現代城市發展與創新中城市管理問題探索

［摘要］中國城市化水平不斷提高，城市迅速發展，城市產業結構、人口數量、空間布局、資源環境、基礎設施等都發生了很大的變化，在城市發展與變化中出現許多與城市管理相關的問題。2012年10月在青島科技大學召開的城市發展與創新國際學術研討會上，來自中韓兩國的專家學者，從快速城市化發展進程中加強城市管理的必要性、城市發展中的創新模式、經濟轉型時期城市管理發展方向及重點、城市管理專業建設與未來發展等四個方面就現代城市發展與創新中的城市管理問題進行了分析與探討。

［關鍵詞］城市；城市化；城市管理；中國；韓國

［中圖分類號］F290 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1671-8372（2012）04-0016-05

2012年10月27日，由青島科技大學與韓國行政城市學會共同舉辦的“城市發展與創新國際學術研討會暨2012年城市管理專業建設年會”在青島科技大學召開。來自中國人民大學、浙江大學、華東理工大學、中南財經政法大學、云南大學、首都經貿大學、上海理工大學、山東農業大學、浙江農林大學、浙江工商大學、吉林建筑工程學院、山東工商學院、湖南城市學院、青島科技大學等14所國內大學，韓國首爾大學、首爾市立大學、慶尚大學、青川大學、忠南大學、圣潔大學、俄羅斯東西伯利亞州立大學等7所國外大學的專家學者，青島科技大學經濟與管理學院碩士研究生、MBA學員、城市管理專業本科生等180余人參加了本次盛會，探討現代城市發展與創新和城市建設與管理問題。

大會開幕式由青島科技大學經濟與管理學院院長李立教授主持，大會閉幕式由青島科技大學城市管理系主任劉廣珠教授主持。青島科技大學副校長羅公利教授和韓國城市行政學會會長崔瑾熙教授分別在開幕式上致辭。

羅公利副校長在致辭中代表青島科技大學對各位專家和代表的到來表示誠摯的歡迎，對本次會議的召開表示熱烈的祝賀。羅公利副校長指出，青島科技大學作為山東省最早設立城市管理專業的高校之一，在2005年獲批設置城市管理本科專業，2006年開始招生，已為社會培養了百余名優秀畢業生。學校立足于現代城市管理專業人才需求的實際，在區域經濟學專業碩士點設立了城市經濟與管理學研究方向，在城市規劃、房地產經營等領域形成了鮮明的研究特色，取得了豐富的項目經驗和研究成果。學校還積極加強該學科的對外交流與合作，與國內外高校和學會建立了廣泛的聯系。

崔瑾熙會長在致辭中認為，這次會議必將對未來城市管理產生深遠影響，也會加深韓國和中國學者在城市管理研究方面的進一步合作。

首都經濟貿易大學王德起教授、首爾市立大學崔瑾熙教授、中國人民大學鄶艷麗副教授、韓國慶尚大學許宰暢教授、青島科技大學兼職教授陳維民先生分別做了“經濟社會轉型與現代城市管理”、“21世紀東北亞重要城市面臨的挑戰與問題”、“城市管理本科教學理論與實踐”、 “韓中外資利用（FTA）的影響與對策”、“中國東部地區城市化發展趨勢及青島的路徑選擇”主題報告。大會設立了 “城市發展與創新”和“城市建設與管理” 兩個主題分會場，對19篇論文進行交流。中外與會代表對中國城市化快速發展形勢下出現的問題，對不久前納入教育部本科專業目錄的城市管理專業的課程體系建設，對中韓兩國城市科學管理的進一步發展，進行了深入探討，并認為本次會議將對加速城市管理學科的科學化、規范化和國際化進程，對促進中國城市建設與管理的發展與創新，城市管理專業的建設與人才培養，起到積極的推動作用。

一、快速城市化發展進程中加強城市管理的必要性

改革開放以來，我國城市化進程明顯加速，城市化水平從1950年的11.18 %，經歷了1998 年的30.4%、2002年的39.1%、2004年的41.0%，到2011年達到51.3%，平均每年以高于1個百分點的速度發展。

在快速城市化的進程中，也出現了一些需要反思的問題。華東理工大學紀曉嵐教授、浙江農林大學張本效教授提出現階段中國城市化存在四大困惑：第一，農民工問題，城市化空間擴張帶來了農民失地、失業、失居，土地城市化導致農民被動城市化；第二，空心村問題，農村青壯年外出打工，村里只剩老年人和兒童；第三，城市問題，各大城市交通問題急劇惡化，基礎設施落后，環境質量下降，住房問題突出；第四，“空城”問題，由于缺乏必備的商業、交通、文化娛樂、教育醫療等公共服務設施，導致城市的樓房蓋好了，卻很少有人入住。

青島科技大學張志耀教授認為基礎設施建設發展相對滯后，成為城市化發展的瓶頸。主要表現在三個方面：第一，基礎設施規劃缺乏長遠的思考和規劃。城市規劃編制體系不科學，沒有形成一個各層次規劃定位明確、內容清晰、緊密銜接、有機聯系的整體；各層次的規劃都沒有真正做到面向實踐，沒有針對復雜、多變的城市發展現實提出可以付諸操作的規劃對策和開發建議，規劃成果始終停留在本本的階段；城市總體規劃與基礎設施專項規劃錯位。第二，基礎設施建設指導思想方面，對基礎設施建設管理主體缺乏明確的認識，建設管理體制僵化，浮夸風、腐敗風仍然盛行。第三，基礎設施建設和管理質量方面，重復建設與供給不足并存，過度超前與滯后建設并存，城市基礎設施建設質量不高，甚至形成畸形發展的現象，城市基礎設施的管理水平低，建設管理資金缺乏，效益不高。

在城市化發展過程中，土地一直是政府十分重視的問題，韓國清州大學高秉浩教授分析了韓國政府的新興發展范式和土地政策的調整。20世紀60年代，韓國遭受了嚴重的資源和糧食不足，建設生產基地是其國土規劃的重中之重。20世紀80年代，政策制定者把和諧發展作為國土規劃政策的基本思想。20世紀90年代，流行的主題是可持續發展、經濟增長和環境保護均衡發展。2006-2020年修訂的國土規劃目標是實現平衡國土規劃、開放國土規劃、福利國土規劃和綠色國土規劃等。傳統的區域政策是為了解決區域問題和實現國家均衡發展，現有的國土規劃政策的最終目的是為了提高生活質量并促進區域競爭力。利益是區域政策制定的出發點，需建立一個集創新、環境、競爭力、地方治理、綠色增長的區域網絡。全球競爭不斷加劇，國土規劃政策將發揮更大的作用，聯合國正在努力開發綠色增長能源，如生態友好型產業和可再生能源，韓國新的土地規劃政策要保證經濟增長和環境保護的良性循環。

韓國忠南大學姜秉洙教授提出，一個國家或城市的發展要保持理性增長。理性增長是指全國范圍內的社區努力以最低程度破壞環境的方式管理和指導增長，創建宜居城鎮或城市的過程。目前的格局，增長也被認為是“蔓生”，它有一些負面的文化、負面的經濟、負面的環境、負面的社會后果。理性增長作為都市規劃和發展的主要方向，內容包括“認清增長和發展的影響，包括環境成本、經濟成本和社會成本，并試圖去事先減緩和避免這些影響的策略”。理性增長的特殊目標包括公共物品的合理評價、減少不利的土地利用、增大有利土地的利用、減少公共財政支出、最大化社會公平、最大化城市居民生活質量。

城市化發展中出現的許多問題表明，中國城市化應該基于中國的實際情況，總結各國和其他城市在城市化過程中的創新和探索，因地制宜，揚長避短，加強管理，走適合中國國情本土化的發展道路。

二、城市發展中的創新模式

在經濟全球化的影響下，城市發展表現為以城市群或大都市連綿帶為主導的空間形態，中國經濟的主要發展動力仍來源于大城市以及由此形成的大城市經濟圈，一批具有較強集聚與輻射能力的大城市群逐漸形成并影響帶動區域一體化發展，其中長三角已經形成由數個城市群組成的世界第六大都市連綿帶。每一個城市都應該充分利用自己的區位優勢快速發展。

上海理工大學張永慶教授以上海楊浦區為例提出“三區融合，聯動發展”模式，即把大學校區建設、科技園區發展及城市社區繁榮三者協調統一起來，形成城市創新體系新形態、經濟發展新模式和城區開發建設新機制。“三區融合，聯動發展”有效地整合了高校、園區與社區的創新資源，建立起以創新創業為基礎、以知識與價值創造為紐帶、以知識產業為主體的創新聯動體系，是“產學研”聯盟的新形態，是城市創新體系建設的新探索，也是發揮上海科技、人才資源優勢的有效形式。“三區融合，聯動發展”把高等教育的人才培育與知識創新，科技園區的科技創新、產業孵化與生產力轉換，城市社區的經濟發展、生態環境建設有機地統一起來，構造了以知識為橋梁，以價值創造為紐帶，高校、園區和社區緊密結合的知識鏈、價值鏈、產業鏈整合發展的新模式，是城區發展模式的新探索。“三區融合，聯動發展”模式通過校區建設、園區開發和城市社區改造，有效整合協調了各方優勢，包括教育資源優勢、科技資源優勢、創新環境優勢和政策文化優勢，促進知識創新、科技創新和產業創新的有機結合，將高校布局結構調整與推進科技創新體系建設、城市產業升級、社會功能拓展等有機融合起來，是一種城區開發建設體制與機制的創新。

首爾市立大學崔瑾熙教授分析了首爾的發展，提出多中心城市模式，打造現代服務業基地。1991年首爾市還是制造業占比大，為34.4%，但是，到2009年制造業比重已下降到6.8%，以金融、房產為代表的現代服務業發展較迅速，四個大的工業區已開發成為現代服務業的一個基地。在早期的發展階段，城市的活動都集中在中央商務區（CBD），城市發展和工業化極大地改變了城市經濟結構。首爾經歷了大約40多年的快速增長，導致就業和人口的增加。為了解決這一問題，首爾政府實施多項發展政策，促進首爾從單中心向多中心城市轉變，從工業城市向后工業城市轉變。首爾市政府計劃將城市功能轉移到首爾以外的地區（子中央商務區），首爾南部地區（又被稱為江南地區）就是一個例子，首爾北部地區中央商務區的一些城市核心功能轉移到了首爾南部地區。在首爾南部地區建設了各種公共設施（如學校、文化中心、寬闊的馬路、企業和政府機構的現代化辦公場所），出臺和實行了多項政策緩解城市中心區諸如交通擁堵、空氣污染、工作-住房緊張等系列問題。目前，韓國正在建設“無處不在的城市”，首爾是試點城市之一。無論市民在城市的哪個地方都能得到城市的信息，這樣可以提高城市管理的效率，也可以提高城市公共管理水平。韓國總統通過改善社會建設狀況，推行市民主義，例如，市民通過參與去年成立的“市民福利基金委員會”，可以直接參加制定基金。過去以美歐為中心的世界格局逐漸轉變為以歐亞為中心的世界格局。中國經濟在全球越來越明顯，逐漸成為世界的中心。首爾、上海、青島這些東北亞的中心城市必須要有一套自己的發展模式，城市發揮的作用有些甚至可以超過國家的作用。

青島科技大學兼職教授陳維民先生依據青島的實際提出青島城市發展的路徑。青島作為東部沿海重要的中心城市，綜合實力已經進入中國城市前10位，綜合競爭力處于國內城市第二方陣，在基本實現現代化以后，城市未來的發展目標應定位在融入北京、上海兩大中心建設世界城市的發展大格局中，不斷提升城市的現代化、國際化水平，建設在東北亞地區具有區域影響力的國際城市。應突出港口優勢，提升國際空港能級，建設國際航運中心；加快發展以生產性服務業為主的現代服務業，培育國際城市核心競爭力；實施中央商務區和城市副中心建設工程，提升主城區發展能級；實施城市群發展戰略，形成國際城市的集聚輻射能力；打造中國藍色經濟領軍城市，提升中心城市的國際影響力。

韓國慶尚大學徐宰暢教授認為中韓自由貿易區建設是促進城市發展的途徑，中國自貿區的發展很快，影響也很大，中韓自由貿易區將成為僅次于韓歐、韓美的自由貿易區，中韓自由貿易區必將提升國民福利待遇，增加就業崗位，為兩國帶來經濟效益。

韓國圣潔大學林景洙教授提出將城市地位和社會資本作為城市競爭力的發展戰略，城市地位和社會資本與城市競爭力高度相關。當公民有明確的城市競爭力以及他們分享著更多共同的城市形象時，就形成了社會資本。世界銀行（2003年）將社會資本分為六類：（1）團體和網絡，（2）信任和團結，（3）集體行動與合作，（4）信息與通信，（5）社會凝聚力和包容性，（6）權利和政治行動。這些社會資本是城市競爭力的一個重要因素。在居民中形成的城市地位和社會資本決定了城市競爭力，強大的城市競爭力是從明確共同的城市公民身份以及構建良好的社會資本中積累起來的。

北京大學博士后、青島科技大學楊友才副教授認為影響城市經濟增長的因素主要是金融發展，金融發展對經濟增長起著促進作用，這種促進作用在不同區域，如東部、中部和西部，其作用大小不一樣。金融發展對經濟增長的促進作用并不是隨著金融發展水平的提高而提高，而是表現出邊際效率遞減的特征，東中西部邊際效率遞減的特征也不一樣，其原因是東中西部的地理環境、人文環境、基礎設施以及國家的優惠政策等不同。

三、經濟轉型時期城市管理發展方向及重點

改革開放以來，中國經濟得到迅猛發展，GDP年均增速接近10%，并于2010年超過日本，成為世界第二大經濟體。2011年，一二三產占比分別為10.1%、46.8%、43.1%；2012年，經濟基本穩定增長，非農經濟貢獻率已達90%，城市經濟已居絕對支配地位，中國城市運行環境平穩地實現了從計劃經濟到市場經濟的轉型。經濟轉型、城市化加速、城市特別是大城市的迅猛發展也給中國城市管理帶來了空前的挑戰，城市管理研究面臨著許多迫切需要解決的問題。首都經濟貿易大學王德起教授認為目前中國城市管理需要迫切解決的重大問題有：GDP增長中資源消耗過多，城市更新中出現政府決策與市民意愿沖突，部分特大城市房租房價過高、增長過快，公共設施安全隱患較多、危機重重等。我國經歷了較長期的持續經濟增長，在邊拆邊建式的追求GDP的過程中，消耗資源的胃口也越來越大。比如，近年來全球石油的新增需求一半來自中國，鐵礦石和主要金屬40%左右由中國消耗，水泥和玻璃大約50%由中國消耗。GDP的增長很大部分是依靠資源的超強度投入，而實現的財富積累和國民福祉卻相對很少。這是發達國家走過的工業化的老路子，中國要想實現可持續的經濟增長，必須避免大搞“拆毀性建設”，停止付出高代價來追求GDP增長。王德起教授提出城市管理的未來發展方向及重點：第一，堅持“科學發展”理念，加強城市生態管理；第二，遵循“新公共管理”原理，提高管理效率；第三，堅持“以人為本”宗旨，實行公眾滿意導向管理；第四，推動“公眾參與”方式的主體多元化管理；第五，推行“網格化”管理，提高數字化智能化程度；第六，加強城市文化管理，構建市民精神家園。

社區是聚集在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，是社情民意、社會基層各種矛盾和問題反映比較集中的地方，大大小小的社區構成社會的有機體。城市社區是城市管理體制的基層單位，同時又是城市改革開放和社會主義精神文明建設的窗口，是社區居民生活、學習、參與城市管理，享受政治、經濟、文化權利，實現養老、社會保障、醫療保健、終身教育等各種切身利益的最基層的管理組織，它是城市的“細胞”，是城市管理的末端，也是最重要、最具體的一個管理環節。云南大學文正祥教授提出加強社區的規劃、建設和管理是城市管理的基礎，昆明市江北社區云大教工小區管理模式就是一個成功的管理案例。這一管理模式為：在小區組織管理方面，業主委員會、黌正物業公司和業主三方合作管理；在小區黨建管理方面，小區成立了離退休黨支部，定期開展活動，并發揮離退休黨員在小區管理中的垂范作用；在小區服務管理方面，物業公司設有保安組、保潔組、綠化組、維修組等，在小區的服務管理中，部門各司其職；在小區環境管理方面，業主委員會和物業公司的目標是：“創建優美、安全、文明、和諧小區和爭創優秀示范小區”；在小區治安管理方面，通過保安組全體保安的共同努力，采取對周邊治安環境進行監控、加強門衛通行管理和夜間巡邏等措施，堅守崗位、精心防范；在小區文化、教育管理方面，業主委員會、物業公司和業主三方合作，通過在小區內收取車輛占道費的辦法籌集資金，辦了社區小報，建立圖書閱覽室，羽毛球、乒乓球活動室，健身室，棋牌室，小區藝術團等，定期開展豐富多彩、喜聞樂見的文體活動。

華東理工大學羅建平教授認為，人口的融入產生公共性，城市化主要體現于人口的流動及其在城市社會、經濟、文化等方面的融入狀況；公共事務管理主要是公共性問題，體現于其公正性、公益性、公義性等。城市化與公共性相輔相成，都強調容器，即城市空間或公共空間的容納問題。城市化是個動態過程，大量的人員、信息、物質、技術、媒介的進入，需要有效地被吸收、消化，這就出現“轉化”問題，城市化過程中，不僅是農民工，其他“進城者”都有這個轉化問題。轉化最為關鍵的是心理文化方面，而不唯身份、政策方面。轉化與公共性原型的釋放密切相關，具體表現在公共管理的理念、措施和目標上。

四、城市管理專業建設與未來發展

（一）城市管理專業定位

城市管理專業是公共管理一級學科下的二級學科，不同于國民經濟管理、工商管理等經濟管理學科和行政管理、公共事業管理等行政管理學科的專業。長期以來，中國的城市管理專業分為三類：第一類是市政管理，偏重水電氣熱等基礎設施的技術管理；第二類是行政管理，偏重政府內部運行的制度管理；第三類是廣泛分布于各學科的部門管理，比如交通管理、治安管理等。這三類管理專業的共性是專業性強，綜合性不足，缺乏應對和解決重大的綜合性經濟社會問題的內容。

中國人民大學鄶艷麗副教授提出城鄉發展規劃與管理專業發展思路，認為該專業源于兩個母體—城鄉規劃學與公共管理學，既是對規劃向公共政策轉型的探索，也是對公共管理學科如何更加具體、可實施地服務于社會的探索，是一門新興學科。

吉林建筑工程學院胡小巖教授認為，專業定位是進行人才培養方案設計的基礎，所以無論依據什么樣的現有條件，都要嚴格分析論證專業辦學方向；城市管理專業應著眼于社會服務與社會管理，在公共管理視域下，依托公共事業管理和社會工作專業，整合校內建筑規劃等相關優勢學科，共享校內優質教學資源。通過城市管理專業的建設，能夠充分利用吉林建筑工程學院建筑規劃的優質資源，使城市管理既擁有公共管理的理念和知識，又擁有土木建設背景；城市管理專業應該定位于城市公共事務管理，包含城市規劃、城市市政交通、城市基礎建設、城市市容環境衛生、社區及城市軟環境治理等內容。

（二）城市管理專業培養計劃

鄶艷麗還總結了中國人民大學城市管理專業課程體系的特色。他們從2005年本科培養開始，對該專業課程設置每年都進行調整。調整的主要依據有以下幾個方面：（1）利用學校的資源選擇教學最好、最受學生歡迎的老師講授公共基礎課，學生反映不好就針對具體情況進行調整；（2）專業基礎課和選修課基本是結合教師的進展逐步完善、調整的，開設教師擅長教又符合培養計劃的課程；（3）研究其他院校的課程設計，征求畢業學生和用人單位及專職委的意見。根據城市管理前沿的需要，充分發揮中國人民大學學科優勢，在全國范圍內率先形成與工學互補的城市管理本科教學體系，構建了“4+2”課程結構，即4個學科的理論知識主線：公共管理學、城市經濟學、城市社會學、城市規劃學，2類分析方法：空間分析方法（包括GIS分析、CAD等規劃制圖方法）和數量分析方法（包括統計學、計量經濟學等）。

山東農業大學康維波副教授提出，按模塊設計的思想，將城市管理專業課程設計為四個模塊。第一是專業課程體系，包括城市管理的基本知識和理論，城市管理的實際狀況及發展方向，如何解決城市管理現實問題等相關內容，設置城市管理學、城市地理學、城市發展史、城市規劃原理、城市遙感、城市管理案例分析等課程。第二是組織管理體系，包括普適類管理模塊、政府組織管理模塊（包括行政管理理論、辦公管理、行政職能三部分）、非政府組織管理模塊（包括企業管理、社區管理、非營利組織三部分）、城市危機管理模塊（包括城市制度設計層面、城市危機預防應對）。第三是技術管理體系，包括城市設施技術模塊和城市設施（硬件）管理模塊。第四是畢業生就業應考模塊。

青島科技大學劉廣珠教授認為城市管理專業課程體系的實踐教學是很重要的教學環節。為了培養學生基本能力、專業技能和管理能力，應按照課程實驗、認識實習、專業實習、模擬實驗、畢業實習等模式構建城市管理專業實踐教學體系，采用案例分析、課程設計、畢業設計（論文）、課程實驗、課程教學實習、專業實踐、畢業設計及社會實踐、咨詢服務等形式完成實習任務。城市管理專業課程實驗教學體系可以圍繞通用基本技能和專業崗位技能訓練，采用課程、案例、教學軟件等形式，尤其對于一些專業主干課程，如城市管理學、城市規劃設計、土地管理、風景園林規劃設計等課程，組織編寫典型案例教材并開發相關教學和學生模擬軟件，以滿足實踐教學的需求，提高學生解決城市管理實際問題的能力。實習可以通過構建城市管理實踐平臺和建立實習基地完成實習任務，培養和提高學生實踐能力和創新精神。城市管理專業實踐平臺的構建是加強這一專業實踐教學的基礎和關鍵，建立城市管理模擬實驗室、城市規劃實驗室、城市仿真實驗室等實戰平臺，在專業實踐教學中起到了示范作用。應建立穩定的校內外實習基地，為培養學生的實踐能力創造良好的條件。

（三）城市管理專業人才培養改革的基本思路

城市管理專業作為成立時間不長，才納入教育部本科專業目錄的新興專業，很多方面還不夠完善，需要進一步探索。云南大學馬春老師提出三點城市管理專業人才培養改革的思路。第一，明確人才需求特點，突出專業特色和優勢。對城市管理人才需求的主體是政府和企業。政府對城市管理類人才的需求主要體現在兩個方面：1．由于城市管理的專業性和復雜性，國家在大中型城市均成立了城市管理局，城市管理局部門和職能繁多，因此對城市管理專業型人才的需求巨大；2．由于城市化進程的不斷加快，城市建設管理人才缺口巨大。第二，調整專業培養知識體系，制定合理的人才培養方案。按照培養目標，可以將本科生分層次培養。首先是基礎層次，作為城市管理專業的學生必須要掌握的基礎知識層面， 包括規劃建設原理及經管知識；其次是應用層次，在掌握了基礎知識后，能夠將其應用于實際的工作中。第三，整合教育資源，構筑一體化的人才培養。在專業建設的過程中，必須要突破專業與專業、高校與高校、高校與企業之間的界限，構筑一個包括專業科研與交流、項目協作與服務、教學與實踐一體化的，開放的人才培養平臺。

［責任編輯 張桂霞］