不完全契約視角下的PPP效率影響因素分析

摘要：PPP是公私部門針對特定項目進行長期合作，以達到提高公共服務水平和實現私人部門利潤的一種新型合作模式。從契約角度來看，PPP是公私雙方基于契約實現的，但是由于PPP過程持續時間長、所處環境復雜多變等原因，該契約具有天然的不完全性。已有的研究表明，契約不完全會導致敲竹杠行為，進而可能會造成投資效率的損失。為此，筆者從不完全契約的視角出發，把PPP整個過程按時間順序分為四個子過程，將導致PPP契約不完全的影響因素逐一找出，并試圖進一步分析各個因素對PPP最終效率的影響，以期能為我國在運用PPP進行基礎設施建設和公共服務運營時提供理論參考，也希望能為后來的學者在不完全契約的框架下研究如何提高PPP效率做好理論準備。

關鍵詞：PPP；不完全契約；效率；公共服務

中圖分類號：F276.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544（2012）12-0103-05

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）——公私合作制的概念最早是由英國財政大臣肯尼斯·克拉克于1992年提出來的。他指出，為了解決政府部門融資難、建設公共項目效率低下等難題，可以適當引入私人部門，進行公私合作，提高公共服務水平。PPP這種嶄新的模式一經提出，便得到了世界各國的青睞，隨后在法國、荷蘭、美國、葡萄牙等國家也廣泛應用開來。我國也在城市基礎建設中得到了很多運用。其中較為成功的案例是北京地鐵四號線的建設。然而由于我國引入PPP的時間并不長，在應用中還存在著很多問題，需要我們進行進一步研究和探討。本文所要著重探討的，是在不完全契約的視角下來分析PPP效率的影響因素。

二、PPP概念的建立

在公共物品供給的傳統模式上來看，公共產品和服務的供給方都是政府，政府毫無爭議是經濟活動的主導力量，但隨著近幾十年來市場化的蓬勃發展以及政府部門在資金、技術水平、管理經驗等方面的缺乏，國家基礎設施建設以及公共服務的運營中也慢慢融入了私人部門的成分，在這種情況下PPP應運而生。PPP從問世到現在只經歷了短短20年的時間，尚未發展成為一個成熟的理論，也沒有形成統一的締約標準，表現形式也多種多樣，因此，世界各國和許多國際機構如聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、歐盟、美國PPP國家委員會等對PPP的定義不盡相同。本文綜合已有定義和各種案例情況，認為對PPP比較合理的解釋是：PPP是在公共部門和私人部門之間形成的針對某公共物品的生產和運營的一種長期合作關系，以達到提高公共服務水平和實現私人部門利潤雙重目標的一種新型合作模式。

與傳統的公共物品供給模式相比，PPP有著顯著不同的特征：第一，公私合作。在PPP中，私人部門被引入進來，政府部門與其組成一個統一體來進行公共物品的生產和運營，雙方共同承擔責任，此時政府部門主要扮演一個監管者的角色，而私人部門主要承擔公共物品的生產和運營；第二，風險共擔。由于在PPP中項目的建設方和運營方多為私人部門，那么政府部門就把相應的一部分風險轉移給私人部門，雙方共同承擔風險；第三，利益共享。公私合作，并不意味著公私兩個部門將最終的利潤瓜分，而是政府以社會福利最大化為原則合理控制私人部門的利潤，避免超額利潤擠占社會福利的空間，若私人部門利潤不足以維持繼續生產和運營，政府也會給予相應的補貼；第四，契約的不完全性。從契約角度來看，PPP是基于契約實現的，由于PPP過程持續的時間通常比較長（一般為15-30年），加上所處環境（如政治、經濟、法律等）的復雜性和多變性，因此PPP契約是不完全的。

三、理論基礎：不完全契約理論

不完全契約理論是20世紀末在完全契約理論的基礎上發展起來的。完全契約理論即委托——代理理論，其理論假設是契約設計的完全性。然而隨著研究的深入，Williamson和Hart等經濟學家發現，現實中的契約往往是不完全的，這是由于締約當事人并不能夠成功預知未來所要發生的所有情況，也就是存在有限理性。經濟學家指出，契約不完全會導致敲竹杠行為的產生，進而會造成投資效率的損失。不完全契約理論就是在經濟學家們在不斷研究如何在契約不完全時減少投資效率的損失時逐漸建立起來的。近年來隨著研究的不斷深入，不完全契約理論被廣泛應用于分析國際貿易、金融契約、企業控制權等問題。

楊瑞龍、聶輝華（2006）認為，不完全契約與完全契約的根本區別在于：完全契約假設當事人具有完全理性，可以預知未來發生的所有情況，因此可以在事前對未來各種情況發生時當事人擁有的權利和承擔的責任進行完美締約，因此完全契約的重點就是事后監督；而在不完全契約下，由于存在當事人的有限理性，無法事前規定在未來各種情況發生時當事人的權利和責任，因此如果締約雙方發生爭議和糾紛，就只能借助于后來的再談判來解決，南此可見，不完全契約的關鍵就在于對事前的權利進行機制設計和安排。

在現實生活當中，完全契約幾乎是不存在的。Tirole（1999）認為，契約不完全的原因可以概括為以下三種情況：第一，由于當事人存在有限理性，因此他無法成功預見將來要發生的所有情況；第二，對于未來發生的各種可能情況，即使當事人能夠成功預見，也很難準確的以一種讓雙方毫無爭議的語言進行締約；第三，如果雙方發生爭執，第三方（如法院）很難證實。

到目前為止，不完全契約理論主要用于分析私人部門之間的控制權分配問題，由于PPP在主體特征、產品屬性、合作時間等方面不同于私人部門之間的合作，因此，現有的不完全契約理論并不能直接用于解釋PPP，但公私合作也是基于契約實現的，因此，我們可以用不完全契約的視角來分析影響PPP契約不完全和PPP效率的各個因素。目前用不完全契約理論來研究PPP的文章并不多，國外學者主要圍繞剩余控制權在公私部門之間的分配提出一系列理論，如Besley和Ghatak（2001）提出的BG理論和Francesconi和Muthoo（2006）提出的FM理論；國內學者賴丹馨、費方域（2010）主要通過模型就PPP模式與傳統競標模式進行效率對比來得出PPP模式的適用性范圍。本文從不完全契約的視角出發，按照PPP過程進行的時間為序，試圖找出導致PPP契約不完全的原因和影響PPP效率的各個因素，為下一步研究如何提高PPP效率做準備。

四、PPP契約不完全的原因和影響PPP效率的因素分析

假設政府部門和私人部門就某一項公共物品的生產和運營進行合作。在此，筆者將PPP的整個過程按照時間順序分成以下四個子過程來進行逐一分析。過程一：政府對合作伙伴的尋找過程；過程二：公私雙方締約過程；過程三：公共物品生產和運營過程；過程四：第三方仲裁過程。接下來筆者就按照先整體后部分和時間順序來分析。

（一）整體過程的影響因素

從整體過程來看，影響PPP契約不完全和PPP效率的因素主要有兩個。

1 項目持續時間長，環境復雜多變。由于PPP整個過程持續時間長，因此在長期內PPP所處周圍環境具有復雜性和多變性，這會導致公私雙方無法準確預見未來可能發生的所有情況，進而會對PPP的締約、建設和運營產生影響，這同時也是導致PPP契約不完全的第一個原因。復雜多變的環境主要包括政治、經濟和法律環境。政治環境的變化主要體現在政府政策的變化和政治承諾的改變。例如政府官員的換屆往往會伴隨著政策的變化，可能會導致某些在建項目的中斷，造成投資和PPP效率的損失；再如某些地方政府官員為了提升政績或者想憑借其權力地位從項目中攫取暴利，做出與提升社會福利水平相背離的決策，盲目建設項目，當有關部門進行審查發現時，項目就會被中斷，這也會造成投資和PPP效率的損失。經濟環境的復雜多變主要來自市場，需求的增減、經濟結構的變化、經濟危機的爆發都會對經濟環境造成很大的沖擊。法律環境的改變主要來自法律的不斷修改和完善，我國目前還沒有針對PPP的特定法律，相信會隨著時間的推移，針對PPP的法律會建立并逐步完善。

2 公私關系的社會化以及最終效益的多樣化。我國是一個非常重視關系的國家，公私合作也不例外，因此在PPP中公私部門之間的合作不僅僅是經濟合作，也是一種社會合作。在PPP持續過程中，公私雙方會形成一系列契約之外的行為規范，包括正式的和非正式的，雙方共同遵守，我們很難說這種由關系的社會化產生的行為規范會對PPP最終效率產生正面還是負面的影響，也無法準確締約。此外，PPP最終的效益不僅僅是用收益來衡量的，還包括對社會產生的各種外部性，比如某一基礎設施的建設與運營雖然帶來了可觀的經濟收益，但是對周同環境造成了一定的破壞；再如某設施的建設雖然在短期內并未獲得預期內收益，但已經成為城市的標志性建筑，提高了城市的知名度。因此政府部門衡量PPP效益的方式是多樣化的。

（二）各子過程的影響因素

1 過程一：政府對合作伙伴的尋找過程。政府尋找一個好的合作伙伴是PPP成功的首要關鍵因素。在政府尋找合作伙伴的過程中往往存在以下兩個因素會造成契約的不完全，增加政府的實際成本，導致PPP低效。

（1）尋找合作伙伴的方式。在公私雙方締約之前，政府首先要選擇一種方式來尋找合適的合作伙伴，根據已有的案例情況來看，政府一般會選擇三種方式與私人部門建立合作關系：第一，招投標方式；第二，談判的方式；第三，直接指定的方式。由于PPP契約的不完全性，因此可能出現的情況是私人部門的合謀行為和機會主義行為。Bajari等（2007）對PPP的許多案例進行了實證研究發現，由于存在契約不完全，企業會發生策略性競標行為，造成政府部門支出成本的提高。

（2）信息不對稱。在不完全契約當中，同樣存在著信息不對稱，這在政府尋找合作伙伴的過程中體現的尤為明顯。主要表現為以下四個方面：第一，風險偏好和承擔風險的能力。風險分擔是PPP成功的基礎，如果政府不了解私人部門的風險偏好和風險承擔能力，那么在未來發生各種外在或內在風險時，就無法保證私人部門的反應與行動，這不僅會增加項目的建設或運營成本，而且也會引起再談判而導致PPP效率的降低。第二，對收益的要求。在PPP中，公私雙方目標是不同的，政府的目標是社會福利最大化，而私人部門的目標是收益最大化。如果公私雙方無法就項目的收益水平和收益分配達成一致，那么項目只能宣告失敗。若私人部門隱瞞其真實的收益要求，那么在實際建設與運營過程中就有可能會發生偷工減料、降低服務水平等壓縮成本的行為，這將不可避免的造成PPP效率的損失。第三，財務狀況及技術管理水平。有時私人部門為了獲得合作權或特許經營權會向政府隱瞞財務狀況，夸大技術管理水平，這樣有可能會造成政府實際支出成本的增加，甚至是項目的中斷。第四，社會責任感。由于政府與私人部門合作生產的是公共物品，因此必須要求私人部門具有很強的社會責任感，這樣才能保證創造社會福利的最大化。如果私人部門對社會缺乏責任感，那么由于資本的逐利性，私人部門就有可能對公共物品粗制濫造，降低PPP效率。

2 過程二：公私雙方締約過程。上一節已經提到過，不完全契約的重心在于對事前權利進行機制設計或制度安排，因此PPP的締約過程在PPP實施的整個過程中尤為重要，締約難也是導致PPP契約不完全的第二個原因，同時在締約過程中出現的各種因素的不確定性對PPP效率的影響也是非常重要的。

（1）剩余控制權的分配。不完全契約理論研究和討論的重點就是剩余控制權的分配問題，在PPP的問題上，許多國外經濟學家也對此展開剩余控制權到底是應當給公共部門還是私人部門的深入研究。Hart、Shleifer和Vishny（1997）通過研究指出，當公共部門過度追求利益或者當降低公共物品的投入成本對質量影響很小時，公共產品和服務應由私人部門來提供，反之應由公共部門來提供；Besley和Ghatak（2001）提出的BG理論指出，公共產品和服務應當由對其價值判斷較高的一方來提供；Francesconi和Muthoo（2006）提出的FM理論指出，雙方的投資重要程度、對產品的評價以及產品的公共化程度均影響剩余控制權的最佳配置方式。國內一些學者則認為，除了上面提到的影響控制權的因素之外，雙方的合作類型、產品屬性以及關系的長期性均可影響控制權的分配。

（2）投資問題。PPP的投資問題，主要是圍繞在政府部門和私人部門之間的投資比例上。最初引入PPP的原因，就是為了解決政府融資難的問題，然而PPP發展到現在，私人部門主要承擔公共物品的生產和運營，因此主要提供了技術和管理。政府部門的目標是社會福利最大化，衡量PPP最終效益的方式也是多樣化的，不單單只看重收益，而私人部門的目標就是通過PPP獲得盡可能多的利潤，因此政府部門就需要在保證私人部門實現利潤的前提下最大化公共服務水平。到底公私部門按什么比例來進行投資能夠最大化PPP效率，這在PPP締約時是很難準確計算的，如果政府部門投資比例大，那么契約的不完全可能會導致私人部門的敲竹杠行為造成政府投資損失，反之，如果政府部門投資比例小，那么可能會導致政府失去對整個項目的主導力量。偏離目標，但是如果考慮激勵問題的話，私人部門的投資比例高，則會刺激其提高生產和運營的能力，對PPP產生積極的影響。

（3）風險分擔問題。PPP實施過程中出現的各種風險在政府和企業之間合理分配是實現PPP合理締約和提高PPP效率的重要因素。但前提是風險必須是可量化和可控制的。PPP在實施的過程中，可能出現的風險有市場風險（如需求風險）、融資風險、政治風險（如政府決策失誤、政治反對、政治信用、腐敗）、法律變更風險及其它不可抗力風險（如戰爭、自然災害、疾病）等。風險是無形的，而且是不可預知的，無法用準確的語言和數字來表示，也無法衡量風險對PPP最終效率的影響程度，因此很難在契約中量化。再者，PPP過程中產生的很多風險是無法控制和管理的，比如戰爭、自然災害、經濟危機、相關法制不健全等，因此也很難在契約中規定將由公私的哪一方來承擔這些風險。

（4）利益分配問題。PPP建立的同時，也就意味著一個利益分配格局的形成。由于PPP締約雙方的目標不一致，因此必須要建立一個合理的利益分配方案，確保PPP合作過程的順利進行。影響利益分配的主要因素是投入比例、風險分配、努力程度以及政府的監管力度。其中，投入比例是比較容易量化的，而后三個影響因素難以測算。首先來看風險分配，一般的利益分配原則是利益與風險正相關，從因素三我們可以看出，風險分擔的系數是難以精確度量的，因此一般也很難直接從收益上直接計量；其次是努力程度，PPP是雙方合作才能完成的，因此公私雙方都會投入人力物力財力，究竟哪一方的努力更多，哪一方的努力更少，哪一方對最終收益產生多大貢獻，這是很難直接量化的；第三，政府的監管力度，和雙方的努力程度一樣，同樣也是無形無法量化的，這也就難以形成一個確定的利益分配影響參數。

（5）公共物品質量與服務標準的界定。由于在PPP中政府更多的扮演一個監管者的角色，因此政府有必要對PPP提供的產品進行質量標準和服務水平的界定。但是由于公共物品的特殊屬性、PPP最終效益表現形式的多樣性和契約的不完全性，產品質量和服務水平很難有一個統一的標準，PPP最終的產出收益也并不能完全代表公共服務水平和社會福利的提高。這就為政府的監管帶來了難度，同時也提高了政府的實際監管成本。這是PPP雙方締約最核心的問題。對于這個問題，Levin和Tadelis（2007）的實證研究表明，PPP并非適合所有項目，有兩種情況下采用PPP的可能性很小，第一種是質量或服務標準較難界定和執行的項目，第二種是公眾對質量變化非常敏感的項目。Lindqvist（2008）認為，PPP適用于質量要求比較低的服務，這是因為私人部門的利益最大化目標會促使起降低成本而非提高質量，因此公共部門需要對其進行激勵，并承擔相應的成本和風險，如果私人部門降低成本并不會降低產品和服務的質量，則此時適合采用PPP。Hart（2003）也指出，當服務的標準容易界定和執行時，質量監管將更容易實現，PPP也將會更有效率。

3 過程三：公共物品生產和運營過程。在這個過程中，政府部門主要承擔監管職能，而私人部門主要負責公共物品的生產和運營，在這個過程中可能發生的導致PPP契約不完全和影響PPP最終效率的因素主要有以下三個：

（1）違約行為和政府腐敗。在公共物品的生產和運營過程中，可能會有各種未知風險的發生，私人部門為了減少損失，有時不惜會發生違約行為，甚至中斷PPP項目，導致投入成本無法收回，造成政府投資的損失；違約行為同樣也可能會發生在政府部門，當在建項目與新的政策或規劃相沖突時，就會造成PPP的中斷。此外，政府在發揮監管職能時，可能會濫用職務之便向私人部門要求或者索取非法財物，降低監管的標準和力度，導致私人部門生產的公共物品質量不達標或服務水平低下，造成PPP效率的損失。

（2）項目各階段的外部性。我們在這里所說的“外部性”指的是項目不同階段之間的互相影響，舉個例子來說，某項目分為建設和運營兩個階段，那么建設該項目的質量對運營階段的影響就是其外部性，可能為正也可能為負。Martimort和Pouyet（2008）經過研究證明，在不完全契約下，階段的正外部性可以提高PPP的相對效率。Iossa和Martimort（2008）也指出，無論是在完全契約還是在不完全契約條件下，階段的正外部性都是提高PPP效率的重要因素。

（3）公私雙方進行再談判。盡管PPP模式較傳統模式有很多優點，但是由于PPP持續的時間長，雙方簽訂的契約不完全，很難解決項目建設與運營期間內所發生的所有問題，因此PPP參與雙方進行再談判就顯得尤為重要。從已有的案例來看，PPP再談判發生的比例很高，并且再談判多是由私人部門提出的。再談判的發生。不僅影響PPP的進度，還會產生附加的締約成本。引起再談判的原因主要有以下幾個方面：第一，國家政治、經濟、法律環境的改變；第二，契約設計不完善，私人部門難以執行；第三，政府監管機制不合理，腐敗現象叢生；第四，缺乏足夠的激勵機制；第五，公私雙方沒有良好的信息溝通，未形成緊密的合作關系；第六，不合理的風險分擔機制和利益分配機制。

4 過程四：第三方仲裁過程。我國引入PPP模式的時間并不長，盡管在探索實踐的過程中不乏成功的案例，但在實際應用中失敗的教訓也很多，其中一個重要原因就是PPP締約雙方在發生爭議和糾紛時第三方難以取證，仲裁困難，同時缺乏相應的法律保障體系，造成司法低效，這也是導致PPP契約不完全的第三個原因。

（1）難以向第三方證實和第三方的公正性。由于PPP契約的不完全，項目持續時間長，周圍環境復雜多變，因此公私雙方在發生爭議和糾紛時很難向第二三方展示和證明，對于有些公私雙方可觀察的情況，第三方很難取證，同時，由于PPP締約主體的特殊性，加上仲裁的第三方往往來自政府部門，因此存在第三方偏袒政府部門的可能性。這樣就會導致仲裁結果的不公正。

（2）PPP法律的缺失。我國的PPP法律體系無論在立法水平上還是政策實施上都存在很大的問題，主要體現在以下四個方面：第一，沒有專門針對PPP的法律。我國目前還未形成PPP的法律體系，大多都是部委規章和地方管理條例，這樣必然會造成各地方規定尺度不一和不公平現象的發生；第二，法律位階低。由于我國目前針對PPP的規章條例大都是由國家部委和地方政府制定，位階低會導致權威性不足；第三，法律法規過于粗糙，沒有PPP詳細的執行標準和操作規程；第四，對PPP的發展缺乏主導機構。主導機構的缺乏，就無法對PPP模式進行統一的、全方位的支持。

五、結語

PPP作為一種新型公私合作模式，自從問世以來就得到了各國的青睞，被廣泛的應用于融資、基礎設施建設及公共服務的供給等方面，我國引入PPP時間雖然不長，但也取得了很多成功的案例。然而在PPP實施的過程中同時也存在很多問題，導致了PPP整體效率的低下甚至是PPP項目的失敗。從契約的角度來看，PPP是公共部門和私人部門基于契約的長期合作，但是由于PPP持續時間長、環境復雜多變等原因，PPP契約具有天然的不完全性。從已有的研究來看，契約的不完全性可能會導致投資效率的降低。本文從不完全契約的視角出發，按照PPP持續過程的時間順序，分析了導致PPP契約不完全和影響PPP效率的因素。

我國目前還處于基礎設施建設與公共服務水平較為落后的階段，雖然近年來在增量上有了很多進步，但是仍然存在結構失衡和總體水平短缺等問題，因此政府亟需將PPP納入公共物品供給體系，通過對它的充分認識和合理運用，發揮其帶來的巨大優勢，進一步促進我國公共服務水平的全面提高。

本文的貢獻在于將PPP全過程分為四個子過程。按照從整體到部分和時間順序全面分析了導致PPP契約不完全的原因和影響PPP效率的因素，然而不足之處就在于沒有就各因素如何影響PPP效率做出模型分析和數據支持，這同時也是筆者未來的努力方向。希望本文能為我國在今后認識和運用PPP時帶來一些啟發，也希望能為后來的學者在不完全契約的框架下研究如何提高PPP效率拋磚引玉。

責任編輯 梅瑞祥