試論我國銀行賬戶管理體制改革的方向與思路

隨著我國經濟的快速發展及對外開放程度的不斷深化，社會組織形式日益多樣，金融服務不斷推陳出新，整個社會對銀行結算賬戶的需求，也呈現出多元化的特點。賬戶管理實踐表明，賬戶管理制度和體制，應隨著社會、經濟的不斷發展，進行及時變革，才能更好的滿足各類經濟主體，對銀行結算賬戶的需求。我國的賬戶管理基本制度，經過近十年的運行，與經濟社會契合程度逐步下降，弊端和瓶頸不斷顯現，亟需對其進行全面深入的改革，以適應市場經濟發展的需要。

一、銀行賬戶管理體制改革的必要性及重要意義

1、經濟組織結構的多元化、經濟成份的復雜化，職能部門的管理需要，提出對賬戶管理體制進行大力改革的要求

經過十年（2002-2011）經濟的快速發展，我國的國內生產總值已經從2002年的12.0萬億元，增長到47.2萬億元，在規模上成為僅次于美國的第二大經濟體。經濟總量的持續增長，不僅使政府財政實力大大增強，企業和居民的收入持續增加，社會經濟組織結構和經濟成份，也愈發多元化和復雜化。銀行賬戶是各類經濟組織的資金管理工具，經濟的發展必然帶來銀行賬戶數量的增加。根據人民幣銀行結算賬戶管理系統統計，截至2011年底全國已有單位銀行結算賬戶2，824.22萬戶，個人銀行結算賬戶40.82億戶。多元化的經濟組織必然帶來多元化的賬戶管理需求，但由于制度的滯后性及歷史局限性，現行銀行結算賬戶管理體制，逐漸顯露出越來越多的弊端。如企業單位開戶的實際需要與現行賬戶制度發生沖突；職能部門管理需要與現行賬戶規定存在瓶頸；司法部門賬戶查詢需要與現行賬戶制度設計存在缺陷等。在銀行結算賬戶管理過程中，出現的新情況、新問題，需要銀行賬戶管理部門，及時采取有效措施加以應對。

2、科學技術的應用，為賬戶管理提供新機遇

以計算機和網絡通信技術為代表的現代科技在金融領域的廣泛應用，為賬戶管理工作帶來了極大便利，同時也產生了新的挑戰。人民幣銀行結算賬戶管理系統的建立和推廣，為賬戶管理提供了有效的科技化管理手段，規范了銀行結算賬戶的開立和使用，確保了存款人開立基本存款賬戶的唯一性。聯網核查公民身份信息系統的建成，為銀行機構識別客戶身份，提供了快捷有效的技術手段，使得我國銀行賬戶實名制得以真正落實。網上銀行的推廣，一方面方便了客戶的業務辦理和資金匯劃，另一方面也增加了商業銀行客戶識別和客戶管理的難度，為洗錢、套現等違法犯罪活動提供了溫床。科學技術手段的廣泛應用，改變了賬戶管理和使用的方式，使得賬戶管理的重點發生變化。為了應對技術革新給賬戶管理工作帶來的風險，必須研究新的管理方式和技術手段，利用科學技術，創新管理手段，不斷提高管理水平。

3、金融監管體制改革，對賬戶管理提出新挑戰

近年來，我國金融監管體制改革不斷推進和完善。金融監管體制的改革，對賬戶管理產生了多方面的影響。首先是銀行監管機構與中央銀行職能的分設，使得銀行業務的資質審批與賬戶監管權限相分離。賬戶是商業銀行與客戶建立業務關系，并提供金融服務的基礎工具，也是賬戶管理部門和銀行監管部門管理的重點。銀行監管職能從人民銀行劃分以后，人民銀行在賬戶管理中，就無法繼續采取吊銷金融業務許可證的方式對違反賬戶管理制度的銀行機構進行處罰，對商業銀行賬戶業務的約束力度受到一定影響。第二，反洗錢工作機制的建立和完善，對賬戶管理工作起到了明顯的促進作用。自2006年《反洗錢法》頒布以來，我國反洗錢工作機制不斷完善。客戶身份識別和客戶身份資料保存制度的建立，細化了銀行賬戶實名制的具體內容，為商業銀行識別存款人身份工作提供了明確的依據。大額交易和可疑交易報告制度，建立了對賬戶資金交易情況的監控網絡，在很大程度上能夠對不法分子利用銀行賬戶實施犯罪起到威懾作用。金融監管體制改革對賬戶管理工作有著潛移默化的影響，需要適時對賬戶管理制度進行必要的改革，以更好的適應不斷變化的金融監管體制。

4、對外開放程度的深化，對賬戶管理提出新課題

隨著改革開放戰略的不斷推進，我國經濟的開放程度顯著提高。2001年中國加入世界貿易組織以來，中國經濟與世界經濟的融合程度大大增強，國外的機構和個人開始大量進入中國進行旅游、學習、投資、經商等各項活動。特別是2009年我國啟動跨境貿易人民幣結算以來，國外機構和個人在中國境內開立人民幣銀行結算賬戶的需要越來越強烈。面對這種情況，如何科學有效規范境外機構和個人開立人民幣銀行結算賬戶，是對賬戶管理工作提出的新課題。尤其是境外機構設立的合法性及境外個人身份的真實性如何核實問題，已成為當前境外機構和個人開戶業務中最大的風險點，亟需相關管理部門探索出新的管理方式，既能滿足人民幣國際化進程中的賬戶管理需求，又能實現防范跨境資金流動風險、預防打擊跨境資金犯罪的目的。

5、賬戶管理工作的強化，對賬戶管理系統提出新要求

人民幣銀行結算賬戶管理系統是人民銀行利用網絡信息技術建設的賬戶業務管理系統。賬戶管理系統在規范賬戶業務辦理，控制賬戶業務風險，提高賬戶業務辦理效率等方面發揮了重要作用。但賬戶管理系統仍然存在許多需要改進和完善的地方。首先，由于賬戶管理系統沒有實現與商業銀行行內業務系統的連接，導致商業銀行不能自動將開戶信息從其行內業務系統中，發送到賬戶管理系統中，在一定程度上，影響了賬戶管理工作的效率和賬戶信息的準確性。其次，賬戶管理系統作為一個全國統一的賬戶信息管理系統，并沒有在賬號標準化方面發揮其應有的作用。第三，賬戶管理系統的年檢功能，沒有得到充分開發，目前僅有賬戶年檢的登記和查詢功能，年檢工作的具體操作，仍需要商業銀行手工完成，自動化程度底。賬戶管理系統的功能，需要進一步開發和完善，以最大限度的發揮其支持賬戶管理工作的作用。

6、在賬戶管理實踐中，賬戶管理制度的弊端、瓶頸和局限性不斷顯現

任何制度都不是完美的。隨著業務的不斷發展，存在一些與管理工作不相適應的內容。這種制度缺陷，需要通過修改和完善制度加以解決。《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》作為賬戶管理的核心制度，經過近十年的實行，一些弊端和缺陷也逐步顯現出來。為了彌補現行制度的缺陷和空白，人民銀行先后下發了一系列規范性文件，對實際操作中的賬戶管理問題進行補充和明確。但盡管如此，仍然有一些核心問題沒有得到解決，主要體現在：（1）賬戶審批制與備案制并存，給監管工作帶來難度；（2）賬戶制度安排不到位，沒有很好的解決廢棄賬戶的退出問題；（3）嚴進寬管，賬戶年檢工作機制未建立，年檢程序不統一，標準不明確，賬戶違規使用問題不能得到及時解決；（4）沒有考慮存款人對資金單獨核算的需求，限制過多；（5）四類單位賬戶的劃分不夠科學合理；（6）銀行賬號不標準，不統一，管理難度加大；（7）制度和規定過于雜亂，需要梳理整合等等。為了盡快解決這些問題，需要對賬戶管理基本制度進行修訂和完善，及時改進已發現的制度漏洞和缺陷，提高賬戶管理的有效性和針對性。

二、改革銀行賬戶管理體制的主要思路

總結《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》實施以來的賬戶管理經驗，結合我國現階段社會經濟發展狀況，建議我國銀行賬戶管理制度改革的主要方向為：建立銀行賬戶登記制度，強化基本存款賬戶管理，簡化單位賬戶分類體系，堅持預算單位開戶審批制度，加強銀行賬戶大額現金交易管理，完善人民幣銀行結算賬戶管理系統各項功能，擴大銀行賬戶監控范圍，推進銀行結算賬戶開銷戶資料電子化，統一銀行賬戶編碼規則。形成以銀行結算賬戶制度管理為主線，銀行賬戶管理系統為輔助的新型銀行結算賬戶管理體系，以適應市場經濟發展的客觀要求。

1、探索建立銀行賬戶登記制度

現行的銀行結算賬戶核準制度，具有很強的行政管理色彩，隨著我國經濟市場化改革的深入，經濟管理領域，使用行政手段的情況，將會逐步減少。建立銀行賬戶登記制度，取消賬戶行政審批制，是市場經濟環境下，賬戶管理工作的發展方向。可以借鑒工商營業執照管理方式，建立銀行賬戶登記管理制度，探索使用經濟手段，開展銀行賬戶管理工作，以適應我國社會主義市場經濟發展進程。

2、強化基本存款賬戶管理

基本存款賬戶是單位的龍頭賬戶，單位開立其他存款賬戶需要以基本存款賬戶為前提。對基本存款賬戶的管理，實際上，是要把好進入銀行結算的大門，確保進入銀行金融服務體系的機構，都是經過國家相關管理部門批準或登記設立的合法機構。人民銀行作為銀行結算賬戶管理部門，要制定更詳細、更透明、更嚴格的制度，既要滿足各類機構合理的開戶需求，又要確保基本存款賬戶開戶單位具有合法的資質，防范非法機構進入銀行服務體系。

建議采用以基本存款賬戶，為年檢對象的年檢制度。將基本存款賬戶年檢，作為管理單位銀行全部賬戶的抓手，通過年檢，約束和糾正存款人的違規使用賬戶行為。基本存款賬戶年檢工作，主要審查存款人的開戶資格是否失效，賬戶名稱、法人代表、注冊資本等信息是否變更、是否存在長期不動賬戶等。改造賬戶管理系統，使存款人的所有開戶行，都可以查詢基本存款賬戶年檢信息。對于在規定時間，已完成基本存款賬戶年檢的單位，非基本戶開戶行，可以檢查存款人信息是否發生變更，以確定是否需要存款人提供資料變更行內系統中的相關信息；對于在規定時間內，未進行賬戶年檢的存款人，商業銀行要按照有關制度，采取措施，限制賬戶的使用，以促使存款人及時辦理年檢。為確保年檢標準的統一，保障商業銀行公平競爭的環境，可以考慮將年檢工作由當地人民銀行進行審核。

3、簡化單位銀行結算賬戶分類體系

目前的賬戶管理制度將單位結算賬戶按照用途分為基本存款賬戶、一般存款賬戶、專用存款賬戶和臨時存款賬戶。但在賬戶管理實踐中，各類賬戶之間用途的界限已經比較模糊。存款人對其賬戶資金具有支配權利，商業銀行作為一個服務性企業很難約束存款人的資金用途。再加上現行制度對一般存款賬戶和專用存款賬戶的用途都留有“兜底條款”（即其他結算需要或其他需要專項管理的資金），這些因素綜合起來，導致各類賬戶在用途上的區別已經不大。

建議將基本存款賬戶之外的其他單位結算賬戶，統一歸于“一般結算賬戶”，一般結算賬戶如需辦理現金業務，需經過一定的審批或登記備案手續。臨時存款賬戶不再設定有效期，而是通過賬戶年檢的方式，審查其開戶證明文件，以確定其是否具有開戶資格或資格失效。

4、堅持預算單位開戶審批制度

預算單位的資金主要來源于財政，其開立銀行結算賬戶，要經過財政部門審批，納入財政部門監管范圍。對預算單位開立基本存款賬戶以外的賬戶，可以在堅持財政審批手續的前提下，簡化相關開戶手續。建議人民銀行聯合財政部門，制定全國統一的審批手續和憑證，人民銀行依據財政部門出具的審批手續，核準預算單位的開戶申請。由于非基本存款賬戶開戶許可證對外不具有證明作用，對預算單位開立基本存款賬戶以外的賬戶，不再頒發開戶許可證，僅通過賬戶管理系統對開戶申請，進行核準或反饋不予核準的原因。

5、加強銀行賬戶大額現金交易管理

現金由于在日常交易中不留交易記錄，無法進行追蹤和審查，往往是很多違法犯罪活動常用的支付工具。隨著我國支付體系的不斷完善，電子資金匯劃渠道，已十分順暢。正常交易中，需要使用現金進行大額交易的情況已經越來越少。因此，應該對存款賬戶大額存取現行為，進行嚴厲的控制和審查。可以考慮對存款人規定一個常規的存取現金額上限。超過限額取現，則采取更為嚴格身份審查和合理性評估程序，防范銀行賬戶成為非法集資、洗錢等違法活動的交易工具。考慮對現金管理制度和賬戶管理制度進行修訂和整合，并結合反洗錢大額與可疑交易監測制度，制定切實可行的大額現金業務審批或登記備案制度，最大限度發揮金融監管體系在預防腐敗、預防犯罪方面的作用。

6、完善賬戶管理系統功能

人民幣銀行結算賬戶管理系統是賬戶管理工作的重要支撐和有效手段。為更加有效和規范賬戶管理工作，必須深入挖掘賬戶管理系統潛能，不斷完善賬戶管理系統各項功能，利用科學技術手段，加強賬戶管理工作。首先要探索商業銀行行內業務系統與賬戶管理系統直接連接的方式，提高賬戶核準和備案工作的自動化程度。其次要盡快實現賬戶管理系統與同城交換系統、支付系統的連接，更便捷的實現人民銀行對銀行業金融機構銀行結算賬戶的非現場監管。第三要研究實現賬戶管理系統向工商、稅務、技術監督等部門的聯網，依法查詢各類開戶證明材料的可行性，有效預防利用虛假資料，開立單位銀行結算賬戶行為。第四要繼續完善賬戶年檢的登記查詢功能，強化對賬戶日常使用中的管理。建立賬戶退出機制，提高賬戶使用效率。

7、擴大銀行存款賬戶監管范圍

完善賬戶備案制度，將包括儲蓄賬戶、定期存款賬戶在內的各類存款賬戶的開立、變更和撤銷信息，都納入到賬戶管理系統中，使賬戶管理系統能夠查詢到所有單位和個人在銀行系統中的開戶情況，為司法執行、案件偵察、稅務稽查、審計調查等工作的順利開展，提供真實、完整的信息資料。加強驗資類賬戶的管理，納入賬戶管理系統對其進行監控，防范和打擊企業的虛假出資行為。

8、推進銀行結算賬戶開銷戶檔案電子化管理模式

對于銀行結算賬戶資料的管理，目前制度要求納入會計檔案管理。需要保存的時限：銀行結算賬戶撤銷后十年。在實際操作中，各商業銀行對單位存款賬戶的資料，基本采用專夾保管，專人負責。對于個人賬戶的資料，由于數量龐大，各行基本將開戶資料和當日辦理業務的傳票裝訂在一起，按照日期放入檔案庫。上述管理方式，不僅保存成本高，時限較長，而且日后查找起來，也非常不便。現行檔案管理模式傳統而落后，增加了檔案管理工作的難度。建議修訂賬戶檔案管理制度，規范和鼓勵商業銀行，通過電子化方式，保存檔案資料，提高賬戶檔案管理的效能和水平。

9、統一銀行賬號編碼規則

銀行賬號是銀行賬戶信息的重要內容，也是收付款人進行支付結算的基本依據。統一的銀行賬號編碼規則有利于規范銀行賬戶信息內容，有利于快速識別存款人身份，也有利于預防各類金融詐騙行為。可以借鑒各類銀行卡的編碼規則，依托人民幣銀行結算賬戶管理系統，建立全國統一的銀行賬號編碼規則。認真研究銀行賬號中可納入的各類信息代碼，比較各類信息要素的重要性，達到賬號位數統一，涵蓋要素統一，結構含義統一，使用標準統一，構建簡潔明了、統一實用的銀行賬號編制規則。