高速城市化進程中基礎設施建設的發展策略

［摘要］近30年的中國城市化發展歷程可劃分為恢復、擴張、高速發展三個階段。在城市基礎設施建設的指導思想、設施規劃、設施建設和管理方面存在問題。要解決這些問題需從基礎設施的建設和管理體制、科學規劃和建設、創新建設融資體系三個方面進行研究，提出對策。

［關鍵詞］城市化；基礎設施；發展策略

［中圖分類號］F294 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1671-8372（2012）04-0006-06

城市化水平是一個國家現代化水平的重要標志，是與一個國家的經濟發展水平相適應的。1996年在伊斯坦布爾召開的聯合國第二屆人類住區大會指出：“21世紀是城市的世紀”，用城市化推動經濟發展是必然的長期趨勢。近20年來隨著中國工業化快速發展，城市化得到超常推進，但嚴重滯后的城市基礎設施建設，不斷引發災難性事件，已嚴重影響著城市的日常運行和長期發展，日益引起社會各界的關注，如何以“科學發展觀”為指導，實現城市可持續發展成為亟待解決的問題。

一、中國城市化發展現狀

改革開放以來，隨著我國經濟的快速發展，城市化進程明顯加速，從全國來說，城市化水平從1950年的11.18%經過近50年的發展達到1998 年的30.4%，2002年提高到39.1%，2004年達到41.0%，2011年達到51.3%，每年以高于1個百分點的速度發展。我國的城市化發展極大地推進了我國的經濟發展，而且成為我國經濟發展的拉動力量。

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近30年來，中國的城市化進程可劃分為三個階段：20世紀80年代為第一階段，屬于城市化恢復時期。這一階段，中國的城市化逐步擺脫了計劃經濟時期的收縮政策，嚴重滯后的城市基礎設施得到恢復性建設，城市的輻射功能日益明顯。第二階段為全面擴張時期。從上世紀90年代以來中國城市化從沿海向內地全面展開，成為90年代新一輪經濟高速增長的主導因素。1997年亞洲金融危機的爆發，對中國以出口為導向的經濟產生了較大沖擊，出口和消費乏力，經濟增長速度面臨全面萎縮，中國政府通過積極的財政政策和貨幣政策，不失時機地擴大投資需求，加大基礎設施的建設規模，促進城市化的基本框架形成。同時，加快中國城市住房制度的改革，推動住房貨幣化分配。啟動居民住房個人消費貸款，居民住房需求逐步釋放，全面拉開了中國城市化建設擴展的序幕，使得房地產建設成長為推動經濟增長的重要因素，拉動了諸多關聯行業的快速發展。第三階段為高速發展階段。經過大規模基礎設施的建設積累，2002年中國經濟發展在扎實的基礎設施支撐下進入快速發展時期，伴隨經濟高速發展的城市化也進入空前的高速發展時期。城市化建設從中央財政推動為主過渡到以地方政府推動為主，城市化建設成為地方政府推動經濟增長、改變城市形象、提高城市服務和輻射能力的重要推手。今后15年中國城市化將進入全面的質量發展階段，是完成城鎮化的關鍵期，2025年城鎮化率可能達到65%。在新時期，城市化與城市發展應秉承“多元、集約、漸進、和諧與可持續”的新理念，實現“由量的擴展到質的提升”的轉型。

城市基礎設施是城市賴以生存和發展的重要基礎條件，是城市經濟不可缺少的一個組成部分。城市各項功能的不斷演變和不斷強化以及城市居民對生活質量和環境質量要求的不斷提高，使得作為城市社會經濟活動載體的城市基礎設施日益受到人們的重視。近20年來伴隨城市化我們進行了大量的城市基礎設施建設，但由于基礎設施建設中歷史欠賬過多，以及建設主導思想的錯位，城市基礎設施對城市發展的制約作用日益顯現，抵抗自然災害的能力和城市運行能力嚴重不足。

二、城市基礎設施建設存在的問題及原因

城市基礎設施是一個復雜的綜合性系統，存在廣義基礎設施和狹義基礎設施，狹義基礎設施主要由以燃氣、供熱、電力為代表的能源系統，供排水系統，以郵政、電訊和網絡為代表的信息系統，交通運輸系統，城市環境衛生和城市生態環境保護系統，城市防災系統等部分組成。各個子系統既相對獨立又相互聯系，是城市存在的基礎和生產生活正常運行的保證。長期以來普遍存在著“重建設輕規劃，重投入輕管理” 等問題。縱觀近30年來城市化的發展和實踐，中國城市基礎設施建設存在的問題主要有為以下幾個方面：

1．基礎設施規劃方面

數十年來中國城市化建設和發展歷程，始終缺乏長遠的思考和規劃。建國初期為了工業發展出現了拆除舊城的高潮，上世紀末又呈現片面模仿西方城市的高潮，本世紀以來才開始從綜合角度對城市規劃給予高度重視。造成這些問題的原因可歸結為思想認識、經濟條件和發展階段等多個方面，諸如城市建設和管理者的觀念和認識、管理者的責任和管理方法，以及特定城市化階段的經濟實力等。具體表現為：

（1）缺乏科學的城市規劃編制體系。城市規劃編制是一門復雜的科學，科學的城市規劃對城市建設具有長期的指導和規范作用。目前城市規劃沒有形成定位準確、層次清晰、內容明確、銜接密切的整體體系，長官意志和短期意識在規劃中占據了過多的位置，使得城市規劃編制缺乏長期的建設管理指導作用。因此必須解放思想，理清認識，以科學、長期的觀點來調整城市規劃和基礎設施的編制體系，加強系統性和科學性；深入研究城市規劃科學方法，以適應新時代技術、經濟發展對城市建設的要求和市場化與科學基礎的發展，促使城市規劃和基礎設施規劃成為城市基礎設施建設長期的指導和規范，增強城市規劃成果的科學發展趨勢導向性。

（2）城市規劃缺乏落實的程序和步驟。各個層次的城市基礎設施規劃沒有真正面向建設的客觀實際，面對復雜多變的城市發展現實，缺乏可操作的落實步驟、程序和開發建議，過多地停留在本本階段。實際的建設呈現出各自為政的局面，出現“你朝復原，我夕挖；今朝建設，明朝拆”的亂象。面對高速的城市面積擴展，基礎設施的建設和規劃無所適從，朝令夕改忙于應付，缺乏長期一致的規劃理念和思路，時常使“規劃趕不上變化”，規劃往往流于形式，基礎設施建設呈現走一步看一步的短期行為。對此，城市基礎建設規劃必須建立實踐導向的規劃機制，使基礎設施規劃真正“可用”。

（3）城市總體規劃與基礎設施專項規劃錯位。中國作為城市化發展的后發國家，城市基礎設施規劃科學水平相對較低，在經濟快速發展的多變環境下，對城市化發展缺乏長期的理念和科學理論的支持，城市功能分區、定位和層次等方面缺乏系統的統籌和控制。在當前的城市規劃體系中，雖然包含了基礎設施的各項專項規劃，但主要還是依據于總體規模預測，對專項規劃的研究深度遠遠不夠，因此對實際的規劃管理作用有限就不足為怪了。此外，一些城市的城市總體規劃和專項規劃各自編制，專項規劃編制進度相對滯后于總體規劃，結果是將基礎設施專項規劃置于“城市總體規劃”，使其無法得到總體規劃的指導，總體規劃也無法做到對基礎設施專項規劃的有力協調與整合。城市總體規劃編制和專項規劃編制過程缺乏循環互動，難以達到總體系統和專業系統的有機銜接，致使各項基礎設施建設出現沖突和反復，各個職能部門條塊分割，難以協調。

2．基礎設施建設指導思想方面

（1）對基礎設施建設管理主體缺乏明確的認識［1］。城市公共設施的基本特性在于它的公共性，關系到每一個居民生活的方方面面。城市基礎設施具有公益和經營的雙重特性，諸如市政道路、環境衛生、綠地和公園等是完全公益或以公益為主的基礎設施，而供水、供電、通訊、市內交通、供氣、供熱等則經營性特征非常明顯。計劃經濟時期形成的城市基礎設施建設和管理體制改革遠遠落后于經濟改革的步伐，相當多的公共基礎設施都是政府及相關部門壟斷經營，缺乏競爭，導致效率低下、虧損嚴重，基本上都采取公共財政補貼模式進行建設和管理運轉。對基礎設施建設的戰略地位認識不清是其市場化改革嚴重滯后的重要原因。在城市公共基礎設施建設和管理中政府一直處于主導地位，政府在基礎設施建設和管理中對資源的調控能力有目共睹，但市場化的活力和靈活性卻被抹殺，失去了對資源配置的合理性、引導性。

（2）城市基礎設施建設管理體制僵化。城市公共設施計劃沿用計劃經濟管理模式，存在政企不分、條塊分割兩大弊端。自改革開放以來，市場化改革極大地調動了經濟發展的活力，城市基礎設施建設和管理制度也在不斷地借鑒和吸收國外的先進經驗，有了較大幅度的改進，但依然嚴重滯后于經濟發展，無法適應現代城市快速發展建設的需要。由于政府機制和條塊利益的關系，更適合中國快速城市化發展需要和社會主義市場經濟相匹配的管理體系依然沒有形成，基礎設施統一管理和分級管理的矛盾依然存在，難以協調。

（3）基礎設施建設的浮夸風、表演風、腐敗風依然屢禁不止。一方面中國作為后發展國家，城市建設仍處于一種趕超性狀態，加上政府對官員政績的考核機制和指標，大部分官員從政績和前途著想，對能彰顯政績的表面工程尤為熱心，給予優先考慮，而對于關系城市長期發展的隱蔽性基礎設施、教育設施、公共衛生設施等缺乏關心和重視，形成城市發展表面日新月異，“形象工程”、“政績項目”普遍存在，而城市卻在脆弱的環境下運行，一旦發生例外，如暴雨等，內澇、交通堵塞就成為偶然中的必然現象。另一方面，由于中國政府在經濟和城市建設中的超強勢地位，基礎設施建設中權利尋租現象時常發生。基礎設施建設項目的確定、投資規模和招標都出自政府之手，在缺乏監督、公開、透明體制，或者監督失效的情況下，管理官員往往抵不住承包商、材料商的腐蝕，造成許多工程建設承包失控，支出大幅度超支，工期時常延期，甚至出現“豆腐渣”工程。政府公共基礎設施材料設備采購也時常存在暗箱操作，缺乏透明度，導致質次價高，資金使用效率降低。

3．基礎設施建設和管理質量方面

（1）重復建設與供給不足并存。由于受思想觀念和政績形象的影響，不少城市沒有從城市化發展的長遠角度來考慮，而是大搞各種形象工程，不注重客觀需求和建設要求，過分以眼前問題為主導，邊勘探、邊設計、邊施工，形成大量的“半拉子”項目，造成城市建設資源浪費。雖然這些急功近利的作法推動了地方經濟的一時發展，但是對城市的協調和布局卻造成了破壞。在基礎設施的結構上表現為，經營性強、盈利水平高、市場特征明顯的基礎設施重復建設，公益特性強、市場化和盈利性差的基礎設施往往嚴重供應不足，同時“貪大求異”問題較為明顯。部分城市以“打造城市品牌，重塑城市形象”為口號，片面熱衷于“美化、亮化”形象工程，而作為城市生存命脈的街道、供水、排水、供熱和燃氣等基本服務設施卻被忽視，巨資打造的外表富麗堂皇的城市基礎設施卻是殘缺工程。地區城市結構上，經濟發展水平較高的區域往往存在重復建設，短命建筑重現，中西部欠發展地區的城市基礎設施供應不足較為嚴重。外在特征上，能夠看得見的設施往往重復建設，不斷更新；看不見的隱蔽工程時常“能減則減、能拖則拖”，嚴重不足。

（2）基礎設施建設局部過度超前與滯后并存。基礎設施建設的過高標準、過度超前都容易形成基礎設施的長期閑置，致使城市基礎設施的緊缺建設資金鏈雪上加霜，甚至形成城市公共事業財政的“破產”。這在中國許多城市的工業園開發和新區開發中十分普遍。而城市基礎設施的嚴重滯后會加重供應矛盾，制約城市的生產和生活活動，成為城市化的制約因素。城市基礎設施本應該具有一定的超前意識，但超前并不意味著全部提前建設，需要考慮城市的長遠規劃和發展進度，實施分步的實施計劃，對于影響后續建設的重大基礎性建設需要超前打好基礎。

（3）城市基礎設施建設的質量不高，甚至畸形發展。有些工程項目建設完全是為了應付檢查，或者跟風，從而對城市化進程的良性發展產生了不良作用。許多大城市基礎設施建設數量多、規模大，過分追求數量而忽視質量，潛在安全問題越來越多，甚至出現“橋脆脆”等劣質工程。由于設計和建設指導思想的錯位，只關注看得見的表面工程，而對于真正發揮作用的隱性工程缺乏質量意識，以至于城市道路陷阱、城市內澇等現象時有發生，甚至發生在道路上“被淹死”的悲劇和“上街看海”的戲言。

（4）城市基礎設施的管理水平低。目前，城市基礎設施的管理方式多沿襲計劃經濟特征明顯的混合管理模式和方法，在管理運行的實際中，普遍重視建設過程的管理，卻輕視養護和運行的管理，激勵和考核指標不能適應新環境的變化，導致建設和管理部門缺乏全面的系統整合，難以協調統一配套。此外，管理手段和方法的理論研究滯后，已經無法滿足快速發展的基礎設施建設和管理的需要，致使效率難以提高。

（5）建設管理資金短缺和利用不高并存。隨著社會經濟的發展和地方財力的增強，為改善投資環境促進經濟更快發展，各個城市在城市基礎設施建設上的資金投入不斷加大，但依然存在建設資金無法滿足客觀發展的需要。資金來源渠道主要是財政撥款和地方舉債方式。政府所承擔的投資和管理職能不明確，職責也不到位。“項目決策—投資建設—設施運營”的傳統基礎設施建設模式各階段分屬于各自的行為主體，使得項目的投資和運營風險約束機制難以有效控制，進而造成項目的建設管理效率低下。

三、城市公共基礎設施建設策略

城市化高速發展，要求高速、高效、高質量的基礎設施建設與之相匹配。如何適應快速的城市化發展，實現新城擴展和老城升級，基礎設施的建設和完善將成為城市功能落實的關鍵。

1．正確認識城市基礎建設的主體，改革建設和管理體制

（1）明確城市基礎設施建設管理的主體。在城市公共設施建設管理過程中，政府要明確自己的定位和角色，承擔起提供城市基礎設施建設和公共服務的職能。發達國家城市基礎設施建設和管理實踐證實，城市公共基礎設施的建設管理必須在政府的主導下實施，然而政府主導并不意味著要排斥市場化的作用。因此，明確界定哪些公共基礎設施不能市場化運作，哪些城市公共基礎設施可以采用市場化運作，這對于城市基礎設施的建設和管理至關重要。事實上，依據城市公共基礎設施的性質和運行特點，可劃分為完全市場化、非市場化、嚴格監管的有限市場化三種形態，無論哪一種形態，政府都應依靠自己的強勢地位承擔總體規劃編制、法規政策制定、資金補貼落實、業務監督監管等責任。

（2）創新改革城市基礎設施管理體制。一方面結合政府體制改革，積極推進城市基礎設施管理機構調整和精簡，逐步實現服務型的扁平化內部機構設置，形成以職能為節點、功能服務為聯系、部門責任明確的多部門有機協調配合的服務管理模式。另一方面需要將競爭機制合理融入基礎設施的建設和管理，以市場的活力和動力為基礎設施建設服務，競爭機制如何引入、如何監管是提高基礎設施建設效率的關鍵。要轉變政府職能，逐步實現徹底的政企分開，政府的主要精力要用于抓住宏觀調控、編制規劃、制定管理規范和標準，監督檢查執行情況；對城市公共設施進行科學分類，并對不同類型的城市基礎設施進行分類管理。對于非市場化、嚴格監管的有限市場化領域，公共財政要負起應有的投資責任，并積極探索創新投融資機制，促進市場化的社會資金力量參與公益性設施建設。對于可完全市場化的領域，政府要制定好市場規則，監督市場運行規范的落實，引入競爭機制，以市場化力量實現建設和經營。

2．科學制定基礎設施規劃，有效實現規劃的指導作用

（1）從城市長遠發展戰略角度，科學制定城市總體規劃。總體規劃是基礎設施專項規劃的綱領性文件，與其同步編制的公共基礎設施專項規劃，在實際應用中的處境有時會非常尷尬。由于各個領域發展的差異性較大，如果專項規劃的內容和深度過于寬泛，就不能對基礎設施的建設產生直接指導作用；如果專項規劃的內容過于剛性細化，沒有給實際建設合理的彈性空間，就會使得專項規劃完全成為基礎設施建設的“緊箍咒”，與基礎設施建設的施工設計計劃模糊不清。為體現城市規劃的權威性和嚴肅性，要嚴格區分總體規劃、專項規劃和施工設計規劃的界限，城市總體規劃的原則理應調整為“宜粗不宜細”，側重于宏觀的指導和規范、原則的制定和總量的平衡，適當增加規劃的彈性，以避免對下層次規劃直接造成剛性障礙。按照《城鄉規劃法》的要求應當把各類基礎設施專項規劃納入城市總體規劃中，基礎設施專項規劃“宜細不宜粗”。從規劃編制過程來看，基礎設施規劃在實踐中被“束之高閣”的主要原因，是基礎設施專業部門與總體規劃編制部門缺乏有效溝通和無縫對接。因此，要充分發揮專業職能部門的業務優勢和基礎性，在各類基礎設施規劃編制過程中，加強城市規劃部門和基礎設施管理部門的合作，由職能專業部門提出初步方案，經城市規劃部門總體平衡，形成具有更好引導和實施性的規劃成果。

（2）做好科學預見和空間預留，實現科學持續發展。技術進步是第一生產動力，不僅可以改變生產和供應方式，而且可以衍生出新的領域和行業。因此技術進步是城市基礎設施規劃、建設和管理的生命線。經濟和技術的發展對于城市發展建設會不斷提供新的需求，而據此產生的空間需求，將會促進城市空間的拓展，甚至改變城市的空間結構和人們的生活方式。所以，要加強城市規劃和管理理論的研究和實踐，關注國內外不斷涌現的新技術，對未來的城市基礎設施發展趨勢能給出科學的判斷和預見，包括土地空間需要和布局、合理規劃基礎設施的未來用地以及通過政策性、法規性、技術性工具預留基礎設施用地。

（3）積極推動各類基礎設施用地和管線的集約建設。城市綜合管廊作為一種新型的集約化發展的市政基礎設施，具有節約土地資源、減少道路開挖、延長管線壽命、防止廊內管線受損、利于監控廊內管線運營狀態等優勢，應積極推進其規劃和建設。

3．建立創新型的基礎設施建設融資體系，形成多元化的籌資渠道

高速的城市基礎設施建設和管理需要擴展融資渠道，強化資金保障，提高資金使用效率。

（1）穩定原有資金來源，完善可經營基礎設施的收費機制，收費透明化，健全監督體制。一是政府要明確城市基礎設施的收費規范，包括哪些應該經營收費、哪些能夠收費、收費強度如何確定，以及如何監督監管。二是需要合理籌劃如何使用這些費用，成本如何支付，并做到較好的公開透明。三是發揮市場競爭功能，擺脫基礎設施壟斷經營、效率低下的困局。積極推動市場化運作，合理引入競爭機制，實現城市基礎設施投資主體的多元化結構。同時還要避免市場資金壟斷綁架公共資源，政府要制定合理的招商融資政策，始終平衡好合作雙方的平等地位、風險共擔、利益分享的問題，完善基礎設施建設工程咨詢制度，建立和規范城市公共設施建設和管理市場化運作的信息發布制度。

（2）建立創新型融資平臺。通過政府政策導向形成基礎設施領域投資空間，吸引社會資金進入非經營性或半經營性基礎設施領域。一是通過金融手段盤活存量基礎設施資源。論證引入經濟活動中普遍采用的集金融、貿易、服務為一體的融資租賃方式，依據城市基礎設施特點和運行特性加以創新延伸，以盤活現有設施資源。針對投資規模大、時期長、要求成本低的基礎設施投資項目投資，擴展其投資資金的來源渠道，降低資金和結構矛盾壓力。為新建基礎設施項目補充資金，降低地方融資平臺的負債率，防范地方融資平臺風險。一般的BOT（建設—經營—移交）融資方式，在合約期限內，融資項目的經營權歸出資方，當出資方的經營行為對城市的總體職能產生不利影響時，依據常規合約是無法進行有效調整的。因此，在解決城市基礎設施建設的資金問題時，融資租賃模式比BOT模式更為適合。二是可經營性基礎設施權的權益證券化（ABS）［6］。可以將能夠產生可預期的穩定現金流但又缺乏流動性的資產打包。政府融資平臺通過運用ABS方式，以打包的良性設施資產的未來收益作為擔保，籌集資金用于其他的基礎設施項目建設。三是基礎設施股權轉讓。鼓勵社會資金、民營企業進行股權投資，實現資產保值和增值。轉讓股權籌集的資金一方面用于償還貸款，另一方面增值部分可為其他新增基礎設施建設補充資金。

（3）堅持公平公正的社會資金招募機制。通過競爭推進社會資源的節省與政府投入的有效控制。政府管理部門應當向社會公眾公布有關信息，使社會投資者能夠充分掌握項目投資的相關要求，并采用競爭的方式招募項目投資方，選用提供最佳項目方案的投資者，確保項目建設和運營順利進行，實現社會效益的最佳化。