推進長三角區域一體化制度創新的戰略構想

摘要：作為中國改革開放的先導區和經濟發達地區，未來長三角地區要建設成為亞太地區重要的國際門戶、全球重要的先進制造業基地、具有較強國際競爭力的世界級城市群。形成高效靈活的區域合作制度是世界級城市群的重要指標。目前，長三角地區保障區域合作的制度化水平較低，保障區域一體化進程的機制體制尚不健全，嚴重阻礙了長三角地區建設世界級城市群的步伐。本文以破解長三角地區都市圈經濟與行政區經濟的矛盾為重要線索，以創建國家綜合改革試驗區、打造長三角區域一體化制度創新示范區為龍頭，提出新時期長三角一體化體制機制建設的新思路與新舉措。

關鍵詞：城市群：區域一體化；制度創新；示范區

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004—0544（2012）10—0165—04

當前世界范圍內的競爭，已經從單個行政區或城市之間的競爭，發展成為以一體化的經濟區和城市群為單位的競爭。其中，城市群（Urban Cluster）構成一國參與全球競爭與國際分工的基本地域單元，是一國形成國際綜合競爭力最密集的區域，深刻影響著國家的國際競爭力和區域競爭力。長三角城市群以上海為核心，商品經濟發達，農副產品豐富，工業基礎雄厚，外向型經濟發達，已成為中國最大的城市群之一，但與大紐約區、大東京區等世界著名城市群相比，差距仍然存在。世界級城市群通常有著高效的統籌協調機制，協調各方利益，確保實現共贏；有著分工明確的產業協作體系，以發揮城市間的互補性。雖然長三角各地也形成了一些協作機制，但尚未形成覆蓋面廣、結構合理、功能齊全、高效靈活的合作機制，保障區域合作的制度化水平較低，保障區域一體化進程的機制體制尚不健全，在一定程度上阻礙了長三角都市圈挺進世界級的步伐。能否破解制約區域一體化發展的制度障礙，形成推進區域一體化深度發展的機制、體制環境，成為當前長三角地區需要著力加以解決的重大課題。

一、創新區域合作制度：長三角破解區域一體化深層次矛盾的關鍵環節

區域一體化是區域合作的最高階段。目前的長三角區域經濟合作，已經在一定程度上打破了行政分割，建立起穩定的區域經濟協調組織，并且在合作的層次、領域和深度上都有較大提高，區域內經濟聯系不斷加深，開始由區域合作進入區域一體化發展階段。在推進長三角區域一體化的進程中，一個繞不開的領域就是在制度層面和執行層面的機制體制問題。伴隨長三角地區區域合作發展的深入，新的矛盾，新的問題接踵而至。例如，區域內各城市的定位與分工，區域整合優勢發揮、產業同構、市場分割、生產要素自由流動、資源合理配置、基礎設施銜接、環境保護、人口綜合管理等等重大問題需要深入制度層面，從機制體制上實現突破，這也構成未來長三角區域一體化的主題之一。

（一）創新區域合作模式：破解長三角行政區經濟與都市圈經濟的內在矛盾

行政區經濟是指由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象。隨著城市規模的不斷擴展、土地資源的日益緊缺和產業結構的調整，以行政區劃為主的城際利益矛盾有日趨激烈的發展趨勢。長三角經濟的典型特征是都市區經濟，同時又是典型的行政區經濟。都市圈經濟與行政區經濟的特征差異造成長三角一體化進程的現實矛盾。都市圈經濟與行政區經濟具有顯著的差異：一是都市圈經濟以市場為導向，行政區經濟以政績為導向：二是市場無疆界，行政有疆界；三是都市圈經濟中各主體的地位平等，行政區經濟中各主體的地位非對等；四是市場利益共享，行政利益非共享。兩者的差異引發了長三角區域擴展中的現實矛盾：第一，區域的不穩定性。第二，行政的不對稱性。在一個行政區內要制定兩個不同空間的規劃。第三。更為根本的是都市圈經濟與行政區經濟的差異性引發的矛盾。要素流通領域的分割依然存在：集中體現在各省市規則不統一、信息不透明、存在行政壁壘幾個方面，難以實現資源的優化組合；經濟發展缺乏協調，產業存在不必要的同構：影響了區域極化與擴散效應的發揮，難以形成發展的合力和足以支撐創新的產業規模，削弱了產品的國際競爭力；基礎設施重復建設；環境一體化治理難以實現。在未來的區域一體化進程中，長三角地區要充分遵循都市圈經濟的內在規律，著力突破行政區劃界限對經濟發展的剛性約束，遵循互惠互利、資源共享、聯動發展、共同繁榮的原則，相互之間由原來的相互封閉走向相互開放、由惡性競爭走向互利合作、單贏走向多贏的都市圈經濟。

（二）創新區域協調機制：推動長三角城市群實現可持續發展

區域合作與空間協調是城市群可持續發展的重要條件。可持續發展不能局限于一時一地一域，而要把它放到歷史進程中、區域范圍內加以考量，進行更大空間的協調與合作。現在的競爭，不僅是企業與企業之間的競爭、城市與城市之間的競爭，更是城市群與城市群之間的競爭。因此，應把長三角城市群作為一個有機的城市復合體進行研究，立足于提升長三角城市群的整體競爭力，正確處理區域經濟增長及其利益關系。統籌考慮空間布局、交通連接、資源整合和環境建設，實現優勢互補共同發展。建立城市群發展的協調機制可持續發展問題本質上是跨越行政界限、地區疆界和地理空間的，域外影響有時大于域內影響。解決跨區域的可持續發展問題，需要加強城市之間的協調合作，即跨越行政邊界，推進跨地區跨部門合作，同時推進政府與企業、民間社團、居民的合作等，發揮各自優勢，在發展問題上尋求區域間合作與共贏。

（三）創新區域合作制度：為長三角區域一體化提供穩定預期

缺乏一體化區域聯動長效機制是長三角區域合作長期停滯不前的根本原因，而落實到制度層面的區域合作制度供給不足，使得區域合作前景缺乏穩定預期，從而影響到區域一體化的深度推進。制度經濟學家諾斯認為：“制度是一個社會的游戲（博弈）規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”。制度通過規范人類行為。從而為人類行為提供穩定預期。政策特別是法律制度的重要功能在于減少不確定性，使人們對未來有明確的行為預期，從而消解不確定性對區域合作的阻滯作用，并防止機會主義的短期行為。在未來的區域一體化進程中，長三角地區應重視法律和經濟社會政策建設，應為區域一體化發展提供規制保障。一是政府要對市場經濟發展履行政策引導、規劃指導、依法監管和公共服務等職能，努力改善區域投資環境和經營環境，搞好建設規劃，制定游戲規則，加強法律監督，提供公共服務，構建跨區域的基礎設施網絡，健全稅收制度和收益分配機制，完善社會保障體制，進行環境保護的區域協調等。二是要為區域協調發展提供法制保障。應從長三角區域整體利益出發，認真梳理各城市現有的地方性政策和法規，減小各城市在稅收等特殊優惠政策方面的差異，對各種經濟主體實行國民待遇。建立一種以市場競爭為基礎、非行政扭曲和壟斷勢力扭曲的競爭秩序。三是盡快消除地區間的政策壁壘，放棄某些低層次的競爭手段，齊心協力早日完成共同規則并加以實施，從而全面提高長三角區域法治化水平。完善制度環境是實現資源最佳組合、效益最佳發揮、利益最佳分配的基本條件，是謀求服務效應和制度效應雙重效應的必然選擇，也是實現區域經濟一體化的一種重要手段。它能有效遏制各地方政府片面追求本地利益而危及其他。消除各城市的盲目攀比，防止資源流失，減少經濟糾紛，降低交易成本。

二、開展頂層設計：打造長三角區域一體化制度創新示范區

國家“十二五”規劃提出，“要加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵環節取得突破”。將深化改革冠以語出系統工程專有名詞的“頂層設計”。標志著中央決策層對改革走向全面深化與協調配套的系統性的決心與勇氣。長三角地區處在改革開放的前沿，要堅持把改革作為強大動力，加強改革“頂層設計”，以推動區域一體化為重點領域，通過長三角共建國家綜合改革試驗區，為塑造更具生機與活力的區域發展格局奠定大戰略基礎。

（一）政府承擔“元治理”角色，推動長三角共建國家綜合改革試驗區

所謂“元治理”，就是“組織的組織”，它解決的是如何組織自組織過程的問題?！霸卫怼辈粌H促進各個領域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協調。大體來說，這個角色應由國家承擔。承擔“元治理”角色的國家發揮著多方面的重要作用：組織政策主張不同的人士進行對話，保證各個子系統實現某種程度的團結，制定規章制度使有關方面遵循和應用，以及在其他子系統失敗的情況下作為最高權力機關負責采取最后補救措施。這就需要在制度上和組織上進行不間斷創新，從而使可持續的經濟增長成為可能。

長三角地區一體化發展基礎較好，地域相鄰，文化相融，人員交流和經濟往來密切，形成了多層次、寬領域的合作交流機制，具備了一體化發展的良好條件。在新的歷史階段和新的歷史起點上，長三角地區建設全國區域一體化的先導區，不但有利于整合資源、優勢互補、減少摩擦、實現共贏，更有利于提升其綜合實力和國際競爭力。推進一體化涉及到經濟體制、行政體制、文化環境等多種復雜因素，長江三角洲率先推進一體化可以為全國其他地區的一體化提供先導性的可資借鑒的經驗。從中央對長三角地區的期待而言，既要進一步提升發展的質量和效益，在科學發展、和諧發展、率先發展、一體化發展方面走在全國前列；同時，又要進一步增強發展動力和國際競爭力。力爭在國際產業結構調整和市場分工中占據重要位置，成為我國參與經濟全球化的主體區域。同時，在制度層面，長三角地區要承擔先行制度創新和探索的歷史使命。長江三角洲的發展需要體制和機制的創新，國家也要求長三角進一步深化改革。為此應當盡快在長三角共建國家綜合改革試驗區。改革涉及的內容較廣。也涉及到共建區域統一的市場體系等復雜內容，作為國家的綜合改革試驗區，才能避免改革的零打碎敲，避免各項政策的互相掣肘，才能適應長三角體制改革與合作發展的要求，同時也為我省的進一步改革開放提供更具活力、更具開放度的體制與政策支撐。

（二）大都市圈先行先試，以政策扶持和規劃引導推動都市圈制度創新

政策和規劃對促進大都市圈的形成、發展和規模擴張也是十分重要和必要的。完全依賴于市場機制的支配，完全放任各城市主體之間的自由博弈，很有可能在都市圈內出現盲目的和相互抵牾的區域行為，導致大都市圈發展和成長處于低效率狀態。而有效的激勵政策和區域規劃則能在很大程度上引導和規范一系列相關的區域行為。在大都市圈的培育階段，政策與規劃的重點是促進核心城市的成長以及大型交通通訊等基礎設施的建設。在都市圈的發展與擴張時期，除了繼續促進核心城市功能升級和各種基礎設施建設之外，政策與規劃的重點則應轉移到大都市圈的內部整合上來，以促進制度體系、市場體系、功能體系等的構建與完善。

大都市圈在核心城市功能、都市圈地域范圍和城市群數量等方面相對于一般都市圈而言，除了具有一般的成長規律和結構與形態特征之外，還具有規模巨大、功能完備、體系相對完整獨立和國際地位顯著等特征，這又使其在成長機制和結構演變機理等方面表現出明顯的獨特性和復雜性。大都市圈一般都是在較大的區域范圍內，在核心城市和多個城市群落不斷成長的基礎上形成的，往往需要經歷一個相當長的時期，大致可以分為四個階段，即各城市圈競爭發展階段、大都市圈培育階段、大都市圈發展與擴張階段和大都市圈創新發展階段。但由于每一個階段的影響因素和推動作用不盡相同，因此，每一階段的主要特征以及發展變化的內在作用機理也存在很大差異。目前，長三角區域內形成了以上海為核心的大上海都市圈，而杭州都市圈、南京都市圈、蘇錫常都市圈等發育較完好的都市圈成為圈中之圈，共同構成發展階段有別，層級不同，錯位發展的城市群。遵循都市圈不同發展階段的特殊規律，立足長三角都市圈的特殊優勢，率先把長三角打造成世界級都市圈（城市群），建成中國經濟的強有力的增長引擎，符合長三角地區的發展要求，也與國家戰略相契合。為此，長三角都市圈需要強化制度創新，突破區劃壁壘，共創增長引擎。通過杭州都市圈、南京都市圈、蘇錫常都市圈等發育條件較好的都市圈為樣本和試點，探索跨區域體制一體化整合的路徑，嘗試首先實現都市圈內的體制一體化，進而推廣至長三角區域范圍內，為全國區域一體化制度創新探路。

（三）加強區域組織協調，提高區域合作組織的權威性和有效性

一般說來，各區域政府的制度安排都是以本區域的經濟社會發展為出發點的。雖然這種有利于本區域發展的制度安排最終也會促進整個長三角的經濟社會協調發展，但由于區域的廣闊性和行政的分割性，使得某些制度安排的效率受到一定的影響，也使得做出各項制度安排的成本和各項制度安排間的摩擦成本增大。比較而言，珠三角地區在行政區劃上全部隸屬于廣東省，在政府行為整合上比長三角地區較為簡單，而長三角區域合作涉及蘇浙滬三省市，現在安徽省也已納入泛長三角區域合作范疇，情況較為復雜。這對整合各省市政府行為提出了更高要求。當然。如果長三角各級地方政府在做出制度安排時，能從經濟一體化和提高整體效益的角度出發，相互協調、統一規劃，就可以大大降低這些成本，并能產生制度安排和制度實施的規模經濟和范圍經濟，同時，可以減少制度選擇和制度安排的阻力。目前“長三角合作”已初步確立了在各省、區輪流召開行政首長聯席會的制度，但它不可能集政策制定、執行和監督為一體，因而僅有行政首長聯席會議還不能構成一個科學的和有效的合作組織體系。另外。就目前的行政首長或其他政府職能部們的聯席會議而言，僅是一個基于友情或道義的協商會，對協商結果的執行既沒有約束能力也沒有管理職能。因此，要有一個具有政策制定、執行和督導的完整的合作組織體系，從而保證有足夠的權威有效推動區域一體化發展進程。長三角地區推進區域一體化必須有相應的組織推動和法規規范。在新的發展階段，根據新的戰略目標，長三角區域協作的機構與機制應進一步提升與完善，特別是需要進一步明確與完善區域協作的決策層面、協調層面和執行層面的相應職能，建立不同層面的制度、規范與法規。國家還要從制度層面強化聯席會議制度的權威性，協調層面的功能性，執行層面的常設性。在制定長三角協作的戰略規劃與法規和政策方面，要進一步明確代表各方進行協調的政府部門與職能，根據聯席會議確定的戰略、政策與法規，兩省一市的協調部門，應對其需要一起協調的主要內容、協調的主要形式等制定明確的規范，使其部門協調實現由虛向實的轉變。由沒有明確規劃向有明確規劃的轉變，由不規范的非制度性協作向規范的制度性協作轉變。為保證長三角聯席會議確定的目標、任務得以有效落實，根據合作任務的要求，需要依據重點協作特別是需要經常協作的內容，由兩省一市抽調少數具有專門知識的人員，組成常設性的精干的辦事機構，承擔常規性的協作職能。

三、完善機制體制：優化長三角區域一體化發展的制度環境

區域合作發展的實踐表證明，機制、制度創新是區域合作的重要保障，增創機制、制度優勢比單純依靠優惠政策的作用將更加持久，更為關鍵。目前阻礙長三角地區生產力發展的關鍵因素，是長三角地區體制不健全，機制不順暢。只有創新體制與機制，推進區域合作制度化建設，才能從根本上破解區域一體化發展難題，為深化長三角區域一體化進程提供堅實保障。

（一）強化制度對接，創新區域一體化協作機制

推進制度對接，建立同質化的制度環境既是區域一體化發展的目標，也是推進區域合作的保障。區域一體化定義既是一個過程，又是一種狀態。就過程而言。它包括旨在消除各區域經濟單位之間的差別待遇的種種舉措：就狀態而言，則表現為各區域間各種形式的差別待遇的消失。目前，長三角地區各行政區域單元之間無序、分散的合作正逐步整合到相應統一的平臺上，使要素合作、體制建設和制度對接。形成高效靈活的區域合作機制。

第一，強化核心區和非核心區的聯動發展機制。在核心區，要以上海為龍頭，南京、杭州為兩翼，增強高端要素集聚和綜合服務功能，提高自主創新能力和城市核心競爭力。在非核心區，要促進蘇北、浙西南地區發展。充分利用蘇北地區的土地、勞動力和能源資源優勢，建立長三角地區優質農產品、能源、先進制造業基地和承接勞動密集型產業轉移基地。充分利用浙西南地區民營經濟發達的優勢和山區資源條件，建設長三角地區先進制造業基地、綠色農產品基地和生態休閑旅游目的地。而在核心區和非核心區之間，可探索通過園區共建、科技合作、社會一體化等途徑，拓寬合作方式，增強合作效果。第二，構建港口群、區域與交通聯動發展機制。鑒于基礎設施在區域一體化中的重要作用以及長三角發展的發達的交通和港口群優勢，要深化港口與產業、物流、園區、港城的一體協調機制，聯手構建發達的區域綜合交通體系。第三，深化重點專題合作機制。對于特定區域來說，一些特殊項目的運作對于區域整體協調發展具有顯著的帶動、促進和推進作用。以吸引全球目光聚焦并進而提升城市空間環境美譽度為目的的“大事件”（great events），成為各國提升國家或城市競爭力競相采取的方式。這從上海2010年世博會對長三角地區的帶動作用中可見一斑。

（二）加強機制鏈接，創新區域一體化治理形態

隨著區域一體化進程的深入演進，區域內各主體在享受區域合作帶來的合作收益的同時，也開始面臨持續滋長的區域公共問題，由于涉及行政區外的利益主體，使得基于行政區設置的政府管理模式遭遇治理困局。因此，尋求新型區域合作的治理形態，成為區域一體化健康發展的緊迫課題。在各國區域治理實踐中，主要形成了三種治理模型：一是理事會或聯席會議模式。該模式下組織形式制度變遷成本低，易于組織，基本是在現有的政府框架內進行運作，并不需要進行地方政府間的權力轉移，運作也非常方便。二是民間組織合作模式。市場經濟發達國家，區域公共治理合作組織形式多為自下而上、自發的組織，與私營企業或非政府組織合作，在最需要國家與社會共同治理的領域實現合作有利于國家治理績效的提高。三是城市聯盟模式。西方國家在經濟一體化背景下，采取專題項目合作、專門委員會、區域委員會、大都市區合并以及城市聯盟等不同層次的區域同盟組織模式，有效地整合地方政府的行政資源。

長三角地區各區域之間的發展水平不同，既有廣泛的相似性，也存在互補性，可以充分借鑒正式合作、民間合作、城市聯盟等模式。開展區域治理機制創新。第一，創新正式區域治理機制。作為正式區域治理機制通常是指由政府主導的獲得了法律或行政認同、具有一定強制性的區域治理機制。長三角地區要按照政企分開、政資分開、政事分開以及政府與中介組織分開的原則，合理界定政府職責范圍，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，鼓勵公民和社會組織參與公共事務管理，讓政府、市場、企業和中介組織各司其職、各負其責。第二，創新非正式區域治理機制。在正式的區域治理機制之外，非正式的區域協作途徑同樣重要。那些建立在自愿合作基礎上、公私部門自由組織并參與的次區域聯盟、鄰里協會、城市論壇、合作協議等，對增進區域認同感、強化區域聯系、解決地方間問題等起到了不可忽視的作用。

（三）加強政策聯結，創新區域一體化政策體系

在分權化為特征的體制架構下，無論是對地方政府的政績考核。還是財政、稅收、金融、統計等部門的目標管理制度，都是以行政區利益增長為主要目標的。因此，在以激勵地區經濟增長為根本特征的體制構架下而出現的重復建設、行政壁壘、過度競爭、非合作博弈等區域性經濟問題無不與地方政府對行政區利益的追求與保護而密切相關。在此背景下，地方政府大都著眼于本地的經濟發展而在出臺政策，特別是在招商大戰中傾向于出臺更具競爭力的優惠政策。甚至不惜代價的制造“政策落差”，導致惡性的“政策競賽”，造成諸多負面效果。雖然，在既有的制度約束下，加之各地區情千差萬別，不宜對各地政策搞“一刀切”、“一律齊”。但在地方政策基本精神、基本作用方向和主要著力點等方面，完全可以加強政策協調，特別是在區域合作領域強化政策一體化力度。

未來。長三角地區可聯手制定區域財政政策、貨幣政策、產業政策等，克服政出多門、各自為政的傾向。與此同時，圍繞加快跨區域重大基礎設施建設、推進區域產業合作、加快構建區域創新體系、加強公共服務領域的合作、加強區域生態環境保護工作、加強區域園區合作共建、創新長三角區域合作機制等區域一體化的重點領域，在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面，要聯手制定統一政策，著力營造一種同質化政策環境。通過“政策一體化”減輕地區間的政策摩擦，增強區域整合帶來的市場放大效應和區域整體吸引力。為區域一體化打下扎實基礎。當然，區域“政策一體化”不會自動實現，地方政府作為利益主體有其特有的獲利模式。單純依靠改變其主觀意圖實現區域一體化是不現實、不穩定的，必須以規則約束政府行為，規避權力使用不當的風險，變人治合作為制度化合作。例如，可在土地批租、招商引資、人才流動等方面制定統一的規則并將其具體化。以此為依據對長三角的地方性政策法規進行清理，不符合規則的依法予以廢止或修改，以謀求多元規制的協調，營造公平、無差異的政策環境。