基于礦區(qū)生命周期的新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償研究

摘要：新疆擁有極為豐富的煤炭資源，在建設(shè)國(guó)家能源戰(zhàn)略基地的同時(shí)，極度脆弱的生態(tài)環(huán)境凸顯出煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償研究的重要性。本文運(yùn)用生命周期理論，立足于礦區(qū)五個(gè)生命周期，提出新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策及建議，促使新疆走資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：新疆 煤炭資源開(kāi)發(fā) 生態(tài)補(bǔ)償 生命周期理論

新疆，中國(guó)西北部，西部大開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。新疆大開(kāi)發(fā)的前提是生態(tài)，資源是重點(diǎn)。新疆煤炭資源非常豐富，遍布天山南北，預(yù)計(jì)儲(chǔ)量2.19萬(wàn)億噸，占中國(guó)總儲(chǔ)量的４０％，居全國(guó)首位。其中資源量大，開(kāi)發(fā)利用條件較好的主要煤田有準(zhǔn)東（７３００億噸）、吐哈（７０００億噸）、伊犁（６２６０億噸）、庫(kù)拜（１３７０億噸）煤田，這四大煤田煤炭資源占全疆總量95%以上。為適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略需求，應(yīng)積極在近期內(nèi)盡快將新疆煤炭的發(fā)展由滿足自治區(qū)內(nèi)部需求為主轉(zhuǎn)到建設(shè)國(guó)家億噸級(jí)大型煤炭基地的軌道上來(lái)，逐步發(fā)展成未來(lái)全國(guó)的重要綜合能源基地。

新疆豐富的煤炭資源同時(shí)也面臨著生態(tài)環(huán)境極度脆弱問(wèn)題，大量的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在煤炭資源開(kāi)發(fā)的同時(shí)凸顯，新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)的路徑如何選擇？自治區(qū)相關(guān)部門(mén)給出的答案是：新疆的煤炭資源堅(jiān)決不能走先開(kāi)發(fā)、后治理的老路。與此同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償這一機(jī)制的出現(xiàn)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展同環(huán)境保護(hù)的矛盾得到了較好的解決。

為解決我區(qū)煤炭資源開(kāi)發(fā)利用中的各種難題，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)的均衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。同時(shí)，使得煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償更具有操作性，本文在分析選取有代表性的中國(guó)13個(gè)大型煤炭基地的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出運(yùn)用生命周期理論，對(duì)煤炭礦山生命周期的各個(gè)不同的階段，提供不同的政策建議。

1、煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c基本問(wèn)題

1.1煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罴疤攸c(diǎn)性質(zhì)及存在的主要關(guān)鍵問(wèn)題及原因

具體什么是生態(tài)補(bǔ)償？各個(gè)學(xué)者的觀點(diǎn)大同小異，作者認(rèn)為煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償是指調(diào)整在煤炭資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)及建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)具有如下特點(diǎn)：

（1）全面性。在參與煤炭資源開(kāi)發(fā)的全過(guò)程中，相關(guān)利益團(tuán)體的利益在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中都應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。

（2）靈活性。由于地域差異及其他原因，即便是對(duì)待同樣的問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)同生態(tài)補(bǔ)償給出的不同的解決方案，不必追求統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償模式。

（3）長(zhǎng)期性。生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能只關(guān)注當(dāng)心利益，應(yīng)當(dāng)看到長(zhǎng)期生態(tài)補(bǔ)償帶給我們的綜合效益。

1.2生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕締?wèn)題

在對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罾斫獾倪^(guò)程中，作者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，關(guān)鍵是要處理好兩個(gè)方面的核心問(wèn)題：

第一、生態(tài)補(bǔ)償包括對(duì)自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能的補(bǔ)償，我們?cè)趯?duì)它進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)什么時(shí)候補(bǔ)償，以及補(bǔ)償?shù)慕K止點(diǎn)在哪里？

第二、生態(tài)補(bǔ)償包括對(duì)人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其中關(guān)于補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象以及補(bǔ)償額度等問(wèn)題，實(shí)踐中缺乏合理性和可操作性。這均是建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問(wèn)題所在，回答上面的問(wèn)題即是健全完善了煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2、生命周期理論

2.1生命周期的概念

生命周期概括的講是指生物體從出生、成長(zhǎng)、成熟、衰退到死亡的全部過(guò)程。

產(chǎn)品生命周期理論是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家雷蒙德·弗農(nóng)于1966年在《產(chǎn)品生命周期中的國(guó)際投資與國(guó)際貿(mào)易》中提出的。它從產(chǎn)品生產(chǎn)的技術(shù)變化出發(fā)，分析了產(chǎn)品的生命周期以及對(duì)貿(mào)易格局的影響。他認(rèn)為，制成品和生物一樣具有生命周期，會(huì)先后經(jīng)歷創(chuàng)新期、成長(zhǎng)期、成熟期、標(biāo)準(zhǔn)化期和衰亡期五個(gè)不同的階段。

這種方法假定，企業(yè)在生命周期中(發(fā)展、成長(zhǎng)、成熟、衰退)每一階段中的競(jìng)爭(zhēng)狀況是不同的。產(chǎn)品/行業(yè)生命周期是一種非常有用的方法，能夠幫助企業(yè)根據(jù)行業(yè)是否處于成長(zhǎng)、成熟、衰退或其他狀態(tài)來(lái)制定適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略。

2.2生命周期理論的應(yīng)用

當(dāng)前新疆的煤炭開(kāi)采生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正在有條不紊的加緊建立之中，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到：

首先、新疆的煤炭?jī)?chǔ)量極其豐富，開(kāi)采力度逐漸增大，尤其是在煤炭資源大開(kāi)發(fā)初期，加緊建立一個(gè)合理、系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制刻不容緩。

其次、新疆所處的生態(tài)環(huán)境極其特殊，煤炭開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策的建立關(guān)鍵一點(diǎn)是具有靈活性，要充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，實(shí)事求是地建立適應(yīng)新疆發(fā)展的煤炭開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

最后、國(guó)內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論研究及補(bǔ)償實(shí)踐等方面雖有很多經(jīng)驗(yàn)借鑒，但是運(yùn)用在新疆范圍，只有創(chuàng)新出更多的高效的生態(tài)補(bǔ)償模式，才能豐富完善我國(guó)煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而提高新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)效率。

而礦區(qū)是煤炭開(kāi)采過(guò)程中的最小單位，在此我們假設(shè)礦區(qū)從勘探、開(kāi)采直至結(jié)束回到自然的全過(guò)程可以看做是一個(gè)完整的生命周期。實(shí)踐中，礦區(qū)處于生命周期的不同階段，需要給予不同的生態(tài)補(bǔ)償政策。

根據(jù)煤炭資源的儲(chǔ)存量，任何一個(gè)煤礦礦區(qū)都會(huì)經(jīng)歷成長(zhǎng)、壯年、和衰老三個(gè)階段。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際操作過(guò)程中，根據(jù)礦區(qū)所處的開(kāi)發(fā)階段，選用定量研究的方法，在整個(gè)礦區(qū)存在的時(shí)間軸上，將關(guān)于礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償分為五個(gè)階段：即建礦期、開(kāi)采初期（成長(zhǎng)期）、開(kāi)采中期（壯年期）、開(kāi)采末期（衰老期）、關(guān)閉期的生態(tài)補(bǔ)償。

3、基于礦區(qū)生命周期的新疆煤炭開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

3.1新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

根據(jù)現(xiàn)有的文獻(xiàn)參考資料，及相關(guān)的國(guó)家政策、法律法規(guī)，將適用于新疆的煤炭資源開(kāi)采生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t確立為以下四點(diǎn)：

3.1.1基本原則

“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)排污、誰(shuí)付費(fèi)”是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。據(jù)此，我們根據(jù)新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃及具體情況，確定生態(tài)補(bǔ)償中的關(guān)鍵問(wèn)題——補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象的確定。

3.1.2外部成本內(nèi)部化

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是以內(nèi)化外部成本為原則。確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)和創(chuàng)新的最困難、最核心的問(wèn)題之一，建立統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以增強(qiáng)政策執(zhí)行的力度。將外部成本內(nèi)化，具體補(bǔ)償多少應(yīng)當(dāng)充分考慮企業(yè)的可接受能力及生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枨蟆?/p>

3.1.3 不欠新帳，多還老賬

對(duì)于現(xiàn)存的煤炭開(kāi)采礦區(qū)，應(yīng)該采用中央政府加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐顿Y的力度，地方政府?dāng)U大生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道，企業(yè)內(nèi)部自籌資對(duì)運(yùn)行中的礦區(qū)生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償，并確定具體比例，以滿足全區(qū)統(tǒng)一生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的要求。對(duì)于籌建、在建中的礦區(qū)，堅(jiān)決不允許走“先污染、后治理”的開(kāi)發(fā)路徑。

3.1.4開(kāi)發(fā)原則

一個(gè)礦區(qū)原則上由一個(gè)主體開(kāi)發(fā)， 一個(gè)主體可以開(kāi)發(fā)多個(gè)礦區(qū)。這樣有利于補(bǔ)償政策的統(tǒng)一制定及有效管理。

3.2 構(gòu)建新疆煤炭開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架

全面完善煤炭生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法工作，加快立法的進(jìn)度。依照新疆煤炭開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，將生命周期理論運(yùn)用于新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償上，根據(jù)實(shí)際調(diào)查的新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中已經(jīng)存在和可能出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境的主要問(wèn)題，提出在礦區(qū)發(fā)展的各個(gè)階段，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該貢獻(xiàn)的作用及相應(yīng)的政策。

根據(jù)全區(qū)煤炭戰(zhàn)略規(guī)劃、大型煤炭礦區(qū)所處的特殊生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和地理自然資源優(yōu)勢(shì)，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制原則的基礎(chǔ)上，劃分基于煤炭礦區(qū)的生態(tài)區(qū)，靈活制定處于不同階段的礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策：

3.2.1建礦期

調(diào)查顯示，建礦期間，突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)周?chē)用窬幼…h(huán)境的影響，包括農(nóng)作物的破壞和減產(chǎn)、居民住房的遷移、交通道路的維護(hù)、空氣質(zhì)量的下降等。完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)充分考慮礦區(qū)居民的損失，將其涵蓋在生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象范圍內(nèi)。另一方面源于礦區(qū)職工生活區(qū)的建立，由此產(chǎn)生的生活垃圾等廢物，可采用就地處理的方法，如坑道填埋、利用生態(tài)環(huán)境強(qiáng)大的自凈能力等，最大限度的降低了對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

建礦期，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償政策的現(xiàn)實(shí)性，避免脫離現(xiàn)實(shí)制定、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策。結(jié)合礦區(qū)調(diào)研，制定切實(shí)可行的、合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)量化指標(biāo)進(jìn)行完善，處理好“補(bǔ)償壓力大”與“補(bǔ)償不足”的矛盾。

3.2.2開(kāi)采初期

煤炭礦區(qū)處于開(kāi)采初期，實(shí)施針對(duì)此階段的生態(tài)補(bǔ)償政策，如強(qiáng)化社會(huì)、煤炭企業(yè)、政府相關(guān)部門(mén)對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)，制定塌陷區(qū)等突發(fā)事件預(yù)警及救援機(jī)制，逐步開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡母黜?xiàng)工作。開(kāi)征煤炭資源開(kāi)發(fā)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)和煤炭資源開(kāi)發(fā)特別調(diào)節(jié)費(fèi)。

加強(qiáng)宣傳教育學(xué)習(xí)的能力。一方面包括對(duì)生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)的全面解讀，以及強(qiáng)化中央、各級(jí)政府生態(tài)補(bǔ)償政策的認(rèn)識(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)外及兄弟地區(qū)成熟經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新借鑒和學(xué)習(xí)，同時(shí)擴(kuò)大宣傳教育的普及面，包括各級(jí)政府、礦區(qū)居民、煤礦企業(yè)等相關(guān)利益方。另一方面，定期舉行煤炭補(bǔ)償政策的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，加強(qiáng)信息的流動(dòng)性。

加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的透明度。在礦區(qū)開(kāi)采初期，提高企業(yè)等相關(guān)責(zé)任方生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施責(zé)任的透明度，一方面可以促使生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)利益方強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)，加快完善煤炭生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；另一方面，開(kāi)采初期的生態(tài)補(bǔ)償政策可以對(duì)礦區(qū)生命周期的中、后期起到引導(dǎo)性作用。

3.2.3開(kāi)采中期

提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省Ｒ嬲龅胶侠黹_(kāi)發(fā)資源與保護(hù)環(huán)境的雙贏，高效的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在煤炭開(kāi)采中期達(dá)到峰值。

全方位——全時(shí)段實(shí)時(shí)監(jiān)管制度。據(jù)調(diào)查，由于生態(tài)補(bǔ)償制度建立初期，地方政府及企業(yè)對(duì)政策的執(zhí)行力不足，應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的必要性。開(kāi)采中期檢查在礦區(qū)生命前期生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)展情況，并對(duì)出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題及時(shí)處理、總結(jié)、備案。同時(shí)，根據(jù)技術(shù)外溢的原理，隨著生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟粩嗤七M(jìn)，以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)積累、完善，加快推進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制的完善。建立政府與煤炭開(kāi)采企業(yè)的信息聯(lián)系平臺(tái)，完善政策信息的傳導(dǎo)機(jī)制，增強(qiáng)政策信息的傳遞效率。

第三方責(zé)任人制度。對(duì)于中央政府、地方政府、企業(yè)、群眾等相關(guān)當(dāng)事人，在其責(zé)任范圍內(nèi)的補(bǔ)償實(shí)施，建立第三方責(zé)任人制度，加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管的力度，同時(shí)，互相監(jiān)督、互相權(quán)衡有利于提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省?/p>

3.2.4開(kāi)采末期

建立生態(tài)補(bǔ)償融資平臺(tái)。面對(duì)礦區(qū)開(kāi)采后期生態(tài)補(bǔ)償資金不足和補(bǔ)償資金利用效率低下，作者認(rèn)為在加強(qiáng)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)化現(xiàn)有資金來(lái)源的征收力度，堅(jiān)決避免漏賬、壞賬。建立基于市場(chǎng)化的新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償融資平臺(tái)，接受更多的補(bǔ)償資金來(lái)源，提高補(bǔ)償資金的規(guī)模和利用效率。

分類處理煤矸石。據(jù)調(diào)查，煤矸石是煤炭礦區(qū)產(chǎn)生的主要固體廢棄物，有效的處理方法是對(duì)煤矸石進(jìn)行分類處理，針對(duì)不同種類的煤矸石區(qū)別對(duì)待，以加強(qiáng)對(duì)其的利用效率。

3.2.5關(guān)閉期

設(shè)計(jì)礦區(qū)關(guān)閉生態(tài)達(dá)標(biāo)體系。根據(jù)調(diào)查顯示，許多小型煤礦在煤炭開(kāi)采完畢后，集中突出的問(wèn)題是，一方面僅僅對(duì)開(kāi)采區(qū)進(jìn)行了簡(jiǎn)單的封閉處理，并未對(duì)礦區(qū)的原始生態(tài)進(jìn)行恢復(fù)；另一方面未對(duì)礦區(qū)的后續(xù)保護(hù)（如綠化荒山等）盡到應(yīng)有的責(zé)任。針對(duì)此類問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加緊建立礦區(qū)關(guān)閉生態(tài)達(dá)標(biāo)體系的建立與完善，力求對(duì)全區(qū)所有的煤炭礦區(qū)的關(guān)閉期建立合理統(tǒng)一的生態(tài)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。

完善生態(tài)補(bǔ)償框架。解決在生態(tài)補(bǔ)償中的存在的問(wèn)題就是要完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制本身，建立煤炭礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償效果的評(píng)定與審查制度，完善統(tǒng)計(jì)資料，加大違規(guī)的懲罰力度，將審查結(jié)果劃分層級(jí)，針對(duì)存在的不同問(wèn)題給予相對(duì)應(yīng)的解決方案，對(duì)今后生態(tài)補(bǔ)償提供更多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

4、結(jié)論

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與完善，應(yīng)注重生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)性，加強(qiáng)礦區(qū)五個(gè)生命階段中政策的連續(xù)性。在具體實(shí)行中完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)，解決生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬蓚€(gè)基本問(wèn)題。構(gòu)建全區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施進(jìn)度表，重點(diǎn)研究、解決不同階段凸顯的問(wèn)題。積極轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)全區(qū)對(duì)補(bǔ)償政策的研究，鼓勵(lì)積極創(chuàng)新，建設(shè)具有新疆本土特色的生態(tài)補(bǔ)償政策，提高新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效率。