中國民間組織“去行政化”改革的動力和阻力

摘要：一項改革能否啟動，取決于兩種力量的相互作用及其對比，即動力（驅動力）和阻力（抑制力）。中國民間組織“去行政化”改革的動力是復雜的，主要包括經濟動力、政治動力、利益動力和國際動力等。中國民間組織“去行政化”改革的阻力主要是：習慣性心理、認知障礙、集權文化傳統、路徑依賴。

關鍵詞：民間組織；去行政化；中國

中圖分類號：C912.21

文獻標識碼：A

文章編號：1004—0544（2012）10—0169—04

受行政化的影響。中國民間組織處于“準政府組織”的境地。無論是在人員構成、經費來源、組織結構方面，還是在運作規范、活動方式等方面，中國民間組織都體現出強烈的行政色彩。這種現象用田凱的話來說，就是“組織外形化”，即民間組織僅具有外在形式，而實際運作機制并不符合其本質要求。行政化既不利于市場經濟發展，也不利于民主政治建設。因此，近年來，中國政府將“去行政化”改革作為推動民間組織健康發展的重要舉措，采取了一系列措施來減少民間組織的行政色彩和官僚化傾向。

一項改革能否啟動。取決于兩種力量的相互作用及其對比，即動力（驅動力）和阻力（抑制力）。“在通常情況下，當驅動力強于抑制力時，變革發生并能持續下去；反之則不能發生：當兩種力量作用相當、相互抵消時，組織則會維持現狀。”對于中國民間組織“去行政化”改革來說，情況也是如此。所以，要順利推進中國民間組織“去行政化”改革，必須理性分析其動力和阻力，在此基礎上，最大限度地挖掘變革的推動因素，消解變革的制約因素。

一、中國民間組織“去行政化”改革的動力

中國民間組織“去行政化”改革的動力是復雜的，主要包括經濟動力、政治動力、利益動力和國際動力。

（一）經濟動力

社會主義市場經濟發展是中國民間組織“去行政化”改革的重要動力。改革開放后特別是20世紀90年代后，中國啟動了市場化取向的改革。這對傳統的與計劃經濟體制相適應的政府管理模式提出了挑戰。換而言之，市場經濟的發展要求“政府必須轉變過去的無所不包、無所不能的傳統習慣，從全能政府向有限政府轉變，由無限政府權力向有限政府權力轉變”。在這種情況下，轉變政府職能勢在必行。而轉變政府職能的前提是培養和發展具有獨立性、自治性的民間組織，讓它們來承擔政府卸載的職能。改革開放以來，中國政府積極探索適合市場經濟要求的職能配置。但是，中國政府的職能轉變仍不徹底、不到位，在經濟、社會、文化等諸多方面仍表現出“剪不斷、理還亂”。其中最直接、最具體的原因是民間組織的行政化。民間組織行政化導致很難有明確具體的標準以判斷政府職能轉變是否徹底、到位，也不可能走出政府職能“體內循環”的困境。隨著社會主義市場經濟的進一步發展，民間組織行政化必然與政府職能轉移之間矛盾加深。這種矛盾從一定意義上說也是民間組織“去行政化”的動力。

社會主義市場經濟的發展，“打破了過去單一公有制格局，非國有經濟迅速發展，加上鄉鎮企業，非國有經濟的生產總值在1993年就超過了國有企業”。包括個體、私營、“三資”、小集體等在內的各種非公有制企業完全是市場化改革中發展起來的，它們的一切生產經營活動都是通過市場實現的，并且具有內在的激勵和約束機制。是自主經營、自負盈虧的市場主體。由于擁有完整的經濟自主權，非公有制企業難以認同行政化色彩較濃的行業協會。隨著非公有制經濟的發展壯大，非公有制企業要求行業協會獨立、自主的呼聲越來越高。一些非公有制企業以拒不參加行業協會的方式要求行政化的行業協會轉型。據不完全統計，在全國性的行業協會中，非國有企業不超過50%的占79%。另一些非公有制企業以拒不繳納會費的方式要求行業協會民間化。這無疑帶給行業協會和政府諸多壓力。與此相聯系，在市場經濟發展水平較高、民營經濟較為發達的沿海地區，行業協會“去行政化”改革較為徹底。例如，廣東省廢除了行業協會的雙重管理體制，在一定程度上實現了行業協會的“五自四無”，即“自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務”、“無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職”。由此可見，市場經濟發展造就了一批具有自主性和獨立性的民間組織即行業協會。這從一個側面反映了市場經濟對民間組織“去行政化”改革的推動作用。

（二）政治動力

建設高度的社會主義民主是馬克思主義的一個基本觀點。馬克思主義經典作家曾明確強調，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。列寧深刻地指出：“勝利了的社會主義如果不實行充分的民主。就不能保持它所取得的勝利，并且引導人類走向國家的消亡”。因此，在領導社會主義事業過程，在推進中國政治發展過程，中國共產黨把發展社會主義民主作為自己始終不渝的奮斗目標。

十一屆三中全會以來，中國積極開展政治體制改革，社會主義民主政治建設取得了重要進展。表現最為明顯的是，基層民主建設成就斐然。目前，中國已經建立了以城市居民委員會、農村村民委員會和企業職工代表大會為主要內容的基層民主自治體系。通過城鄉基層民主自治組織，人民群眾依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，參與討論和決定基層公共事務和公共事業。基層民主是人民在整個國家的經濟、政治、文化和社會生活中當家作主的基礎，是社會主義民主最廣泛的實踐，它的擴大和發展培育了人民的權利意識、主體意識，提高了人民的自主意識、自治意識。這為中國民間組織“去行政化”改革提供了精神資源和觀念基礎。

盡管對于民主的具體內涵，人們存在諸多分歧，但是有一點是人們公認的，即政治參與的擴大是民主發展的重要內容。科恩指出：“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”。從這個意義上說，民主發展的過程也就是政治參與擴大的過程。在政治參與擴大的情況下，加強參與渠道建設極其重要。假如渠道單一、擁堵，參與就會陷入失序、失范的境地。民間組織是公民政治參與的重要載體，在擴大公民政治參與渠道方面作用突出。但是，民間組織的行政化傾向使其成為政府機關的內設機構和附庸組織，導致民間組織的渠道作用弱化、虛化。因此，“參與爆炸”迫切要求“去行政化”改革。提高民間組織的獨立性和自主性。

（三）利益動力

馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切。都同他們的利益有關”。這句話用來分析民間組織“去行政化”改革也是適用的。一般來說，“去行政化”改革的主體是政府和民間組織自身，它們進行改革的動機是獲取潛在收益。

“去行政化改革的主動權在政府有關部門，它們也是動力源所在”。在現實生活中，中國民間組織“去行政化”改革多以自上而下的方式進行，即由政府命令和法律引入和實行的。民間組織行政化的弊端說明政府通過改革可以獲得預期的社會收益、財政收益和政治收益。正如市場會失靈一樣，政府也會失靈。正如有學者所說的，政府“最大工作能力有限，具有犯錯誤的傾向，必然會導致無能”。救治政府失靈的根本舉措就是培養真正意義上的民間組織。因此，“去行政化”改革可以減輕“政府失靈”造成的損害，維護公眾利益。行政化使民間組織與政府結成財政依賴關系，政府由此背上了財政包袱。“去行政化”使民間組織與政府在財務、利益上徹底脫鉤，有利于減輕財政負擔。行政化民間組織通常成為政府的“小金庫”，從而引發了廉政建設問題，損害了政府的形象。“去行政化”有利于政府與民間組織關系規范化，減少腐敗現象的發生，增強民眾對政府的信賴感。這一點在地方政府身上表現的更加明顯。改革開放后，隨著央地關系的調整，地方政府的自主性增大，利益主體地位凸顯。在利益的驅動下，一些地方政府積極探索“去行政化”改革的思路和方法，形成了區域性、多元性的改革模式。

在某些條件下，民間組織會自發倡導、組織和實施“去行政化”改革，其目的也在于興利除弊。行政化的民間組織主要為政府服務，對政府負責，忽視或難以代表公眾的利益和愿望，必然導致其脫離社會基層民眾，喪失必要的社會信任和公眾基礎。“去行政化”有利于發揮組織成員積極性和創造性，有利于民間組織獲取必須的人力資源和物質資源，進而有利于提高組織績效。

（四）國際動力

在全球化時代，市場經濟的運行機制在廣度和深度上沖破了民族國家的界限，國際交往越來越密切。馬克思早就指出，隨著生產力的這種普遍發展，人們之間的普遍交往建立起來，普遍交往“使得每一民族同其它民族的變革都有依存關系，而最后，狹義地域性的個人為世界歷史性的、真正的普遍的個人所代替。”隨著國門的打開。一批國際著名的民間組織開始進入中國，并開展公益項目資助活動。在資助扶貧開發、環境保護、醫療衛生、教育培訓等領域的公益項目時，境外民間組織通常要求以行政化色彩較淡的中國民間組織作為資助對象和從事發展活動的伙伴。這無疑給中國現存的民間組織管理制度帶來了壓力。加入WTO標志著中國經濟與國際接軌，融入到國際社會。在這種情況下，中國積極實施“走出去”戰略，一大批中國企業走向世界并帶動中國的商會行業協會邁向國際舞臺。但是，由于行政化色彩較高，一些境外行業組織不愿意與中國的商會行業協會開展交流和合作。在國際談判中，官僚化程度較深的中國商會行業協會也處于不利地位。不光在經濟合作與交流領域，在人權、環境、發展、和平倡導等領域也依賴于真正意義上的民間組織參與。有學者指出：“在國際事務中，慣例是‘官對官、民間對民間’，當事情發生在‘民對民’的層面時，對方是不能接受‘官代民’的，而由于中國在這一方面的薄弱與缺失，往往使對方難以找到可接受的談判對象或對話主體”。可見，“去行政化”改革是參與國際事務的內在要求。對適應國際慣例和參與國際競爭的需要越迫切，“去行政化”改革的動力就越大。

二、中國民間組織“去行政化”改革的阻力

認清阻力，“去行政化”改革才不會陷入盲目、被動的境地，改革的目標才不會落空。在筆者看來，“去行政化”改革的阻力主要有如下幾點。

（一）習慣性心理

人們長期在特定環境下從事特定工作，就會在潛意識里形成對于環境和工作的固定性看法，即習慣性心理。它就像條件反射一樣，當人們一遇到類似的問題就回到老路上去，重復同樣的工作模式，遏制了人們的創新火花。正如有學者所言：“這種習慣性建立在時間延續和動作反復的基礎之上，逐步沉淀在他們的意識深層，一旦形成，就會在一個較長的時期內影響甚至支配他們的心理活動和行為。除非環境發生顯著的變化，否則他們通常總是按照自己的習慣對外部刺激作出反應”。隨著環境的改變，任何固定的看法和做法終究要顯示出不適應性。在這種情況下，習慣性心理就成為改革的障礙。習慣性心理的消極作用在“去行政化”改革過程中也是存在的，在政府官員身上表現的尤其明顯。官僚制政府具有天然的壟斷性和惰性。英國學者密爾指出，官僚制政府具有“對來自外部改良措施的組織起來的永恒的敵意。這是連一個有魄力的皇帝的專制權力也很少或決不足以克服的”。在官僚制下，政府官員容易趨于僵硬、保守、墨守成規、因循守舊。而“去行政化”改革要求政府官員改變管理民間組織的傳統模式，采取符合市場經濟要求的管理方法。在習慣性心理的作用下，政府官員常常對“去行政化”改革持抵制態度。

（二）認知障礙

目前，對民間組織的作用及民間組織行政化的弊端尚缺乏統一的認識，這導致部分民眾和政府官員缺乏支持“去行政化”改革的主動性和自覺性。民間組織是民主政治建設的親密伙伴、現代化建設的有益力量，在提供服務、反映訴求、規范行為方面發揮著重要作用。在現實生活中，一些政府官員并不是從這個角度看待民間組織的作用，相反，他們把民間組織視為異己力量，認為“民間組織的發展壯大，勢必會削弱黨對社會的領導，削弱政府對社會的管理”。這種錯誤觀念導致他們對促進民間組織健康發展不重視，對“去行政化”改革持否定態度。民間組織行政化是在經濟體制改革不到位、政治與行政體制改革緩慢的特定條件下形成的一種畸形的非常態現象，是民間組織良性發展的主要制約因素。然而。有些人認為行政化對政府和民間組織都有有利的一面，在一定程度上是一種雙贏的制度安排。如有學者認為：“官民二重性賦予中國社團組織以極大的活力，并有助于在政府、社團以及社團成員三方之間達致一種可欲的正和博弈狀態”。由于這種模糊認識，一些人反對“去行政化”改革。“去行政化”改革的目的是增強民間組織的獨立性和自主性。隨著民間組織與政府機關在人員、財產、機構等方面的徹底脫鉤。“行政吸納社會”的現象將被根本改變。因此，有些人認為“去行政化”改革使民間組織面臨著“脫管”的風險。為了保證民間組織的政治正確性，他們贊成民間組織行政化，主張維持現有管理體制不變。上述分析表明，認知障礙妨礙了“去行政化”改革。

（三）集權文化傳統

文化是一個民族在特定時期流行的一套態度、信仰和感情。它是在本民族的歷史和現在社會、經濟、政治活動進程中形成的。人們在過去的經歷中所形成的態度類型對未來的社會行為有著重要作用。馬克思主義認為，人們總是在既定的社會物質和精神生活條件下進行制度創新的。各種制度創新思想、行為、欲望等無不受社會歷史條件的制約，并被打上時代的烙印。馬克思說：“人們自己創造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創造，并不是在他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創造。一切已死的先輩們的傳統，像夢魔一樣糾纏著活人的頭腦。”對于中國民間組織“去行政化”改革來說，傳統文化的制約作用不可忽視。

中國傳統文化的政治導向是專制主義中央集權，正如有學者所說的，傳統文化“從根本上是一種專制主義的文化，其核心是維護封建皇權、等級制度和宗法家族制度”。在這種集權文化的支配性影響下，傳統中國缺乏獨立、自治的民間組織。歷代統治者都對民間組織持懷疑態度，因此，“拆散各種先賦的和人為的社會聯系，壓制民間組織，避免社會的離散和多中心化是歷代統治者不遺余力的政治舉措”。即使像國民黨政府那樣的“弱勢獨裁政權”，也極力控制社會，利用政治權威打壓社會自治力量，對民間組織的管制非常嚴格。總體而言，國民黨統治時期的民間組織，“處于官方嚴格掌控之下，是一種形態不完全的民間組織”。改革開放以來。傳統文化中的糟粕因素雖然受到批判，市場經濟雖然推動傳統文化現代化，但是。“政治文化價值系統的轉型需要長期的甚至是數百年的社會化過程。我們看到，迄今為止，實際發生的政治文化轉型主要局限于政治文化的表層結構，而傳統政治文化價值系統的主體作為深層文化因素依然延續下來”。可見，集權傳統是“去行政化”改革的文化障礙。

（四）路徑依賴

路徑依賴是新制度經濟學采用的一個術語，意指“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在，就好像進入一種特定的‘路徑’”。路徑依賴表明制度具有“自我強化機制”，原因在于那些與這種制度共榮的個人或組織為了自己的利益而盡力維護它。“去行政化”改革是對民間組織管理制度的革新，在此過程中，路徑依賴現象同樣存在。

“去行政化”改革的實質是利益再分配。那些在改革中利益受損的人，往往為了維護既得利益，以各種各樣的方式阻撓改革。長期以來，政府官員籠罩在德行完美的神話之下。20世紀70年代以來，公共選擇選學派對政府官員的自利性進行了鞭辟入里的分析，認為政府官員也是經濟人，政治家、官僚具有追求自身效用最大化的動機。公共選擇學派的政府官員的經濟人本性理論啟示我們。政府官員并非僅具有為公的動機，他們可能是為了追求個人利益而參與公共活動的。一項改革盡管符合公共利益的要求，但是如果損害了政府官員的利益，也很難被提上政府的議事日程。民間組織“去行政化”改革要觸動部分政府官員的切身利益。中國大部分公共服務曾由政府部門或者事業單位壟斷提供，“去行政化”改革要求推行公共服務市場化，這必然引起既得利益者受損或者不安。行政化的民間組織是“代替行政”的工具，即政府部門經常將本應由自己承擔的工作任務交由民間組織完成，自己成為指揮者和旁觀者。行政化民間組織還是安置機構改革過程中分流行政人員的“蓄水池”。顯然，“去行政化”改革后，上述利益關系即不復存在。這是部分政府官員阻礙去“行政化改革“的重要原因。

來自利益方面的阻力不僅可能發生在政府官員身上，而且可能發生在民間組織身上。一項調查顯示，41.4%的中國民間組織認為資金問題是制約它們的發展瓶頸，缺乏資金在總共列出的12項困難中被排在第一位。因此，中國民間組織具有嚴重的財政依賴傾向。“去行政化”改革后，民間組織要與政府“斷奶”，要走向市場，以自己優質的服務爭取公眾和政府的支持。對于在政府的環抱中過慣了安穩日子的中國民間組織來說，這確是一個不小的挑戰，一些民間組織由此陷入了生存資源危機。基于此，這些民間組織常常對“去行政化”改革懷有抵觸情緒。