我國廉租房制度實施效果研究

[摘要]在我國住房制度改革發(fā)展中，作為最基本、最核心的保障層次，廉租房制度在解決當前我國城鎮(zhèn)低收入者住房問題方面起到了重大作用。然而廉租房制度在保障低收入群體的實施過程中也暴露出了種種問題，并引起了全社會的廣泛關注和爭議。本文從制度保障實踐與效果出發(fā)，分析了我國廉租房制度建設的現(xiàn)實困境和制約因素，在此基礎之上，提出了加快發(fā)展廉租房制度建設的對策。

[關鍵詞] 廉租住房制度；實物出租；租金補貼

[中圖分類號]D693.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1005—3115（2012）16—0107—03

一、我國廉租房制度建設的必要性

廉租房是指政府以租金補貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞剑蚍铣擎?zhèn)居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的住房。廉租房制度是社會保障制度，也是住房體系的保障制度。換言之，廉租房是指國家以租金略減、住房租賃、實物廉租房等方式向無力購買住房的困難家庭和需要其他保障的特殊家庭而提供的一種最低住房保障。

（一）廉租房制度的特征

1.供應對象的確定性

廉租房制度確立了以經(jīng)濟貧困標準和居住困難標準的雙重衡量的標準，不同于傳統(tǒng)住房分配方式中僅以居住條件困難作為單一分配標準。根據(jù)這一新標準，廉租房制度的供應對象應是符合當?shù)亟?jīng)濟困難標準和居住困難標準的“雙困”家庭，這兩項標準缺一不可。

2.政府的主導性

廉租房制度作為國家的一種社會救助措施，目的是為低收入人群提供符合居住條件的廉租房，政府作為國家的管理者，應該充分行使自己的社會管理職能，承擔起廉租房建設和管理的重任，為廉租房制度提供法律、政策支持，資金來源，籌資渠道，并進行有效管理。

3.住房供應的救助性

廉租住房制度屬于行政給付范疇，是政府履行社會保障職能，通過賦予最低收入家庭一定的物質(zhì)權(quán)益或者與物質(zhì)有關的權(quán)益，從而保障特殊困難居民最基本的居住權(quán)利的制度，因此這類住房具有一定的社會救助性性質(zhì)。

4.運作過程的封閉性

廉租房供應具有社會救助性質(zhì)，又是完全意義上的政府行為，這就決定了其在運作管理上區(qū)別于其他住宅，必須實行嚴格管理下的封閉運行，具體包括：第一，資金運作的封閉性。必須保證國家廉租房建設資金及時到位，及時投入，專款專用，封閉運作；第二，管理的封閉性。廉租房建成以后，必須由政府集中管理，由政府制定一系列廉租房管理制度，確保廉租房制度的良性運行。

5.實施方式的多樣性

政府在住房保障中干預的范圍和方式要建立在適合本地區(qū)的實際情況和住房保障目標的基礎上，隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，解決問題的辦法也要相應發(fā)生變化。就一個地區(qū)和城市而言，其住房保障制度的建立和實施必須結(jié)合本地區(qū)的實際情況，并根據(jù)情況的變化適時進行調(diào)整。城鎮(zhèn)廉租房制度的實施必須建立在符合最低收入家庭特殊要求和當?shù)刈》堪l(fā)展的現(xiàn)狀基礎之上，另外政府的財力和對于低收入家庭的相關政策和當?shù)氐淖》空咭彩潜仨毧紤]的因素。

（二）廉租房制度實施的必要性

1. 廉租房制度是解決低收入者住房問題的有效途徑

以住房為主的房地產(chǎn)業(yè)是我國新的發(fā)展階段的重要支柱產(chǎn)業(yè)。近年來，房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出固定資產(chǎn)投資規(guī)模過大、增長速度過快的現(xiàn)象，同時對住房需求的旺盛、地方政府追求高額的土地租金收益、房產(chǎn)開發(fā)成本提高等因素推動了房地產(chǎn)價格持續(xù)上漲。目前，我國城市居民人均住房面積雖然達到了28平方（米），但是全國城市低收入家庭中，人均住房面積不足10平方（米）的還有1000多萬戶，約占全國城市居民家庭總數(shù)的5.5%，存在住房困難的低收入家庭仍然有1000萬戶。“住房難和買房難”是這部分群體面臨的突出問題，不能有效解決好該問題勢必影響到社會的穩(wěn)定與和諧。

2. 廉租房制度是縮小房價收入比、緩解貧富差距的有力措施

房價收入比是指家庭購房總價與居民家庭年收入的比值，用于考察居民的購房能力，房價收入比的拉大源于市場經(jīng)濟條件下城鄉(xiāng)、行業(yè)、區(qū)域之間貧富收入差距拉大。2006年，我國平均房價收入比是6.7億，但是同年最低收入家庭的房價收入比約為22，而最高家庭房價收入比剛剛超過2，前者是后者的10倍，并且這種差距還呈逐步擴大的趨勢。在市場調(diào)控失靈的情況下，政府有責任幫助住房困難的低收入群體改善居住條件，保障居住需要，縮小與富裕群體的差距，而廉租房建設能夠有效協(xié)調(diào)平衡政府和低收入群體這兩方面的需求。

3. 廉租房制度是完善城市住房供應體系的重要環(huán)節(jié)

我國的房地產(chǎn)市場繁榮發(fā)展不過短短幾年，廉租房制度建設在我國也剛剛提上議事日程，其發(fā)展前景有待實踐的進一步檢驗。為此，必須改革現(xiàn)行的住房供給制度，建立、健全我國社會住房供應體系，將廉租房和經(jīng)濟適用房列入其中，具體的政策取向為：低收入家庭主要通過廉租住房，外加經(jīng)濟適用房解決；中等收入家庭根據(jù)各地實踐可以采取限價商品房和經(jīng)濟租賃房的辦法解決；高收入家庭主要通過市場供應商品化住房。

二、我國廉租房制度的保障與實踐效果

（一）立法政策歷程

我國在1998年提出建立廉租住房保障體系的構(gòu)想，國務院下發(fā)的《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》成為我國住房建設史上最重要的一個文件，隨后，為推進廉租房建設，國家出臺了一系列政策。2007年8月，《國務院關于解決城市低收人家庭住房困難的若干意見》公布，明確表示要加快建立、健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城鎮(zhèn)低收人家庭住房困難的政策體系。2007年10月，“健全廉租住房制度、加快解決城市低收人家庭住房困難”首次被寫入十七大報告。2008年3月的《政府工作報告》中也指出，要抓緊建立住房保障體系，建立科學、合理的住房建設和消費模式，健全廉租住房制度，這表明我國住房保障體系進入結(jié)構(gòu)性建設階段。2009年，住房城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委、財政部三部門聯(lián)合印發(fā)《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》通知，更是將廉租房建設問題提到保障住房建設重中之重位置。

（二）廉租房制度建設成效

從全國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，截至2006年底，全國657個城市中，已經(jīng)有512個城市建立廉租住房制度，占城市總數(shù)的77.9%；全國累計用于廉租房制度的資金為70.8億元，其中財政預算安排資金32.1億元（含部分上交的住房公積金增值收益），住房公積金增值收益19.8億元，土地出讓凈收益3.1億元，社會捐贈0.2億元，其他資金15.6億元；我國通過廉租房政策解決的住房困難戶為54.7萬戶。據(jù)建設部的統(tǒng)計顯示，截至2007年底，全國所有城市都建立了廉租住房制度，累計已有95萬戶低收人家庭通過廉租房制度改善了住房條件。其中領取租賃補貼的為73.6萬戶，實物配租的為l8.2萬戶，其他方式為3.2萬戶；北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、海南、山西、安徽、湖南等省（區(qū)、市）申請廉租房租賃補貼的低保住房困難家庭，基本實現(xiàn)“應保盡保”；自廉租房制度建立以來，經(jīng)過不斷的探索，我國廉租房建設取得了極大的成就。

三、我國廉租房制度存在的主要問題

（一）廉租房法律、法規(guī)建設滯后

我國迄今尚還沒有關于廉租房的有關法律、法規(guī)，只有2003年的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》和2007年的《廉租住房保障資金管理辦法》等部門規(guī)章。然而，這些廉租住房制度的立法層次低，執(zhí)行的力度不夠，導致廉租住房制度很長時間一直停滯不前或者各地方政府對廉租住房制度進行異化演變，難以在約束和監(jiān)督方面有效發(fā)揮作用。

（二）地方政府對建設廉租房重視程度不夠，政府住房保障職責缺位

我國廉租房制度已經(jīng)走過了十幾年的歷程，但地方政府不夠重視，廉租房建設進展緩慢。雖然全國各市、縣基本建立了以廉租房為主要內(nèi)容的住房保障制度，但大部分城市廉租房制度不完善，廉租房建設未納人長期規(guī)劃，廉租房政策難以保持其穩(wěn)定性與持續(xù)性。直到2008年底，全國共解決312萬戶城鎮(zhèn)低收人家庭住房困難，但只是實現(xiàn)了對城市低保家庭的應保盡保，而遠不能滿足其他低收人家庭的住房保障需求。

（三）大量需求與供給不足之間矛盾突出

一方面，廉租房建設缺乏穩(wěn)定的資金來源，民間資本以及多渠道融資手段基本還沒有參與廉租房建設，資金需求缺口較大。現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房資金來源，實行財政預算安排為主、多種渠道籌措原則。按現(xiàn)有政策，廉租房建設資金來源渠道主要包括財政預算、住房公積金增值收益等。但在實際運行中，受前幾年房改影響，公房大多已出售給個人，可供出售的公房很少；因此，各地以住房公積金增值收入和財政撥款為主。而政策資金僅有政府財政補貼，加上政府重視不夠，真正用于廉租房建設資金則更少。資金來源有限，成為制約廉租房制度進一步發(fā)展的最大難題。

另一方面，我國廉租房房源供給短缺，與旺盛的需求相差甚遠。主要原因歸之于以下幾點：首先，從有關規(guī)定來看，廉租房的房源主要是依靠舊有的公房，但目前的現(xiàn)實情況卻與當初設計的情況存有偏頗，城市中的公房多數(shù)通過房改售給了個人，能騰退的和正由最低收入家庭承租的為數(shù)不多；其次，隱形房地產(chǎn)租賃市場的存在也使得部分房屋非法進入房地產(chǎn)二級市場，造成廉租房的房源供給短缺；再次，政府和單位興建適當標準的住房受到資金的制約，我國沒有穩(wěn)定的財政資金預算渠道，住房保障資金供給來源的不穩(wěn)定和數(shù)量少決定了制度所覆蓋的面不可能太寬。

（四）廉租房制度保障標準單一，保障對象覆蓋面狹窄

按現(xiàn)行標準，我國廉租房制度保障的是城鎮(zhèn)經(jīng)濟困難和居住困難的“雙困”家庭。然而我國現(xiàn)行廉租房保障對象過于狹窄，即使各地廉租房適用標準不斷提高，仍遠不能滿足低收人家庭住房需求。根據(jù)目前的規(guī)定和各地的做法，廉租房對象大多固定在城市戶口的雙困難戶家庭。實際中存在著大量不符合廉租房保障標準、卻又無力購買經(jīng)濟適用房的“夾心階層”居民。另外，城市打工者和城鄉(xiāng)結(jié)合部土地被征后的農(nóng)民也是一個不可忽略的低收人群體，他們一般也被排除在保障范圍之外。因此，相對狹窄的保障范圍，使得很多群體在參與分配之前就遭受到制度上缺陷所帶來的機會不公平。

（五）配套政策不完善，缺乏有力的準入和退出機制

我國沒有建立起個人信用制度和個人收入申報機制，低收入家庭成員往往又從事臨時性工作，收入來源多元化，難以監(jiān)督和掌握。對住房保障家庭的收入、成員、住房等狀況進行準確、動態(tài)的監(jiān)測和復核，不僅要耗費大量人力和資金，而且信息資料的準確度不高，使得廉租房難以真正保障低收入住房困難群體，也導致廉租房的申請和退出缺乏客觀依據(jù)。同時，我國廉租房建設缺乏法律制度的保障，對違反廉租房保障規(guī)定的責任處理也只是取消保障資格，退還或補交租金，沒有給不誠實廉租戶施加實質(zhì)性懲罰。

四、加快我國廉租房制度建設的對策

（一）賦予廉租房保障措施法律化，完善廉租房相關配套制度

廉租房制度是解決當前和今后社會主體生存問題的重要舉措。我國住房制度至今仍以政府文件、政府政策形式發(fā)布，嚴格說不具備法律效力。因此，盡快制定住宅法、住房金融法、物業(yè)管理法等法規(guī)，保障住房制度真正貫徹執(zhí)行，使目前日益增多的涉房經(jīng)濟糾紛處理有法律依據(jù)。在法律位階上，廉租房制度仍處于規(guī)章或指導性意見的層次，如在目前法律法規(guī)體系中，涉及廉租房退出制度的全國性法規(guī)只有《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》和《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》兩個部門規(guī)章，較低層級的廉租房制度難以有效發(fā)揮對特殊需要者的保障功能。應把廉租房建設、分配、使用等制度上升為法律、法規(guī)，從而形成一套完整的廉租房住房保障的法律、法規(guī)體系，使廉租房建設、分配、使用、管理等全過程做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。

（二）明確地方政府在廉租房建設中的角色和職能

廉租房建設的關鍵是要落實到地方，落實到具體實施管理的基層部門，中央政府可確立總體原則和目標，具體做法應允許各地區(qū)因地制宜。首先，省級政府應對轄區(qū)內(nèi)住房保障和房價穩(wěn)定工作負總責，市、縣人民政府應將廉租房建設和租金補貼任務納入解決低收入家庭住房困難的發(fā)展規(guī)劃及年度計劃中，明確廉租住房保障工作目標、措施。其次，各地應根據(jù)中央政府的要求，將廉租住房保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭。最后，應將解決當?shù)孛裆鷨栴}，尤其是解決低收人群體的住房問題納入對地方政府的考核體系，并量化考核指標。在發(fā)展廉租房的目標上引入政府問責機制，以確保地方政府落實建設廉租房的責任。

（三）單一融資向多元融資的轉(zhuǎn)型，確保廉租房建設資金到位

無論是廉租房的租金補貼還是實物配租，都需要巨大的資金來源。住房金融是提高住房消費能力的助推器，市場經(jīng)濟國家在解決居民住房問題時，始終離不開金融的支持。現(xiàn)階段，一些城市政府雖然安排了財政撥款、住房公積金增值資金、直管公房出售一定比例的歸集資金、社會捐贈等多渠道、多形式的資金籌措機制，但是在廉租房的修購實踐中，大部分資金仍主要來源于住房公積金增值收益，政府財政資金并未能得以有效落實。而住房公積金增值收益也無法滿足廉租房用來進行維修的費用需要。當前的住房消費與廉租住戶的承受能力必須借助一定的多元融資手段才能實現(xiàn)，整個住房制度的改革關鍵是在于建立一個嶄新的、社會化的住房融資體系。

（四）實物配租向租金補貼的轉(zhuǎn)型

根據(jù)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》的相關規(guī)定，各地可以根據(jù)其具體情況，選擇廉租房的“實物配租”、“租金配租”或“租金減免”中的其中一種或幾種形式來確定廉租房的具體配租方式。實物配租能夠在較短的時間內(nèi)增加住房總量，緩解住房短缺，提高低收入居民的住房福利。其缺陷在于造成政府財政壓力過大、集中居住容易形成“貧民窟”等問題。而采取租金補貼的方式，第一，既可以減輕政府的后繼負擔，又可以減輕困難群體租房的經(jīng)濟壓力，還可以為租房消費提供前提；第二，不需要一次性投資，在一定資源條件下，可以為更多的家庭提供幫助；第三，有靈活的退出機制，形成受益對象變動的彈性機制，提高保障享有的公平性。總體來看，租金補貼的形式是一種市場行為，政策實施后，低等級市場的住房供應增加，租金水平下降，可彌補低收入階層住房短缺。今后，應根據(jù)發(fā)展狀態(tài)，將廉租房制度逐步過渡為向低收入家庭提供租金補貼為主、其他配租方式為補充的保障方式，以市場的資源配置作用為主導來實現(xiàn)“住有所居”的目標。