欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的對策與思考

［摘要］欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設相對滯后，存在著政策跟不上、制度設計不規(guī)范、資金籌措渠道單一、農(nóng)民觀念落后等問題。加強和完善養(yǎng)老保險制度，需要健全管理制度，規(guī)范操作規(guī)程，加大轉(zhuǎn)移支付力度和宣傳力度。

［關鍵詞］欠發(fā)達地區(qū)；農(nóng)村養(yǎng)老保險；社會保障

［中圖分類號］Ｆ840.64 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2012）12-0126-02

一、欠發(fā)達地區(qū)構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的緊迫性

養(yǎng)老保險、最低生活保障與醫(yī)療保險解決的是人們的最基本需求，處于農(nóng)村社會保障的核心位置。從目前來看，醫(yī)療保險、最低生活保障制度的構(gòu)建已經(jīng)基本到位：全國范圍內(nèi)全面建立了農(nóng)村最低生活保障制度，甘肅省農(nóng)村低保2006年建制，全省農(nóng)村低保標準由最初的600元提高到了目前的850元，保障對象由78.2萬人增加到了現(xiàn)在的318萬人，月人均補助水平由10元提高到了65元。到2010年，全省城鄉(xiāng)低保資金總量達到了46.61億元，有效地解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題；全國新農(nóng)合參保人數(shù)8.35億人，甘肅新農(nóng)合參保人數(shù)達到了1900萬，基本上解決了“病有所醫(yī)”的問題。而“老有所養(yǎng)”的問題遠未得到解決，到2010年底，全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為1.43億人，廣大農(nóng)民特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民，參加社會養(yǎng)老保險的比例低，享受養(yǎng)老金待遇的更低。破解農(nóng)村養(yǎng)老難題迫在眉睫。

我國農(nóng)村老齡人口總量大、程度高，2009年，農(nóng)村老年人口達到1.08億，占農(nóng)村人口總數(shù)的14%。此外，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的貧困問題更加突出：一是農(nóng)民的收入很低。2010年，全國農(nóng)村居民人均純收入5919元，甘肅省農(nóng)村居民人均純收入為3424元，定西市農(nóng)村居民人均純收入為2702元，按國際通行標準每日每人1美元計算，貧困線約為2500元人民幣，定西市農(nóng)村人均純收入剛剛超出了貧困線，僅僅解決了溫飽問題，“未富先老”問題十分突出。二是貧困人口多，按人均收入低于693元測算，全國農(nóng)村貧困人口為2148萬人；按人均收入694～958元測算，全國農(nóng)村低收入人口為3550萬人。全國貧困人口和低收入人口的60%以上集中在西部欠發(fā)達地區(qū)。這種情況表明，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村老年人口經(jīng)濟保障能力大大降低，靠其自身無法解決“老有所養(yǎng)”的問題，“老后更貧”現(xiàn)象也就隨之產(chǎn)生。

二、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險試點中存在的問題

我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點自實施以來，全國試點地區(qū)已有5199多萬人參保，占試點地區(qū)16周歲以上農(nóng)村人口總數(shù)的78%，1633萬名農(nóng)村老年居民已按月領取養(yǎng)老金。然而，對欠發(fā)達地區(qū)而言，農(nóng)村社會保障制度的人口覆蓋范圍有限，保障水平低。已有的保障措施明顯帶有臨時性特征，缺乏制度化，與構(gòu)建和諧社會的需要相比，與農(nóng)村居民發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村市場經(jīng)濟體制改革的需要相比，還有很大差距。定西市的漳縣和安定區(qū)是農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點縣、區(qū)，從實施情況來看，主要存在以下問題：

（一）政策和立法相對滯后

與農(nóng)村低保和醫(yī)保相比，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險起步晚，法制不健全，管理體制沒有完全理順。多年來一直沿用的是1992年民政部發(fā)布的《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，立法層次很低。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險比城鎮(zhèn)居民，以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險晚，在國家的財力支持上也遠遠落后于后者。使得欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的緩慢，相關管理事業(yè)的不規(guī)范。后來國務院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》作為指導性文件在運行。直到2010年10月才頒布了《中華人民共和國社會保險法》，這是造成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度滯后的根本原因。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險法律規(guī)范制度設計不科學，可操作性不強

一是農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋面小，保障水平低。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險采取的是農(nóng)民自愿的原則，即鼓勵具備投保條件的農(nóng)戶參加社會養(yǎng)老保險。目前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險做得好的大多是比較發(fā)達的地區(qū)，參加養(yǎng)老保險的也多為農(nóng)村的富裕居民。欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村居民正因為貧困，養(yǎng)老問題才顯得十分突出，而這恰恰又是養(yǎng)老保險工作的薄弱環(huán)節(jié)。所以，當前“保富不保貧”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并不能真正達到其目的。現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費標準為2～20元/月，共分10檔。欠發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平低，大多數(shù)農(nóng)民選擇了保費最低檔次的投保。以此計算，農(nóng)民繳費10年后，每月可以領取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領取9.9元。如果考慮管理費和銀行利率下調(diào)及通脹因素，農(nóng)民領取的錢可能會更少。這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老如何能起到保障作用？二是農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理風險高、收益低，缺乏有效監(jiān)督機制。目前由于農(nóng)村養(yǎng)老保險基金采取屬地化的管理方式，以縣級為單位統(tǒng)一管理，而欠發(fā)達地區(qū)的縣級財政多為“吃飯財政”，難為當?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險提供財政補貼。同時實行縣、市、省農(nóng)保機構(gòu)三級統(tǒng)籌管理，基金管理過于分散，很難形成規(guī)模效益。加上缺乏專業(yè)人才和嚴格的管理制度，機構(gòu)設置不健全，在基金管理中有許多漏洞，在這種情況下，公共財政難以執(zhí)行統(tǒng)一的管理監(jiān)督，無法及時化解財務風險，造成了極大的風險。

（三）資金籌集渠道單一

穩(wěn)定、低成本的長效籌資機制是社會養(yǎng)老持續(xù)發(fā)展的前提條件，但目前在政府籌資和農(nóng)民籌資兩方面均存在著問題。對于政府籌資，在政府資金增長以及資金撥付等方面尚未建立起相關的制度保證機制。農(nóng)村社會養(yǎng)老資金籌集“堅持個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持的原則”，這種做法顯然不符合社會保險的特征。依據(jù)國際慣例，社會保險基金應由政府撥款或由政府和雇主出大頭，受保人出小頭。不僅如此，這一原則在各地的實際執(zhí)行中還不同程度地被打了折扣。特別是欠發(fā)達地區(qū)，集體經(jīng)濟實力不強，許多地區(qū)出現(xiàn)了由個人全部交納的情況，基金的籌集實際上完全成了個人的行為。在這種情況下，農(nóng)民更愿意選擇家庭養(yǎng)老的方式，一定程度上限制了社會養(yǎng)老制度的推廣。

（四）農(nóng)民觀念落后嚴重制約養(yǎng)老保險制度的推行

近年來，國家采取了一系列的惠農(nóng)政策，特別是取消農(nóng)業(yè)稅和實行種糧直補以后，農(nóng)民得到了實實在在的好處，一定程度上改善了干群關系，農(nóng)民也增加了對政府的信任。但農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不能像種糧補貼那樣會給農(nóng)民帶來眼前的直接的收益。欠發(fā)達不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上，還表現(xiàn)為思想觀念的落后，人們對參加養(yǎng)老保險這類新事物的接受還有一個過程。家庭養(yǎng)老一直是中國農(nóng)村養(yǎng)老的主體，受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的制約，農(nóng)民對養(yǎng)老保險認識上有差距，有的群眾對社會養(yǎng)老保險的性質(zhì)、意義和作用并不十分了解，以至于認識不到位，工作上不支持，行動上不積極。

三、健全欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的思考與建議

（一）健全農(nóng)村養(yǎng)老保險立法工作，規(guī)范實施細則

新頒布的《中華人民共和國保險法》從2011年7起實施，該法對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的法律地位、基本原則、方法等進行了明確規(guī)定。現(xiàn)在的關鍵是地方政府要從自身的實際出發(fā)制定具體的實施細則，完善具體的操作規(guī)程，從基金的籌集管理到發(fā)放用一整套法規(guī)來約束，收支兩條線，避免出現(xiàn)腐敗行為和投機行為，在欠發(fā)達地區(qū)特別要防止基金被挪用和違規(guī)行為，從而做到農(nóng)村社會養(yǎng)老保障

工作的科學化規(guī)范化制度化。

（二）通過加大轉(zhuǎn)移支付力度解決資金缺口

我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大，農(nóng)村養(yǎng)老保險不可能全國統(tǒng)一，在政策和制度籌資管理等方面應該有所差別，對欠發(fā)達地區(qū)應該有所傾斜。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度既要考慮農(nóng)村的特殊性，也要考慮將來與城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會保險制度接軌的問題，所以標準也不能太低。對不同層次不同類別身份的農(nóng)村養(yǎng)老保險，應該分層分類解決。

（三）健全基金管理制度

加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規(guī)避物價上漲和利率下調(diào)帶來的基金貶值風險和政府信任風險。完全積累制的農(nóng)村養(yǎng)老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。同時，在銀行利率不斷調(diào)整的情況下，不能再承諾一個固定利率，要實行分段計息。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金滾存100多億元，分散于2000多個市、縣，就目前而言，不存在統(tǒng)一運作、使用的可能。因此，努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風險，也就成了各級養(yǎng)老保險資金管理機構(gòu)的一項重大任務。

（四）加強宣傳力度，切實改變落后觀念

結(jié)合農(nóng)村家庭養(yǎng)老保險面臨的實際情況，抓住農(nóng)民養(yǎng)老心態(tài)，做好示范和總結(jié)工作，使農(nóng)民真正清楚這是為了自己的將來。從根本上講，農(nóng)民如果不知道養(yǎng)老保險方案對自己有利，決不會由衷地參加和擁護。當前，要特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險與繳納各種集資費用的性質(zhì)完全不同，要特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險的收益性、可靠性和規(guī)范性，讓農(nóng)民像了解儲蓄存款利率那樣明白繳納養(yǎng)老保險金的預期收益，要充分考慮到農(nóng)民養(yǎng)老的文化背景和敬老養(yǎng)老心態(tài)等，特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險是對家庭養(yǎng)老保險的有益補充。只有引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，才能實現(xiàn)群眾的廣泛參與。

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