構建基于清潔發展的綠色財政監督體系的探討

摘要：為保證國家清潔發展戰略的實施和政策目標的實現，提高財政資金的使用效益，必須轉變財政監督的運行機制，構建綠色財政監督體系。本文就如何構建基于清潔發展的綠色財政監督體系展開有針對性的探討。提出建立由人民代表大會的宏觀監督、財政部門的日常監督和審計部門的事后監督組成，并以社會監督為補充、以法律監督為保障的全方位、多層次的綠色監督體系。

關鍵詞：綠色財政監督；清潔發展：社會監督

中圖分類號：F812.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004—0544（2012）10—0125—04

一、財政監督和綠色財政監督的內涵

財政監督是財政管理的重要內容，是國家經濟監督體系的重要組成部分。具體而言，是指財政機關在財政管理過程中，依法對行政機關、企事業單位及其他組織執行財稅法律法規和政策情況，以及對涉及財政收支、會計資料和國有資本金管理等進行的審查、稽核和檢查。財政監督的主體是各級政府的財政部門，財政監督的對象是財政資金本身，重點是預防財經違法違紀行為，財政監督的本質體現在實現財政分配職能過程中國家主體對其他相關主體的一種制約功能。財政監督的主要內容：一是對預算內財政收支活動進行全方位全過程的監督，督促各級政府的收入及時足額到位，各項支出合法合理有效，確保中央和地方各級財政收支活動依法運轉；二是監督各種預算外收支，使其合法合規；三是對國有資產運營和國有資產收益進行監督，以促進國有資產的保值增值。財政監督的目標是保證財政收入的合法化和財政支出的規范化，從而實現國家財政的宏觀調控目標和收入分配政策。

而所謂綠色財政監督，是指為實現清潔發展的社會目標，財政部門對涉及環境方面的財政收支所進行的專項性監督。綠色財政監督的內涵包括以下幾點：（1）綠色財政監督的目的是保證國家清潔發展戰略的實施和財政政策目標的實現。公共財政框架下要求將所有的財政收入都納入財政監督的范圍，同時對于已經確定好的財政支出規模和支出結構，應監督各單位和部門按照預算的編制計劃執行，不能出現隨意性。以維護預算的嚴肅性和完整性。（2）綠色財政監督的發展方向是績效監督，目的是提高財政資金的使用效益。提高財政資金的使用效益的途徑可分為兩種：一種是財政資金只用于確需財政資金的專門支出領域，做到專款專用；另一種途徑是通過運用“成本—效益分析法”或“最低費用分析法”等適當的評價機制，來確定財政資金的使用效益。（3）綠色財政監督是財政管理體系的重要組成部分。從促進我國宏觀調控和經濟發展的效果來看，財政手段的使用越發頻繁。綠色財政監督在財政管理及整個經濟監督體系中的重要性日益凸顯，成為整頓經濟秩序，加強財政管理和實施宏觀調控政策的重要手段和機制。

二、綠色財政監督的運行機制

綠色財政監督是市場經濟體制下財政監督工作的進一步深化，其本質屬性是為財政職能服務，屬于財政管理的重要內容；其最終目的是為了更好地促進經濟發展。由于綠色財政監督是對環境財政收支的專項性監督檢查，所以綠色財政監督較之以前的普通財政監督，其運行機制發生了改變。實現了由只重視事后監督轉變到財政分配全過程的監督、由只重視收入監督轉變到收支監督并重、由突擊性監督檢查轉變到規范化的經常性監督和由以對外監督為主轉變到內外監督并重四個明顯的轉變，使其運行機制更為有效，監督效率更高。

（一）由只重視事后監督轉變到財政分配全過程的監督

事后監督是對已經既成事實的環境財政經濟活動進行合法性、合規性的監督，這種“救火式”的財政監督方式具有明顯的滯后性和被動性，僅僅是給予違規當事人一定的經濟處罰和行政處罰，難以防患于未然和起到有效的事前警示作用，監督的整體性和系統性難以實現。這就要求我們切實落實事前、事中、事后相結合的財政監督方式，將“救火”變為“防火”。通過財政事前監督，保障環境經濟事項步入預定軌道；通過財政事中監督，保障環境經濟事項在預定軌道中正常運行；通過財政事后監督，對財政事前監督和事中監督施加影響和評價，提出改進和完善的建議。

（二）由只重視收入監督轉變到收支監督并重

通過加強環境收入監督，可以達到增加環境財政收入、防止公共收入流失的目的。但環境公共支出資金使用效率如何、有無擠占挪用情況。更應是綠色財政監督的重要內容，它關系到環境財政職能作用的充分發揮和社會各項事業的正常發展。因此，綠色財政監督工作要盡快實現由重收入、輕支出向收支監督并重轉變，從而逐步建立環境預算收入解繳、征管、入庫、出庫、退庫全過程的監督機制。同時建立環境預算支出從申報、撥付到使用全過程的跟蹤監督機制。

（三）由突擊性監督檢查轉變到規范化的經常性監督

突擊性的監督檢查，難以及時、全面地發現問題，監督的效率有限。在市場經濟體制下，財政工作的中心是以加強財政管理為主，因此環境財政的監督工作也要轉變監督方式，逐步由突擊性監督檢查轉變到經常性監督檢查，也就是要立足財政管理，著眼于財政活動的全過程控制，通過日常監督檢查發現環境財政管理過程中存在的問題，并及時提出整改意見，從而不斷提高財政管理水平。真正形成環境財政監督與管理并重、日常監督管理與專項監督檢查相結合的綠色財政監督工作新秩序。

（四）由以對外監督為主轉變到內外監督并重

過去僅重視環境財政外部監督而忽視內部監督。而實際上環境財政部門內部也出現了一些違法違紀現象。因此，環境財政必須把單純的對外監督轉變到內外并重的監督。開展環境財政內部監督，是一種預防機制和自我約束的內部控制機制。是財政部門內部管理水平的自我檢查和評價。為此，要對環境財政部門內部機構的預算資金、專項資金以及財務收支活動進行定期或不定期的監督檢查，加強自我約束，規范財政行為。

三、綠色財政監督體系的構建原則

在我國構建基于清潔發展的綠色財政監督體系是一項系統工程，必須緊密聯系公共財政的管理要求。在綠色財政監督體系的構造中，必須充分考慮體系內各個監督主體之間的相互聯系，以及財政監督體系與財政管理體制、國民經濟監督大系統的關系。即要通盤地考慮國家經濟監督體系、公共財政管理系統對綠色財政監督體系的適應性要求，整體策劃財政監督的目標和主體構成，各監督主體在財政監督法律下對監督對象的財政監督既要橫向協作又要體現縱向分工，實現科學監督的效率性。在我國構建基于清潔發展的綠色財政監督體系，需要遵循以下原則。

第一，目標性原則。構建基于清潔發展的綠色財政監督體系，最終目標是為了滿足清潔發展和公共財政管理的需要，服務并服從于環境財政管理，確保環境財政投資與環境管理的規范有序運行。監督目標的確立，是整個綠色財政監督體系構建的前提和導向。

第二，效率原則。效率原則要求環境財政監督主體要以較少的成本達到最佳的目標或目標既定時實現成本最小化。綠色財政監督的效率包括兩個方面：一方面是監督必須以保障改善環境質量為出發點，確保環境稅費應收盡收、環保投資資金合理地分配和使用，以獲取最佳的環境效益；另一方面是在保證監督效用實現的前提下，減少監督體系的運行費用至最低，這就要求綠色財政監督體系的構建，能夠避免財政監督不必要的重復交叉，突出不同監督工作的差異性和側重點，確保財政監督的執行效果。

第三，法制原則。市場經濟是法制經濟，財政監督必須以相關的法律制度作為基礎和保證。法制原則要求綠色財政的監督主體在對環境財政進行監督的過程中，必須嚴格按照國家有關財政法律法規和財政監督法規辦事的原則。作為立法部門，法制原則要求立法機關應該制定較為完備的環境財政法律，做到有法可依，這是法制的首要任務。作為執法部門，則要嚴格遵守和執行環境財政法律，做到有法必依，執法必嚴，違法必究，這是法制的根本要求。

第四，科學監督原則。我國現行的環境收費由地方政府負責，環境財政投資既有地方財政投資，也有中央財政投資。這種環境事權與財權不匹配的特殊性，就使得綠色財政監督要保證理順中央與地方之間的環境財政投資資金的分配關系，要求從行政監督上保障中央對財政管理的統一領導，各級政府、財政部門各司其職，各負其責，體現“集中”和“分級”的合理組合。對于諸如重大環境生態治理等由中央財政投資的項目，其結果和行為的監督就由中央財政集中負責，以體現監督的集中性；對于由中央、地方共同投資的環境治理項目，就需要中央和地方各級監督主體劃分監督范圍，進行分級監督；對于地方財政部門投資的環境治理項目則由地方財政部門監督，充分發揮地方監督主體的功能。

四、構建基于清潔發展的綠色財政監督體系的內容

目前我國對環境財政資金的監督主要包括財政部門監督和審計部門監督。由于財政部門與審計部門是平級機關，存在一定的監督職能交叉和職責分工不明，缺乏一個置于兩者之上的監督機構，因此，這樣的監督體系是不完整的。合理的環境財政的監督體系應該是由人民代表大會的宏觀監督、財政部門的日常監督和審計部門的事后監督組成，并以社會監督為補充、以法律監督為保障的全方位、多層次的監督體系。總之。各監督主體和監督形式分別在綠色財政監督體系中發揮著獨特的作用，構成了層次清晰、相互補充、不可替代的監督格局。

（一）人民代表大會的監督

人民代表大會是立法機關，人民代表大會的監督是最高權力機關的監督，是由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務委員會為制定環境保護的政策措施，為全面保證《環保法》和相關環保財經法規的實施，依據法定的方式和程序，對財政部門是否按編制的預算進行環保資金的征收、使用活動所進行的宏觀監督。

人民代表大會的監督職權是由我國《憲法》賦予的，并通過人民代表大會制度來實現，其具有權威性、法定性和規范性的特點。我國《預算法》規定，全國人民代表大會及其常務委員會對中央和地方的預算和決算進行審查監督，地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級政府的預算和決算進行審查和監督。我國人民代表大會財經委員會對環保資金的預算進行審查監督，依法監督檢查財政部門對環保投資預算編制的有效性、合理性和預算審批程序的合法性，并對不合理的財政預算享有撤銷權。

預算監督主要是針對財政部門環保財政投資預算編制和預算執行情況的監督，人大主要是把好預算審批和執行關。要確保環保財政投資預算的編制質量。必須遵循“兩上兩下”的預算編制基本程序，嚴格抓好各環節的審查工作。通過事前對環保財政投資預算編制的方法、程序和實施方案進行檢查，發現其編制過程是否合理；通過對基礎年度環保財政投資支出的預算執行情況進行事前檢查，發現下一年度投資支出預算是否可行；通過事前檢查環保財政投資預算是否符合國家環保投資的政策要求，收入預算是否積極可靠，中央與地方的投資支出劃分是否嚴格按政策規定執行，環保財政預算支出是否超過數額界限，預算收支是否平衡以及財政資金是否按規定的程序報批等來細化預算編制的監督，充分發揮財政監督的事前審核作用，為事中和事后對環保項目支出的預算執行進行有效管理提供參考依據。對預算執行情況的監督，包括對預算執行過程和預算執行結果的監督。對預算執行要充分利用計算機技術和網絡控制體系隨時掌握財政資金的分配、撥付、使用、結存等情況，對管理中發現的異常情況進行實地調查和追蹤監控。監督范圍包括：預算收入是否及時足額上交，是否存在擅自減征、免征、緩征預算收入現象，是否出現截留、挪用、隱匿收入、私設“小金庫”行為；預算支出是否及時撥付，支出范圍是否符合規定，是否存在虛報支出、弄虛作假行為：預算調整是否經過人大常委會審查批準。要重點檢查用于污染治理的基礎設施建設、生態環境保護項目的專項經費支出，判斷其是否按各級政府批準的計劃撥款，規模是否突破預算，管理費的使用是否合乎預算安排的要求，有無超支和投資損失的發生。針對環保財政投資的預算執行情況和各類環保財政投資主體在執行法律法規和財政政策過程中可能出現的問題，及時發現和防范，把對環保投資活動的負面影響降到最低。

（二）審計部門的監督

審計部門的監督是指由審計部門依法對被審單位的財政、財務收支及其有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審查，評價被審計對象的經濟責任，維護財經法紀，促進宏觀調控的獨立性。審計監督是一種事后監督，定位于宏觀層次的監督。目前我國的審計部門包括審計署及其派出審計局、審計署駐各地特派員辦事處、各省審計廳以及各市、縣審計局。審計部門對環境財政的審計一般也被稱為環境審計。環境審計是指審計機關、內部審計機構和注冊會計師，對政府和企事業單位的環境管理系統以及經濟活動的環境影響進行監督、評價和鑒證，使之積極、有效，且得到控制并符合可持續發展戰略的審計活動。環境審計是一種重要的監督手段。西方發達國家很早就開展了政府環境保護資金的審計。美國國家審計總署于1978年設立自然資源與環境保護司，內設環境資金審計處和環境績效審計處。德國聯邦審計院早在1992年就成立了環境審計處，各州審計院也制定了環境審計內容。我國審計署成立了農業與資源環保審計司，明確了環境審計職能，環境審計逐步成為審計機關審計工作的重要組成部分。

環境審計的內容一般包括三個方面：一是環境財務審計，即審查政府環境保護資金的管理。對政府環境保護資金管理的審計，主要通過檢查環境會計賬目及其相關環境資產、負債的公允性，保證環境資源的安全完整和會計信息的準確可靠。重點審查、評價相關的環保資金管理制度是否健全、是否實行收支兩條線管理；審查相關資金的核算是否正確，防止因管理不善而引起的資金浪費和資金流失。二是環境合規性審計，即審查政府環境保護資金的使用。對政府環境保護資金使用情況的審計應從整體上確定對使用單位的評價內容，在審計過程中重點審查資金使用單位是否有健全的資金使用管理制度；資金的使用是否符合管理規定，是否真正做到了專款專用；資金的各類明細支出是否真實、合法，是否有超支虛報、核算不實、套取資金等現象。三是環境績效審計，即審查政府環境政策的執行效果和環境保護資金的使用效益，這是環境審計的最高層次。在對政府環境政策的執行效果和環保資金的使用效益進行審查評價時，根據環境績效的具體評審指標如環境狀態、管理績效、作業績效等運用審計技術方法進行評價和考核。

（三）財政部門的監督

財政部門的監督是整個環保財政資金監督體系的核心，是一種中觀層面的監督，重點圍繞對環保財政資金收支活動和運行過程的監督管理工作展開，是對國家宏觀財政政策執行情況的監督控制。這種監督一般是在事前和事中進行，是一種連續性的日常管理型監督。財政部門的日常監督主要包括財務監督、財政部門的內部監督和財政投資評審三個方面。

1 財務監督。財務監督主要是對環保財政投資資金運行的賬面情況進行監督檢查，判斷環保資金的賬簿記載是否正確，對資金的使用是否做到賬賬相符，賬表相符和賬實相符。根據環保資金使用單位的類型不同，環保財政投資資金的財務監督包括對項目承辦單位財務收支活動的監督和對相關行政事業單位財務收支活動的監督。對項目承辦單位財務收支活動的監督是對執行環保財政投資項目的單位財務收支活動的監督，是對單位各項財務收支的分析和考核，判斷是否合理使用環保投資資金，是否專款專用，是否超過預算限額，是否有效治理了環境污染，是否提高了環境效益等。對相關行政事業單位財務收支活動的監督包括上級財政部門對撥付給下級財政部門的環保財政投資資金使用情況的財務監督和財政部門對環保部門執行環保投資資金預算情況的財務監督，是對行政事業單位環保財政投資資金的籌集、分配、使用等財務收支活動的全面監督。通過對使用環保財政投資資金的部門和單位的會計憑證、賬簿進行審核，對資產、實物進行核對，對財務報表進行核查，對財務收支進行檢查等財務監督手段的綜合運用，保證環保財政投資資金的安全有效使用。

2 財政部門的內部監督。財政內部監督是財政部門的自我監督，是財政各職能部門在財政資金分配過程中行使權力的制衡。加強財政部門的內部監督，具體可采用以下做法：一是在財政部門內部，預算編制、執行和監督相分離，以上職能分別由不同的職能部門來完成，防止財政資金使用和分配過程中出現的合謀型的腐敗行為。稽核預算管理機制運行的效率性。財政機構各業務部門要稽查財政預算編制及財政資金的分配是否符合分離管理的要求。加強對環保投資資金撥付使用過程的控制，實行國庫集中支付，從源頭上控制資金分配過程中可能發生的違法違紀行為。二是在財政部門內部建立專業性監督機構，對財政部門內部的各業務機構的環境財政投資活動進行定期和不定期的橫向監督檢查，將監督意見通過內部監督檢查專題會議反饋到各業務科室，并負責整改落實。三是加強財政機關上下級的縱向監督約束機制。上級財政機關對下級財政部門執行環境財政法規政策的情況進行監督檢查，是財政監督的基本任務。同時，對上級財政部門影響環保財政投資政策執行的潛在不當行為，下級財政機關也有監督反映的責任。

3 財政投資評審。為強化財政預算支出管理職能和財政監督職能，財政部于1999年成立了投資評審中心，地方各級財政部門也相繼成立了財政投資評審機構。各級財政投資評審機構作為財政系統的組成部分，既能滿足財政投資支出的評審監督要求，又能克服社會中介機構參與財政投資評審業務以營利為目的缺乏客觀公正的局限性。財政投資評審機構可以運用專業化的技術和手段，對環境治理項目的工程造價、項目進度和財務活動的預決算進行綜合審查，實現對環保投資項目的資金使用和財務活動的專項核查和追蹤問效。提高財政投資效率，逐步建立起“先評審后批復、先批復后撥款”的財政投資支出約束機制，保證財政環保投資資金的安全有效和規范運行。

（四）社會監督

社會監督是依據憲法和法律享有一定權利的公民、社會團體、社會中介機構等利用多種方式對政府環保資金從審批立項、投入運作直至最終效益評估等全過程的監督。在我國環保財政資金的監督體系中，社會監督可作為補充體系，定位于微觀經濟的監督，主要包括社會公眾監督和社會中介機構監督兩個方面的內容。

1 社會公眾監督。社會公眾是最廣大的社會監督主體，其監督形式包括：一是輿論監督。輿論是公眾思想和意見的言論集體表達。輿論監督指社會公眾利用言論、新聞、出版等方面的權利對環保財政資金收繳支出活動實施包括批評、建議、評論等的監督。二是控告、檢舉或訴訟。根據國家行政法規定，這是社會公眾通過法律程序，針對財政部門及其工作人員的違法失職行為行使的正當監督權利。三是參政議政。主要通過信訪、民意調查和政治協商對話等途徑，將社會公眾對環境監督的管理意見和建議反映到有關決策制定部門。

2 社會中介機構監督。社會中介機構監督是指經國家授權批準的會計事務所、審計事務所、稅務事務所和資產評估所等社會中介機構對使用環保財政投資資金或實施環保財政投資項目的單位的環境財政經濟行為實施的監督。是一種社會經濟監督。通過對被審查對象有關環保資金的會計報表、稅務報表和資產價值評估報告的審查，監督和評定有關單位經濟行為是否合法，會計信息是否真實可靠，納稅是否及時足額有無存在偷逃稅，資產價值評估是否恰當有無虛增或低估資產價值，并以獨立第三人身份出具相應的監督檢查報告。

（五）法律監督

法律監督是從法律角度對環保資金收繳、使用行為加以規范約束，提供環保資金安全運行的法律保障。我國針對環境資金的監督法規包括以下幾個層次的內容：一是規范環境稅費收繳的法律法規，如《排污費征收使用管理條例》、《排污費征收標準管理辦法》，以及《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等專項環境治理法律法規；二是規范環保資金使用的法律法規，如《環境稅費使用管理法》、《環境保護專項資金使用管理辦法》等；三是具體的財政法規，如《預算法》、《環境保護法》、《清潔生產促進法》等。但從總體上看，我國財政監督的法律層次不高，其法律依據過于分散，缺乏專門的財政監督法律，因此應以法律的形式將各級財政監督機構的職能、范圍以及監督的程序、內容等固定下來，將我國的財政監督工作納入法制化的管理軌道。

由此可見，在我國的綠色財政監督體系中，人大監督是最高層次的監督，其他監督都要接受各級人大的監督。財政監督和審計監督是兩種主要的監督形式，財政監督側重于對財政資金運行的事前、事中的監督控制，涉及資金運行的全過程，是一種管理型監督；審計監督主要對財政資金運行結果的事后監督，實現對財政監督的再監督，發揮獨立監督和外部監督的作用。社會監督和法律監督是綠色財政監督的體系的必要補充形式，共同構成了環境財政資金運行過程的多層次、全方位的監督體系。