及整個國家所有制的重要性的爭論。總結起來有如下幾方面：

一是整個森林面積中有79％仍然是中央政府直接控制和管理。通過聯合國糧農組織開展的針對17個國家的調查顯示，從所有權來看，目前有關公有林管理問題森林在很大程度上仍為公有，各國之間的差別有限。公有林大部分仍然是中央政府的直接管理之下。

二是生態環境效益逐漸加強，各國政府越來越重視森林多功能效益和作用。德國、俄羅斯、美國的國有林管理和改革中，都更加重視森林的多種功能效益在生態、社會經濟發展等方面重要作用。

三是許多國家的資源利用者和管理人員對于自己的作用、職責和權利的認識不足，知識和能力方面的欠缺往往導致管理不善。

四是國有林是全球生態系統的主體。世界11％的森林被指定用于生物多樣性保護，全球用于水土保持、雪崩控制、沙丘固定、荒漠化防治和海岸保護等防護功能的3.48億公頃森林基本都是公有林。

(二)主要管理體制

從美國、加拿大、德國、俄羅斯、日本等林業發達國家的林業管理來看，對于國有林(公有林)的管理主要基于所有權而定，屬于聯邦政府的由聯邦政府管理，屬于地方政府的由地方政府管理。在各自系統內部主要采取垂直管理體制。至于內部的垂直管理的分級分類制度，各國并不相同。具體包括以下四種管理體制：

1 中央政府主導的垂直管理體制。目前，發達國家對國有林采取垂直管理體制的居多，這種管理體制主要針對聯邦政府所有的國有林的管理，一般聯邦政府部門中設立專門的林務局管理全國國有林，然后根據國有林的面積和區域進行分區，在逐級設立管理機構。其中以美國最為典型。

美國國有林實行五級垂直管理。具體包括：

第一級：聯邦政府機構，包括農業部林務局、內政部土地管理局、漁業野生動物署、國家公園署等。農業部林務局的職能是經營管理國有林，是國有林的全能管理機構，對國有林的生產、計劃、財務、技術等實行全面管理，組織和領導林業科學研究，輔助州政府和私有林主經營森林和全國林業系統經營管理。下設四級機構，實行垂直領導和管理，即大林區、林區、林業管理區和營林區。

第二級：大林區。美國將國家森林劃分為9大林區，負責各林區森林的經營管理。大林區不受行政區劃的限制，有的大林區包含十幾個州的國有林，有的則只管轄1個州內的國有林。大林區的主要職能是對林業生產和發展進行宏觀調控，擬定林業生產發展方針和政策，做好調查規劃、資源管理、森林保護等林業基礎工作，管轄范圍一般在600-800萬公頃。

第三級：林區。9大林區每個下設15-18個林區，全美共有155個林區，一般按州、縣或國有林邊界區劃，管理范圍為20-60萬公頃。負責該國有林區森林的經營管理并協調各營林區之間的工作，分配各營林區的財政預算，并提供林區技術服務。

第四級：林業管理區。林區下設林業管理區，獨立進行經濟核算，負責幫助林區各項任務的落實和實施。全美共有600多個林業管理區，每個配備20人左右的不同專業的人員，管理3-6個營林區的林業生產計劃和財務審批，并負責各項生產活動的監督和檢查。

第五級：營林區。是美國國有林經營管理的最基層單位，全美有近1900個營林區，每個營林區有固定職工10人左右，管轄森林面積2-12萬公頃。主要任務是承擔轄區的森林保護、造林、更新及林道建設和維護，森林游憩、野生動物棲息地的經營管理等各項生產經營工作。

2 州政府為主體的垂直管理體制。在德國，占森林面積34％的國有林中，聯邦政府只占整個森林面積的6％，其他歸州政府所有，因此，德國的垂直管理體制以州政府為主體。德國實行四級管理制度，即，聯邦糧食農林部——農林食品部——林業管理局——林務局(林管區)四級。聯邦糧食農林部是聯邦林業的主管部門。各州仍設農林食品部，州下設林業管理局，林業管理局下設林務局和林管區，林管區是最基層的林業管理機構。少數州未設林業管理局，為三級管理。

第一級是聯邦政府組成機構中的農林食品部(林業司)，主要負責全國林業總體方針、政策、林業綱領性法律的制定和監督實施；制定種苗標準、規劃建設種源基地；協調各州和部門的關系；負責全國林業情況的統計和國際間林業交流。

第二級是州政府中的農林食品部，這一級是德國林業管理體制中的重要權力機構和管理層次。主要負責監督聯邦和州森林法的執行；經營州有林；協調林業與其他行業和部門的關系；指導全州私有林和社團林的經營管理等。

第三級是林業管理局，其管轄范圍與地區的行政區域基本吻合，它是一個承上啟下的層次，既負責將州農林部的各項計劃、規定傳達到所轄各林務局，監督指導下屬各林務局的工作，協調本地區與其他地區間的林業關系，同時又負責將各林務局編制的年度計劃、統計情況匯總上報州農林部。

第四級是林務局，這是林業管理機構中最基層的一級，全面負責一個區域內(基本上與縣級行政區劃一致)國有林的經營管理，監督區域內林業有關法律執行，統計區域內林業生產情況，協調本區域林業與其他行業和部門間的關系。為管理方便，林務局一般都在所轄區域內設立若干林管區，具體負責一定面積國有林的管理和經營。一般每個林業局管理面積約1萬公頃。

3 以省為主體的分級協調管理體制。分級協調管理體制，主要是指聯邦政府、各地方政府都設立林業管理部門，依照法律賦予的權限對政府所有的公有林進行管理，各級政府之間是一種協調、合作伙伴關系，一般建立一種協調會議機制來協調各方利益和權限，實現公有林的管理。這其中以加拿大最為典型。

加拿大的聯邦政府沒有制定森林管理的法律法規的權限，只能通過與各省協調后制定一些指導性法律法規，整個森林管理的法律、制度都有各省自己制定，并具體制定操作管理規范。加拿大聯邦政府林業部門和省政府林業部門之間只是一種協調、合作關系，不是垂直管理關系。加拿大聯邦政府設自然資源部林務局，由計劃、經營和信息部，政策、經濟和產業部，科學和規劃部等三個部門組成，同時下設6個研究中心。聯邦政府下屬的10個省和3個地區分別設林業部或自然資源部林務局。各省林業主管部門的組織形式基本上是一致的，除不列顛一哥倫比亞省設林業部外，其余各省均由自然資源部的林務局進行管理。市(縣)級森林資源管理部門主要負責社區所有林的經營管理。

聯邦林業部門、各省屬林業部門和地方林業部門之間的關系是一種協調、合作和伙伴的關系。加拿大林業部長聯席會議(CCFM)是一個重要的協調機制。從1992年開始，CCFM領導制定了三個全國林業戰略。同時，CCFM是推動建立全國森林信息系統、全國森林清查、加拿大荒火管理策略、可持續森林經營標準和指標等重要力量。

4 管理和經營分離管理體制。管理和經營分離管理體制是日本國有林管理改革后形成的一種管理體制。這種管理體制首先將國有林管理作為國家公共事務的一部分，然后委托專門機構對國有林實行垂直管理。在國家層面設置林野廳，然后根據國有林所在的山脈、水系、森林分布等自然條件進行分區，派出管理機構。國有林的管理和經營實行分離。管理機構和人員全國統一配備，負責森林的保護、經營計劃的制定、經營監督以及部分治山工程，造林、采伐、林道建設等各項直接生產活動一般都通過招標制，委托給民間企業實施，由民間企業承包和雇傭社會勞力完成；同時積極推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度，鼓勵企業、團體和個人承包經營國有林，收益分成。

三、幾種主要管理體制的比較分析

(一)管理體制的形式比較

從目前的情況看，美國、加拿大等發達國家所采用的管理體制，既有共性的方面，也有不同之處。其中相似之處包括：

一是都遵循所有權和管理權限對應的原則。四種管理體制都遵循了國有林所有權歸屬誰，管理權限就歸屬于誰，而且從資金、組織方式、經營管理等方面都由所有權者負責。

二是都基于國有林資源所有權形式確定的。美國的公有林中聯邦政府所管轄的國有林占到91％以上，因此其垂直管理體制也是基于這種所有權形式以中央政府為主的垂直管理，而德國由于其公有林屬于聯邦政府所有的國有林只有6％，而屬于州政府的國有林占到28％，因此其國有林的管理形成了以州政府為主體的垂直管理體制。同屬北美洲的加拿大其公有林中97％以上的森林屬于各省所有，因此其管理體制主要以省政府為主體。

三是國有林的具體經營活動都不同程度引入市場機制。各國在具體營林、撫育、采伐等經營活動中引人招標、拍賣等市場機制。

四是國有林的經營資金都由所有權者全額支付。各國無論采取哪種管理體制，都按照所有權的歸屬對國有林經營所需的各類費用全額納入財政預算，屬于聯邦政府的森林經營費用由聯邦政府負責，屬于省(州)政府的森林經營費用由州政府負責。

另外，四種管理體制的不同之處主要在于：

一是直接管理決策者不同。中央政府為主的垂直管理體制，直接的管理者就是中央政府的代表——林業行政管理部門(林務局、國家公園局等)，它打破國內行政界限，按照森林資源的分布和構成，特別是森林的不同功能作用，進行區域劃分，并逐級派出管理機構進行管理。以州為主體的垂直管理體制，直接的管理者是州政府的林業行政管理部門，它具體負責各州所有的森林以及接受聯邦政府委派管理在本州的聯邦政府所有森林，州以下實行垂直管理管理，由州林業行政主管部門逐級派出機構進行管理。以省為主體的分級協調管理體制的管理者是省級林業行政管理部門。管理和經營分離的管理體制主要是改革后的日本所采用的管理方式。這種管理體制的表面上管理者是中央政府的派出機構，但實際管理者是具體承攬某一區域的單位或公司，中央政府的派出機構負責監督，具體承攬經營的單位或公司是否嚴格按照雙方的合同協議執行。

二是資金來源和使用方式不同。由于森林資源所有權的不同，其不同管理體制下資金投入和使用方式不盡相同。以中央政府為主的垂直管理體制，資金實行聯邦政府全額預算，實行報賬制。而以州為主體的垂直管理體制，是實行州政府全額預算，同時聯邦政府予以補貼。而管理與經營分離的體制下，其國有林資金全額納入預算，并在各派出機構和經營單位簽訂協議后，按照合同協議約定支付給具體經營管理的單位。

(二)管理組織機構的比較

目前，各國國有林的管理設立專門的管理組織機構負責國有林的管理工作，大部分國家的相關法律法規都明確了國有林的具體管理職責和權限。同時，各國國有林的具體經營活動都是通過市場機制，吸引專業的企業和單位進行，而管理部門主要負責制定科學規范的國有林管理規范、相關經營管理制度以及招收專業企業單位進行國有林經營。

(三)管理人員安排的比較

各國國有林管理機構的人員組織安排主要有兩方面：

一是國有林的管理人員實行公務員制度。無論是州政府的管理人員、還是各管理局、營林局內都按照管轄區面積設定一定數量的管理人員，由管理人員負責整個地區國有林的管理和監督。

二是國有林的經營人員企業化。各國具體的經營活動基本都是由專門的森林經營管理公司來完成的，因此其工人都是企業自行負責招收安排的。國有林管理部門只與經營承擔單位按照要求簽訂有關具體經營管理的合同，并支付費用。

(四)資金安排的比較

基本都實行資金全額預算，收支兩條線管理。各國都按照所有權的歸屬對國有林經營所需的各類費用全額納入財政預算，屬于聯邦政府的森林經營費用由聯邦政府負責，屬于省(州)政府的森林經營費用由州政府負責。同時對于國有林經營的各種收入全部上繳其管理部門。

四、對我國國有森林資源管理改革的啟示

各主要發達國家的國有林管理雖有諸多不同，但是許多實行多年的管理方式和制度，特別是開展的國有林管理改革的經驗和采取的經營對于我國國有林管理改革具有重要的借鑒意義。

一是生態優先原則。我國目前正在推進以生態建設為主的現代林業發展戰略，對于國有林的經營管理體制改革要體現生態優先的原則，在保護和建立可持續發展的國有森林生態系統基礎上，進一步提高國有林綜合效益發揮能力。

二是要將政府的職能定位于資源管理上，同時堅持市場化的改革方向。

三是盡量把一些重要的國有林所在區域劃歸到生態公益林區進行管理，納入公共財政支出進行經營。將國有林的公益性擺在其功能的首位，其運營經費納入政府經常性財政支出，使這部分國有林逐步向非營利性公益機構轉變，徹底解決因資金問題而導致的長期面對的開發與保護的矛盾。

四是分類管理，分級確權。借鑒垂直管理和分級管理經驗，首先將我國國有林進行分類。從宏觀上可以分為生態公益林和商品林。生態公益林實行垂直管理，經費由中央和省級財政負擔，由中央政府委托省級政府管理。確定為商品林的實行有償使用，企業化經營。

五是具體經營模式上，確定可持續經營模式為長遠目標和方向，針對不同森林資源條件實行有區別的經營模式。對于納入重點生態公益林區的森林資源總體實行生態系統經營模式。對于經營型人工林實行近自然林業經營模式，特別是營林、采伐過程中要最大限度的減少人工干預森林演替的負面影響。

六是法規健全是保障。各國不僅在森林經營管理等方面建立了一整套完整而且符合林業發展需要的法律、法規和工作秩序，而且法規具有延續性和穩定性。因此，加強立法，強化執法，是推進國有林經營管理體制改革走上法制化道路的根本保障。