從中西比較看中國特色公共管理體系之建構

摘要：中國特色公共管理體系是以馬克思主義尤其是中國特色社會主義理論體系為指導，適應中國特色社會主義發展的時代特征。按照建設服務型政府的總體要求，通過職能轉變、結構優化、制度建設等系列改革措施建立起來的政府管理公共事務促進社會發展的制度體系。其實質是在黨的領導下，堅持以人為本、執政為民+發展好、維護好、實現好人民群眾的根本利益，不斷為建設中國特色社會主義事業提供體制機制保障。通過中西比較的國際視野分析、探討，總結這一體系的形成與發展、建構類型以及應關注的重點，對推動我國政治體制改革、豐富中國特色社會主義理論以及完善世界公共管理改革理論與實踐將起到重要作用。

關鍵詞：中國；公共管理體系；問題；建構

中圖分類號：D630.8

文獻標識碼：A

文章編號：1004—0544（2012）10—0150—05

一、從中西比較看中國特色公共管理體系

（一）中西方公共管理的歷史發展

傳統公共行政學于19世紀中后期發端，正式形成于20世紀20年代。一直延續到70年代末期，迄今為止仍然是政府改革中持續時間最長且最成功的管理理論。這一理論來自于不同國家的學者，比如，英國的諾斯科特一屈威廉報告（Northcote—trevelyan Report）；美國威爾遜（Woodrow Wilson）的政治行政二分法；德國韋伯（Max Weber）的官僚科層制理論；美國泰勒的（Frederick Winslow Taylor）科學管理理論等。其主張是：行政由政務官控制；嚴格的科層制節制模式；文官僅為公共利益服務，中立于任何執政黨，不參與決策，只執行政務官作出的決策；核心目標是行政效率，主要使用靜態的研究方法。這種傳統的公共行政模式是對早期行政模式的超越，是一種歷史的進步。

20世紀40年代開始由于市場失靈，凱恩斯政府干預主義在西方國家全面盛行起來，傳統公共行政學開始受到挑戰，新公共行政學派對其進行了激烈的批判，更注重行政系統與外部環境的聯系，更重視公平正義、回應、參與以及行政責任。同時，政策科學開始運用動態研究方法分析實際政策的制定。可以說這是對新公共行政學應用性欠缺的彌補。因此，新公共行政學雖然沒有從根本上改變傳統公共行政的理論假設，但其提出的一系列應然價值要求。使其被稱為民主的行政理論并成為公共管理出現的前奏。

從20世紀70年代開始。西方國家相繼出現了經濟、政治、社會危機，這給政府管理帶來了嚴重的挑戰，無論是傳統公共行政理論還是新公共行政理論都無法解釋和解決各國面臨的困境。這必然要求新的政府管理理論的出現。伴隨著西方各國的改革浪潮，逐漸產生、發展起來一些新的政府管理理論，它們揚棄了新舊公共行政理論的基本信條，主張在政府改革中采用經濟學和企業管理學的理念、技術與方法，引入市場競爭機制等。這些理論概括起來主要有：企業家政府、管理主義、后官僚制、新公共管理等，后來均被稱為新公共管理理論并在90年代發展成為一種國際思潮。

中國的政府管理理論就其歷史發展來說也有其理路。中國是有著五千年歷史的文明古國，在幾千年歷史發展過程中積累、沉淀下來的政府管理思想精華并沒有因為外敵的入侵等因素而中斷傳承，形成了比較完備的政府公共管理制度，比如，層級分明的中央集權官僚制度，嚴格的科舉考核制度，完善的監察制度，嚴密的社會管理法律法規等。同時也傳承下來許多治國之道，比如，孔孟的“為政以德”、“禮治”“仁政”等主張，法家的“法治”、“術治”思想，道家的“無為而治”，墨家的“兼相愛”，兵家的“用兵之道”，管子的“輕重論”說等，它們是中國傳統政府管理理論的主要構成來源，對中國古代公共管理實踐產生了深遠的影響。經過長期的實踐檢驗與理論總結，歷史最終選擇了“集各家之大成者”且符合歷代統治者要求的儒家思想作為我國政府管理實踐的主導思想，構成了我國傳統公共管理思想的主流。

從近代開始，我國逐漸學習、借鑒西方主要發達國家的行政學理論。19世紀末20世紀初，中國翻譯了美國、日本的許多關于行政學的著作，如《行政綱目》、《行政要術》、《行政學總論》、《行政法撮要》等。辛亥革命以后，中國的民主先驅孫中山先生借鑒西方發達國家的經驗與做法，結合當時中國的實際，提出了“三民主義”和五治權說，也就是立法、行政、司法、考試、監察五權分立思想。30年代開始，我國早期的行政學學者撰寫的政府管理著作逐步問世。此時，中國公共行政學開始有了一定的發展。

新中國成立后，我國的行政學理論進入了全新的發展時期。1978年后，中國的公共行政研究重新恢復并取得很大進步。隨著改革開放步伐的加快和深入，中國的行政學理論，在馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論以及科學發展觀的指導下，在與我國社會主義市場經濟體制以及基本政治制度相結合的過程中不斷創新，逐步形成了具有中國特色的公共管理理論，并始終以理論的創新、經濟體制改革、行政體制改革以及政治體制改革為研究和突破重點，力圖為發展過程中出現的公平、效率、民主、法治、廉政等問題的解決提供理論指導。

（二）中西方公共管理的理論基礎

作為一種新的管理模式，新公共管理的理論基礎與傳統行政理論有很大不同。傳統公共行政以威爾遜（Woodrow Wilson）的政治行政二分法和韋伯（Max Weber）的官僚科層制理論為理論支撐，而新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理學為理論基礎。第一，新公共管理從現代經濟學中獲得許多理論資源與技術支持，比如從“理性人”假設中獲得政府績效管理的支撐；從公共選擇理論、交易成本理論中獲得政府應該充分運用市場競爭機制。強調顧客導向，提高服務效率、質量和有效性的根據：從成本——效益分析中獲得應界定政府績效的目標、加強政府績效的測量與評估的依據等。第二，新公共管理具有鮮明的私營管理主義色彩，它主張公共部門可以借用私營部門的許多管理方式與手段。比如私營部門的組織形式不像韋伯科層制理論所描述的那樣僵化，而是能靈活地適應環境；不是只管投入、不重產出，而是高度重視產出和結果：在人事管理上不是一經錄用，永久任職，而實行靈活的合同雇傭制和績效工資制，目前我國已經在個別省的某些市開始試點公務員分類錄取（行政編制與合同雇傭制），逐步加大合同雇傭制公務員的比重。總之，新公共管理理論指出。像目標管理、績效管理、人力資源開發與管理、組織發展等這些已經和正在被私營部門采用的管理方法，同樣可以運用到政府公共部門的管理中。新公共管理更注重從經濟學的視角來研究公共管理尤其是政府管理問題，因此，常被人們稱作“以經濟學為基礎的新政策管理理論”、“以市場為導向的公共行政學”。

就中國公共管理的理論基礎來說。其思想來源主要有三個：中國古代公共管理思想、社會主義公共管理思想（包括馬克思主義創始人公共管理思想、蘇聯社會主義公共管理思想、改革開放以來黨的領導集體公共管理思想）、西方新公共管理思想。它們共同構成了中國特色公共管理體系的理論基礎。我國自古代至今歷史悠久，文明彪炳史冊，文化源遠流長，傳統文化尤其是傳統的行政文化對今天的人們仍然有著重要的影響。比如，儒家的“貴和尚中”思想、法家的“法治”思想、道家的“無為”思想，“大同”、“小康”、“君為輕，民為貴”的價值觀等，均對中國公共管理的理論、改革與發展產生了重大影響。馬克思主義在對資本主義進行批判的基礎上形成的關于社會主義政府管理本質與職能、市民社會理論、政府管理方式與方法，蘇聯把馬克思主義經典作家關于社會主義行政管理的思想從理論變成現實的經驗與做法。與中國傳統的政府管理思想原本就有諸多相通之處，這也是馬克思主義能在中國廣泛傳播，并實現中國化、時代化、大眾化的重要原因之一。在毛澤東、鄧小平等中央領導以馬克思主義公共管理基本理論為基礎，結合中國的具體國情，提出一系列符合中國實際的公共管理思想（指毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系）后，這種思想毫無疑問也是中國特色公共管理體系的一個重要來源，并且正在對當前中國公共管理理論與改革實踐產生著重大影響。此外，從近代開始，我國早期的一些有識之士就逐漸翻譯、引進西方的行政學理論，出版了許多關于西方政治學、西方行政學、西方管理學、西方經濟學、西方社會學、西方法學等著作。目前我國的公共管理學（行政管理學、公共行政學）理論與西方公共管理學存在很多相通之處，大部分采用了西方的公共管理學體系，在一定程度上可以說，中國的公共管理學是在西方公共管理理論的影響下形成并發展起來的。

（三）中西方公共管理產生的社會背景

盡管公共行政學一直從管理學、經濟學、政治學、法學、社會學中汲取營養，但在不同的歷史發展階段，它所吸取、借鑒的知識與重點是不一樣的。這與以上諸學科自身的發展過程有莫大的關聯，但是究竟吸取什么、借鑒什么是由所處歷史階段的社會需求決定的。20世紀70年代至80年代，經歷了長期分化、初步融合的西方社會科學，呈現出整體化趨勢，跨學科、交叉綜合研究因此興起。各種與政策管理緊密相關的學科均獲得了很大的進步，出現了大量的新流派、新理論與新方法，并開始圍繞行政管理問題的排解而交叉、融合，這為公共管理研究取得突破性進展奠定了堅實的基礎。幾乎與此同時，西方國家出現了經濟“滯脹”，從而造成政府管理與信任危機。80年代中后期，一股以新公共管理運動為主題的政府改革浪潮席卷了英美等西方發達國家。這股浪潮的目標在于追求“3E”，即Economy（經濟）、Efficiency（效率）與Effectiveness（效益）。以威爾遜的政治行政二分法、韋伯的科層官僚制理論以及泰羅的科學管理理論等為基礎的傳統公共行政理論的諸多不足與弊端，比如注重過程與程序、價值偏移、公共行政的集權趨向，權利本位等，在這樣的時代背景下更加凸顯。發達國家和發展中國家的政府，不管在制度架構、組織結構、運行機制還是在行政效能方面，均出現了許多矛盾與問題。所以，在這種社會科學發展內力的驅動以及社會背景下，就需要構建一種以政府和非政府公共組織管理問題的解決為核心、融合多種相關學科知識和力量的新的公共管理框架，以適應當代西方公共管理實踐發展的迫切需要。

中國經過30多年的改革開放。以經濟和科技實力為基礎的綜合國力顯著增強，原先以政治活動為中心的社會結構發生了深刻的變化。隨著改革開放的進一步深入，經濟市場化的進程不斷加快。資源流動不斷加速，這在一定程度上消解了傳統計劃經濟體制的思想、政治基礎，原有的同質性、整體性社會開始解體，引起了中國社會結構的重大變遷。一方面，市場經濟體制得以確立。表現在國民經濟結構中公有制經濟比重下降，非公有制經濟上升，市場的開放性提高自由度加大，市場的運作機制逐步健全，市場在資源配置中的基礎性作用得到發揮：政府職能進一步轉變，在不該管的領域逐步退出，在該管理的領域逐步強化，社會的獨立自主性空間逐步擴大，表現在中央政府向地方政府下放權力、政府向社會組織下放權力、政企分開、政事分開的改革取得了較大的進展。另一方面，社會與公民的自治程度逐步提高，公民權利進一步得到保障，表現在“單位人”的現象越來越少，公民自主流動和自由擇業的空間越來越大。基層民主建設進一步完善，公民意愿進一步得到表達，政府的信息公開以及公民的參與程度大為提高等。但是。由于種種原因，我國公民社會的形成和發展仍存在較大的不足，比如社會利益與資源配置的集中程度高、國家權力受社會權利的制約乏力。在一定范圍內仍然存在國家主義等。所以。加大以政府職能轉變和社會管理創新為取向的政治體制改革力度，已經成為進一步推進國家、公民以及社會三者之間良性互動關系建立的重要前提。目前，中國公共管理理論的發展就是在這樣的社會背景下進行的。

（四）中西方公共管理的理論本身

新公共管理就理論本身而言，是為了擺脫面對“政府失敗”、“市場失靈”而傳統公共行政和新公共行政都無法解釋和解決的尷尬困境，從而重新探索政府與市場關系的一次嘗試。在很大程度上講，新公共管理理論是西方各國新公共管理運動的產物。對于新公共管理的理論創新，有研究者認為：新公共管理理論以行政決策與執行創新為立足點，以政府管理職能的轉變為基礎，以行政管理體制的創新為支撐，以公共管理運行機制重構為基本內容，以公共理念與市場理念的融合為靈魂。以公共管理方法的創新為手段，對公共管理價值觀念、公共管理職能、公共管理運行機制、公共管理體制、公共管理方法進行了創新。主要表現在：第一。進一步發展了行政的民主責任理念，形成了新公共理念（政府提供核心公共產品理念、市場提供混合公共產品理念、公共管理要有市場效率理念）和新市場理念（政府內在于市場機制理念、市場公共責任理念）。第二，進一步限定政府職能為提供核心公共產品，市場可以參與提供混合公共產品，政府對整個社會的發展主要起導向、領導和服務作用。第三，重點研究如何做、如何做得更好，創新了公共管理運行機制，總體思路是充分發揮政府提供核心公共產品的作用，同時充分發揮非政府組織與個人提供混合公共產品的作用。第四，對公共管理體制的突破主要體現在：用“大部制”來改革政府領導體制。用大部——政策核心司——執行局的新格局來改革政府層級體制，強調公共管理組織的多元化、組織結構的扁平化、組織文化的績效導向。第五。主張采用私營部門管理中的先進方法與手段，如公共服務競爭制度、績效評估方法與技術、成本收益評審技術、全面質量管理等方法，來提高公共管理運行效率與服務質量。

同時，新公共管理理論本身也有不足之處，從誕生之日起就不斷遭到批判。有研究者認為，新公共管理理論有明顯的意識形態色彩，體現了自由主義傾向；過分依賴經濟學的運用特別是經濟人假設，迷信市場機制，忽視政治過程和市場過程的差異；過分強調運用企業管理的模式來重塑政府，忽視了政府部門與私營部門的差別；私有化、市場化導向，放權、放松管制的管理方式帶來了一系列實踐問題，如分散主義、保護主義增加，私有化損害了公民參與的積極性，容易忽視公共責任等問題。此外，新公共管理在公共利益與公共責任、公共管理與社會環境、“善治”及其標準等問題的研究上還比較薄弱，有待進一步深入探討。還有研究者認為，經濟學、管理學等學科盡管給了新公共管理理論眾多理論與技術支持，但是這些資源沒有經過系統的梳理便被運用，顯得零散，并且目標與解決措施有時是沖突的。比如。為了更加有效地提供公共產品和服務，新公共管理將其交給私人部門來承擔。盡管私營部門提供公共產品和服務的效率可能會更高、成本可能會更低，但是它們追求的是經濟利潤。所以，當它們的責任與義務有矛盾時。人們的需求便被置之不理了。盡管新公共管理的管理主義傾向在其產生的特定環境里具有一定的合理性，但若將之簡單的移植到不同的社會和時代，恐怕其合理性要大打折扣。其不足會被擴大至極點。

中國的公共管理理論，在繼承、發展中國古代公共管理思想、社會主義公共管理思想與西方新公共管理思想的基礎上，結合新中國成立后特別是改革開放30多年來的成功實踐，逐漸形成了自己的內容與特點。我國的公共管理理論與實踐，以馬克思主義尤其是中國特色社會主義理論體系為指導，與社會主義基本經濟制度和社會主義市場經濟體制相適應，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一，以實現社會主義現代化和中華民族的偉大復興為目標。這樣的特點決定了我國公共管理的一些基本內容：強調公共管理中以人為本，重視公共利益的維護與實現，堅持以提高生產力發展水平與人民共享改革成果為目標的公共管理總效率原則，實行中央統一管理與地方自治相結合、政府宏觀調控與市場自發調節相結合、公務員依法行政與政治責任相結合、公民權利自由與社會公正相結合，當前利益與長遠發展相結合等公共管理方式與方法。中國正處于市場經濟初步建立向成熟市場經濟的轉型期、農業社會向工業社會的轉型期，公共管理思想來源復雜。這使中國公共管理理論一方面強調公正、民主、法治、德治，另一方面則深受傳統官僚科層制僵化、集權、人治色彩嚴重的影響，其理論框架尚在建構之中，這使得中國公共管理出現理論研究滯后、理論體系不夠嚴謹且常常與現實相悖、操作性差等特點。

二、中國特色公共管理體系之情形

簡單地說，公共管理就是對國家（立法、司法）事務和社會（非政府組織、公民）公共事務進行的管理。實行什么樣的公共管理要由相應的公共事務來決定，而公共事務由于社會的發展和進步也是不斷變化的，從而具有歷史性、動態性和多樣性，這就要求公共管理的理念、性質、特點、目的以及主體和客體與之相適應。以理論與現實的結合為視角，中國的公共管理同時存在著傳統公共管理因素的衰亡和現代公共管理因素的成長，二者呈相互作用的態勢。對于中國應該構建怎樣的公共管理體系。目前學術界沒有形成統一的認識。鑒于第一部分關于中西公共管理的歷史發展、理論基礎、社會背景、理論本身的比較與分析并總結國內學者關于中國公共管理體系的研究，這里將其主要分為四種情形。

第一種情形，采用“百團大戰”的組合方式，認為中國特色公共管理體系是由中國共產黨、政府（包括人民代表大會、人民政治協商會議）、非政府公共組織（包括公辦或民辦的事業單位、社會團體、群眾組織、社會中介等）、民眾（人民群眾）組成并共同管理國家事務與社會公共事務的一種公共管理體系。在這里，既不能簡單地把中國特色公共管理體系等同于以政府為中心的政府管理體系，也不能將其與多元社會主體合作治理畫等號。以黨、政府、非政府公共組織和民眾這四個主體在體系中所承擔的角色與作用為標準，可以把中國公共管理分為：以包括黨在內的政府為本位、非政府公共組織和民眾依附于政府的公共管理模式，主要包括政府管理集權化模式、政府管理民主化模式、政府管理社會化模式三種類型；以社會為本位，政府、非政府公共組織和民眾平等合作的公共管理模式，主要包括社會治理的自主化模式、社會治理的多中心模式兩種類型。做一個擬人比喻，前三種類型是父與子的關系，后兩種類型則是兄弟或姐妹關系。這樣做，既可以使公共管理的全貌得以彰顯，理清公共管理與政府管理的關系，也可以消除公共管理、政府管理以及社會治理等概念之間的隔閡，還可以整合有關行政改革、非政府公共組織和公民社會的研究，理順公共管理實踐發展的脈絡。

第二種情形，將公共管理體系分為3種類型：一是，作為國家機構的政府公共管理；二是。作為私人、管理組織結合體的公共管理：三是，作為非國家機構的政府公共組織的公共管理。它們在政府、社會與市場和諧相處的國家統一體中共存，構成“總體性思維”下的公共管理。這3種類型的公共管理不能等同視之，更不能混為一談。第一種公共管理是指整個國家、全社會的公共管理，權威性最高、適用性最廣、復雜性最大：第二種公共管理實際上是“大私人管理”；第三種公共管理實際上是介于前兩種公共管理之間。兼顧“公”與“私”雙重特性的公共管理。需要指出的是，第一種公共管理即國家機構的政府公共管理既具有階級性、政治性，也具有社會性、科學性。我國的公共管理無論是在內容上還是形式上與西方國家的公共管理都有著本質的區別，我國的公共管理更注重體現公共性與社會性。而西方國家的公共管理更注重階級性和私有性。

第三種情形，采取“打一槍換一個地方的游擊戰”方式，要么大量研究行政改革層面的公共管理，要么大量研究公民社會中公民參與層面的公共管理，要么聚焦研究非政府公共組織或者“第三部門”層面的公共管理。這三個層面的研究與公共管理緊密相關。可以把它們在公共管理的框架下進行整合、創新，進而構建新的公共管理體系。

第四種情形，既然公共管理就是對公共事務的管理。那么就可以根據公共事務的劃分（如下圖）來分析公共管理體系。這是一種積極有益的嘗試，我認為，現實中具有可行性。

根據對公共事務的上述劃分，公共管理體系可以分為國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理以及國際公共管理…四種類型。公共管理在國家——政府——社會三個層面的劃分是相對的，它們之間存在交叉與包容的關系（如下圖）。其中，國家公共管理主要研究國家治理結構以及在其制度框架下國家事務的綜合管理問題。政府公共管理主要研究政府的依法行政體制、決策過程和政府對社會公共部門的管理。國家是一個擁有主權地位的政治共同體，而政府就代表這個國家，國家意志由政府來執行，政府行為必須體現國家意志。可見，國家公共管理和政府公共管理既有區別又有聯系，二者密不可分、相輔相成。政府公共管理是社會公共管理存在與發展的關鍵，而社會公共管理是政府公共管理的基礎。國際公共管理主要研究全世界的治理過程、國際合作機制、國際參與的基本規則與制度渠道等。與前三種公共管理一樣，國際公共管理也有其主體、客體、手段與目標等要素。

目前，中國的公共管理屬于第一種情形中的第一種模式，即以包括黨在內的政府為本位、非政府公共組織和民眾依附于政府的公共管理模式。以民眾為本位或以社會為本位的公共管理還位于“應然”的層面，是需要提倡和構建的未來圖章。在未來很長的歷史進程中，政府仍會是構成中國特色公共管理體系的必備主體要素，而且是一個處于主導地位，起主導作用的主體要素。對未來公共管理發展中的多元主體不能“等量齊觀”，公共管理不是某種意義上的“無政府主義”的“共同管理”，政府在以后一個相當長的公共管理過程中的“主導性的主體角色地位與作用，是其他任何參與公共管理之主體所不能代替的”。馬克思主義國家觀認為，任何無政府主義狀態在作為歷史范疇的國家消亡之前出現，都是十分危險的。因此，建立在政府、市場與社會良性互動基礎上的新政府主導的公共管理體系即中國特色公共管理體系，是可能的也是可行的。

三、深入研究中國特色公共管理體系應關注的問題

（一）進一步理順黨政關系

“中國公共管理的一個特征是行政機關的運行與黨組織的運行交織在一起”。在中國，人們政治生活中最重要的一對關系是黨政關系，在很大程度上，它是了解中國公共管理實際運行情況的關鍵切入點。不首先考慮黨政關系問題而研究中國公共管理是抓不住要領的，如果拋開黨的因素而談行政機關或國家權力。就無法正確認識和徹底理解中國公共管理或政治與行政的運行。因此，理順黨政關系是實現公共管理與外在環境尤其是政治環境相協調的一個重要問題。

許多學者對怎樣協調黨政關系進行了探討。有的學者從黨政職能分開與黨政關系法制化、制度化來探尋解決問題之道。比如林尚立教授指出，“通過完善國家制度體系。為新型黨政關系的確立奠定必要的制度基礎：通過強化黨的組織建設，使黨脫離傳統的黨政關系模式，為新型的黨政關系確立奠定必要的政治基礎。”黨政關系法制化就是要在憲法、法律以及黨章中界定黨政關系。此外。還有一些學者提出了重視人民代表大會制度建設：加強、改善黨對政府工作的領導，確立依法行政的法治目標；完善中國共產黨領導的多黨合作與張恒志協商制度等對策來協調黨政關系。鄧小平提出“黨政分開”后。很多學者以此為指導開展了富有思想性與創造性的大討論并將其納入政治體制改革的議題。隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展以及相關配套改革的推進，探索如何建立科學化、民主化、法制化、合理化的新型黨政關系成為擺在全國理論研究者和實踐者面前的一個重大課題。

（二）政府與非政府公共組織的關系

美國學者萊斯特·薩拉蒙指出，目前“各國正置身于一場全球性的‘社團革命’之中，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性。其結果是出現了一種全球性的第三部門，即數量眾多的自我管理的私人組織，它們不是致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關之外追求公共目標”。

伴隨著改革開放步伐的加快和社會主義市場經濟的發展，中國的非政府公共組織（也稱第三部門）越來越活躍，對維護公民權利所起的作用愈來愈大。盡管公益事業的發展原本是政府的責任，但實踐表明，并非政府在發展所有公益事業時都具有優勢。這是因為其中有些公益事業若由政府直接組織實施，會產生兩方面的不利因素：一是可能發生腐敗行為，影響干群關系；二是各級政府可能會趁機尋租，“層層剝皮”，從而達不到預期效果。而非政府公共組織在這些方面有著不可替代的優勢，比如，中國青少年基金會、宋慶齡基金會、中華慈善總會等在“希望工程”、“扶貧工程”、災難救援中發揮了重大作用，這些行為通過志愿者服務實現了廣泛的公民參與。緩解了社會矛盾，增強了人民群眾對黨和政府的認同。

然而，中國非政府公共組織的發展還面臨著兩個方面的難題：一是非政府公共組織如何處理好與政府的關系。二是非政府公共組織自身怎樣規范管理和運作，進而夯實它的“公共利益代表者”地位。當前中國政府仍然存在大量“該管的不管，不該管的偏要管”的問題，非政府公共組織的生存和發展空間不足，僅起到“拾遺補缺”的作用。從一定程度上說，非政府公共組織的發展對未來綜合國力競爭力的增強有著不可低估的作用，政府應該做好兩個方面的事情：一方面，探索如何管理和監督非政府公共組織的運行，使這個不成熟的領域健康成長，真正發揮其應有的作用：另一方面，如何退出一些不擅長、沒有自身優勢提供的公共服務領域，同時通過制定和完善相關政策、制度以及法律法規等方式給非政府公共組織創造一個良好的發展環境。

（三）提高私營部門的社會責任感

隨著公共管理改革的浪潮席卷全球，世界各國政府管理中引入私營部門的一些管理理念、技術與方法進行市場化改革已成為一種重要趨勢。在提供公共產品和服務方面私營部門有著獨特的優勢。比如，某些政府部門不能單獨提供或者單獨提供成本過高的，尤其是對專業性、技術性要求很高的公共產品和服務，政府部門可以與私營部門、非政府公共組織合作，政府付費，后兩者出人員和技術。這樣做，既可以實現“公”、“私”部門的人才、資源互補，也有利于提高公共管理效率和服務質量。

同時，我們也應該注意到，盡管私營部門有“公益”、“效率”的一面。但它也有一個最不能忽視的方面就是以追求經濟利益的最大化為目標。所以，怎樣保證提供公共產品與服務的私營部門在扮演公共管理主體角色時保質保量的完成任務，不損害人民群眾的利益，成為擺在我們面前的一個重要課題。

對此，有人提出一個解決辦法：政府應高度重視私營部門的社會責任感。一方面，私營部門自身應該加強和提高社會責任意識和責任感；另一方面，政府在選拔提供公共產品和服務的私營部門合作對象時，應提高入市門檻，嚴把“社會責任”關。企業管理學家里基·格里芬認為，“企業的社會責任是指超過法律和經濟要求的、企業為謀求對社會有利的長遠目標所承擔的責任。”有人認為，企業講社會責任是為了樹立良好形象，提升自身競爭力，贏得公眾信任，從而賺取更多的經濟利益，或者是為了避免昂貴的法律訴訟。但是不管怎樣，提高社會責任意識會使私營部門有更強的社會責任感，這有利于調動私營部門參與公共事務的積極性，進一步確立其在公共管理中的地位。