完善我國農村養老保險制度芻議

摘要：自2009年新型農村社會養老保險試點工作開展以來，獲得農民的歡迎和肯定，但也存在一定不足。本文指出了新農保的一些問題，并從國外幾種農村養老保險模式出發，探討其成功之處，結合我國具體情況，找出其可供借鑒之處，為推進我國新型農村養老保險制度的完善提出一些建設性意見和建議。

關鍵詞：農村養老保險 政策建議 國外經驗

一、我國農村社會養老保險概況

中國已經進入老齡化社會，養老問題是一個大的社會問題。由于我國經濟二元體制，城鎮居民在上世紀末期已經開始建立養老保險制度，而在人口占多數的農村地區一直缺乏完善的養老保險制度。國外發達國家和部分發展中國家建立完善的農村養老保險制度，并提供一定政府財政補貼。另外，大量年輕農村勞動力向城市轉移，使得農村養老問題日益嚴重。中國農村養老保險問題迫在眉睫，這才加速探索建立農村養老保險制度。我國在2009年開始全國范圍內試點展開新型農村養老保險（以下簡稱新農保），新農保堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則。探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。參加新農保的農村居民按規定繳納養老保險費。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，對于長期繳費的農村居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139（與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同）。參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼余額用于繼續支付其他參保人的養老金。

二、新農保實踐-以廣州從化市為例

廣東省從化市作為廣東省第二批新型農村社會養老保險工作試點，自2010年10月開始，在廣東省、廣州市的大力支持下，大力推進新農保工作，取得了良好的成績。截至2011年6月30日，從化市16周歲以上農村居民參保人數達25.11萬、覆蓋率達74%，而35周歲以上覆蓋率達100%，實現了新農保“廣覆蓋”、“全覆蓋”的目標。至2011年5月止，從化市已向4.6萬名60周歲以上農村居民發放基礎養老金3618.89萬元。據統計，從化市參保農民平均養老金待遇達637元/月，最高達1106元/月，每人每年養老金收入1560-13512元，進一步提高了廣大參保農村居民養老防老的生活保障水平，解除農村居民的后顧之憂 。從化市鰲頭鎮一位72歲的村民自2010年11月開始繳交農保費，按新農保的第七檔每月交130元，另外集體補助60元，政府補助70元。他在2011年1月就可領取到1108元養老金，每年養老金的收入達到1.3萬多元。從化市新農保試點取得了成功，首先解決了農民養老的后顧之憂，改變了傳統的農村養老模式；其次，能夠促進農村經濟發展；最后縮小城鄉差距，實現社會和諧發展。目前僅僅是試點工作，當養老保險全面推廣時，并不是所有地區都有如此優越的條件能夠得到上級市與省的大力支持。因此，如何在條件相對比較差的地區順利推廣和完善新農保是我們亟待解決的問題。

三、我國新型農村社會養老保險存在問題分析

農民的養老方式從延續幾千年的家庭養老，到舊農保完全積累的個人賬戶制，再到現在新農保國家財政全額提供基礎養老金，這很大地減輕了農民養老中由于實行計劃生育（家庭規模減小）帶來的家庭的負擔的增加。由此可見國家對于提高農民生活水平的重視。然而我國農村養老保險制度存在不少問題：

3.1保障水平較低

我國現行農保基金由個人繳費目前分每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。若按月繳費，則每月僅需8.4元、16.7元、25元、33.4元、41.7元。根據統計局的調查，2011年內地農村居民人均純收入有近七千元。由此可見，現行的個人繳費各檔次占農民的收入的比重最低僅百分之一點五，最高不足百分之七點二。雖然地方可根據當地情況增減檔次，但設置的門檻過低，部分農村居民會因意識不到新農保對于養老的保障作用而選擇低檔次的標準，妄圖以最少代價獲取基礎養老金。這樣一來，農民就享受不到更高的保障水平，給家庭較大的負擔。近年來國內物價急劇上升，未來很可能會有一個更高的物價水平，僅靠國家財政補貼的基礎養老金及政府的補貼，不一定能夠保障基本的生活需求。

3.2基金縣級統籌，層次低

新型農村社會養老保險試點工作以縣為單位開始，由縣級政府部門制定具體實施方案，統一統籌資金及管理。這種安排具有一定的靈活性，由地方根據當地情況開展試點工作，因地制宜，更加適合當地農民需求。但是也存在一些不足，一是行政成本高，新型農村養老保險制度剛開始試點，還在宣傳推廣階段，農民參保率并不是很高。以縣為單位進行統籌，每個縣都要組成一個機構，浪費大量的人力物力財力，消耗數量眾多的行政經費。二是基本保值問題。某些縣的農民參保率過低，基金形不成規模，很難實現基金增值保值。因此，建議以省為單位統籌資金及管理，后者像城鎮居民養老保險一樣實行市級統籌，縣、鎮、村都只需設立一個簡單的代理機構，負責收繳保費，支付養老金及提供地方情報等簡單工作。這樣能夠大大節約行政經費，而形成了規模的養老基金，交由專業投資工資管理，實現基金保值增值。

3.3一次性繳費，靈活性不足

新農保指導意見要求每年一次性繳費，然而有些農民不一定能一次性拿出足夠的錢去繳費，這很有可能導致大多數農民因流動性不足而選擇了最低檔次的繳費標準。城鎮居民每個月的消費內容差別不大，而農民消費習性與城鎮居民不同，農作物成熟就決定了農民的獲得收入的時間，農作物的種植季節也決定了農民產生大數額支出的時間。應充分考慮農民的消費習性，選擇當地農民獲得收入而未產生大數額支出的時間收繳保費。因此應根據當地農作物一年收獲幾季，分期繳費，甚至按月繳費，減少收繳保費對農民正常生活的影響，如此才能更好地開展新農保工作。

3.4基層管理能力較弱，集體補助水平低

新型農村養老保險管理平臺的建設長期滯后，不僅人員編制缺位、資金投入不足、管理設施落后，而且管理人員業務能力、政策水平嚴重不適應，信息平臺嚴重滯后。要想新農保達到更高的覆蓋率，順利推進新農保工作，達到預期政策效果，則新農保制度推進過程中加快管理平臺的構建和提升管理能力是必然得要求。新農保資金籌集由國家、集體、個人三方合理分擔，因此，集體補助是農村養老保險的重要資金來運。要使新型農村社會養老保險制度在我國發展相對落后的農村推廣開來，不僅要從國情出發，合理設計國家補貼標準，還要求集體補貼的及時到位。這樣才能提高保障水平。

四、國外農村社會養老保險的經驗與借鑒

農村養老保險制度是社會保障制度中的重要一環，國外發達國家起步早，在其擁有了經濟基礎后就開始探索建立農村社會養老保險制度。發達國家比我國積累了更多的經驗，值得我國借鑒。德國是最早建立農村社會養老保險體系的國家，而法國擁有著完善的農村養老保險體系，日本的農村養老保險體系建立比較晚，但是卻也取得了不錯的成就。

4.1德國農村養保老險制度

德國是最早建立農村社會養老保險體系的國家，從1886年5月《關于農業企業中被雇傭人員工傷事故保險法》的公布和生效到現在，經過一個多世紀的探索，其農村社會保障體系已經非常完善了。德國農村養老保險是針對農場主這一職業群體設立的，主要是給予投保的農場主（包括其配偶），共同勞作的家屬以及遺屬出現年老時養老金形式的現金給付。大型農業企業中被雇傭的員工不屬于農村養老保險的范疇，而是投保于普通的工人或職員法定養老保險。德國農村養老保險實行現收現付制，資金部分來源于投保人繳納的保費，大部分來自于聯邦政府資金。德國農村養老保險中的養老金給付是以農場主移交農場為前提的。在2001年保險費為346馬克，而養老金為每月929馬克。

4.2法國農村社會保險制度

法國的農民養老保險制度是1952年才建立起來的，法國農村社會保險覆蓋范圍廣，保險基金累積高，因此法國農民完全能夠應付養老、殘疾等問題。大約一半的保險金來自于政府資助。法國農民的社會保險有三個特點：第一，它是一項綜合性的社會保險制度，不僅包括養老保險，還包括醫療、工傷、生育保險，不僅有基本保險項目，還有補充保險項目；第二，農民社會保險項目是在互助基礎上發展起來的，在歷史上與工會組織存在著緊密聯系；第三，跟德國不同，法國農村社會保險制度不僅包括農場主，還包括農場工人。2005年，有135萬人領取退休金，其中，農場主約63萬人，農業工人約72萬人。

4.3日本農村養老保險制度

日本政府致力于建立多層次，多類別的社會養老保險體系。日本農村社會養老保險實行的是雙層結構年金制。第一層國民年金制（基礎年金），1959年日本制定《國民年金法》要求全國20歲以上60歲以下所有日本居民都必須參加。第二層包括農民年金、國民養老金基金和共濟基金。農民年金制度是國民年金制度的重要補充，于1971年實施。在農民自愿的基礎上辦理，是屬于農民的附加年金，目標在于穩定農民老年生活的前提下，提高福利水平；國民養老基金制度于1991年實施，農民可以自愿參加，在繳納“附加保險費”后可以獲得“附加養老金”；共濟保險屬于民間互助組織，不屬于贏利性質，但很多地區都有這類組織。

五、國外經驗借鑒及政策啟示

5.1加快新農保立法進程

無論是德國，法國還是日本，在農村養老保險制度中都建立在一套完整的農村社會養老保險法律體系之上。在以法律形式明確規定了參保范圍，參保條件，繳費標準及支付標準，對農村養老保險工作起到重要的支撐和保障作用。目前，我國農村養老保險立法工作比較滯后，無論是中央還是地方都沒有相關的法律法規出臺，這導致部分地方政府對此項工作不夠重視，拖慢了新農保的推廣速度。同時也導致新農保工作無法可依，無章可循；使基金管理缺乏必要的約束，存在一定風險。另一方面，我國部分農民由于受教育水平不高，堅守傳統觀念，對于養老保險意識不強；為了保證養老保險的覆蓋面，應該在推進新型農村社會養老保險的過程中帶有一定的強制性。通過法律法規的強制性保證新農保的實施，給全部農民帶來實惠和保障。法律法規的強制性也可起到對地方政府的鞭笞和約束作用。因此，我國應該盡快出臺農村養老相關法律法規。

5.2商業保險參與基金管理

《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中明確指出，“試點地區要按照精簡效能原則，整合現有農村社會服務資源，加強新農保經辦能力建設，運用現代管理方式和政府購買服務方式，降低行政成本，提高工作效率。”這就為商業保險機構參與到新農保試點工作中提供了重要政策依據。同時，在很多地區已實施的政策性農業保險中，具體辦理業務的就是商業性保險公司，這也為商業公司協辦農村養老保險提供了經驗。試點地區根據本地實際情況，按照政策業務市場運作的方式，挑選合適的保險機構提供相關服務。政府與保險公司制定制度，做好工作分工，以切實降低建立健全新農保制度的行政成本，讓農民享受更為優質的社會養老保險服務。

5.3建立多層次的農村養老保險體系

據專家測算，當養老金替代率（勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率）低于50%的時候，老年的生活將會變得困難。我國還是發展中國家，從人均來看整體經濟發展水平不高；另外，地區間經濟水平差異較大，農村地區更是千差萬別。我國短期內建立一種保障水平較高的社會養老保險制度是不可能的。因此，國家只有在保障農村居民基本生活的基礎上，構建以新型農村社會養老保險、家庭和個人養老為第一層次；商業保險、土地養老、社會福利、社會救助等為第二層次的農村養老保險體系，以更好地保障和提高農村老年居民的生活。

5.4建立惠農工作平臺，做好新農保與其他政策的協調

近幾年，黨中央對于農村工作高度重視，中央政府出臺了很多惠農政策，比如：取消農業稅、糧食直補、農技補貼、新合作醫療等。在基層調研時，工作人員反映，這些政策手續很繁瑣，每項政策都要建立相應的臺賬，在處理具體事務時工作量很大。因此，建議建立統一的惠農政策平臺，以家庭或者農戶為單位建立信息庫，既方便工作人員高效處理日常事物，又允許農戶對相關政策落實情況跟蹤查詢，提高工作效率和工作質量。另外，在試點期間，各地實施方案不盡相同，要將成功經驗向其他地區推廣，也需要將信息進行整合。所以，要盡早建立全國統一的信息管理系統，在試點的期間就完成信息的整合。

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