地方債務危機早期預警指標體系分析

摘要：在對地方政府債務的定義和范圍進行明確的基礎上，從地方政府自身償債能力和外部償債能力兩方面出發(fā)，從規(guī)模性指標、結構性指標和能動性指標三個方面構建地方政府債務危機的早期預警指標體系，從而全面反映地方政府債務蘊含的風險，在地方政府債務危機爆發(fā)之前起到信號預警作用。

關鍵詞：地方政府債務；早期預警指標；影響因素

在應對全球金融危機和促進地方經(jīng)濟發(fā)展的雙重推動下，我國出現(xiàn)了大量的地方政府融資平臺，由此產(chǎn)生的地方政府債務不斷增加。根據(jù)國家審計署《關于全國地方政府性債務審計情況的報告》顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，地方負有償還責任的債務約6.71萬億元，高額的地方政府債務蘊藏著極大的風險，可能會引發(fā)地方政府債務危機。如何在危機爆發(fā)之前向人們傳遞預警信號從而最大程度上防范和化解地方債務危機就需要構建有效的地方債務危機的早期預警體系，其中，早期預警指標體系是地方債務危機早期預警體系的基礎內(nèi)容，是預警信號發(fā)出的初始環(huán)節(jié)。

一、地方債務危機早期預警指標體系構建的理論基礎

構建地方債務危機早期預警指標體系首先需要解決兩個基礎性問題：第一，地方債務的定義和范圍；第二，地方債務危機爆發(fā)的影響因素。

在地方債務的定義和范圍方面，不同國家存在不同的解釋。歐洲某些國家公共債務的定義包括公共實體可能涉及的所有以追索權為基礎的直接債務；一些評級機構在使用政府債務概念時還使用“稅收支持型”債務的概念，任何主要依靠預算或者最近一直依靠預算的政府企業(yè)和單位所涉及的債務都包含在這一概念框架中（柯健，2009）。根據(jù)《國務院辦公廳關于做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號），地方政府性債務劃分為三類：第一類是政府負有償還責任的債務，即由政府或政府部門等單位舉借，以財政資金償還的債務；第二類是政府負有擔保責任的或有債務，即由非財政資金償還，地方政府提供直接或間接擔保形成的或有債務，債務人出現(xiàn)償債困難時，地方政府要承擔連帶責任；第三類是其他相關債務，即由相關企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項目，以單位或項目自身收入償還的債務，地方政府既未提供擔保，也不負有任何法律償還責任，但當債務人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助。對于第三類債務而言，地方政府具有是否償債的主動權，因此，本文分析的地方政府債務主要包括第一類和第二類債務。

在我國，由于地方政府不會破產(chǎn)，所以，本文將地方政府債務危機定義為地方政府債務違約，即地方政府無法按時償還本金和利息的情況。地方經(jīng)濟發(fā)展、財政收支、貨幣政策等因素都會對地方政府債務的風險水平產(chǎn)生影響，然而，地方政府是否發(fā)生債務違約取決于地方政府依靠自身力量償還債務的能力和依靠外部力量償還債務的能力兩個方面，其中，地方政府自身償債能力取決于財政收支差額、稅收收入、土地出讓收入等因素；外部償債能力取決于銀行貸款展期、債券發(fā)行規(guī)模等因素。

二、地方債務危機早期預警指標體系分析

根據(jù)上文中對地方債務風險影響因素的分析，本文認為地方政府自身償債能力指標和外部償債能力指標共同構成了地方債務危機早期預警指標體系。

（一）地方政府自身償債能力指標

地方政府自身償債能力指標包括規(guī)模性指標和結構性指標兩類。規(guī)模性指標主要衡量地方政府債務余額與地方經(jīng)濟以及地方政府財政情況之間的關系；結構性指標主要衡量不同類型的政府債務占地方政府債務總額的比重。

1. 規(guī)模性指標

規(guī)模性指標主要包括地方政府債務余額/當?shù)谿DP、地方政府債務余額/當年財政收入、地方政府債務余額/土地出讓收入。

第一，地方政府債務余額/當?shù)谿DP顯示了與當?shù)亟?jīng)濟規(guī)模相比地方政府的債務規(guī)模，該比率越高表示負債率越大。根據(jù)地方政府能夠?qū)?jīng)濟施加的直接和間接影響不同，該指標一般在10%～50%之間。

第二，地方政府債務余額/當年財政收入顯示了地方政府的財政收入全部用于償還債務所需的時間，該比率越高表示債務規(guī)模越大，需要償還的時間越長。一般而言，地方政府的財政收入不可能完全用于償還債務，因此，該指標可以用地方政府債務余額/當年財政盈余代替。

第三，在我國的地方政府收入來源中，土地出讓金收入占有重要地位。據(jù)統(tǒng)計，政府融資平臺獲得的銀行貸款中，70%的貸款需要土地開發(fā)權、地方政府財政安排等第二還款來源的安排（劉立新，陳鵬科，2011），而且，2011年審計署發(fā)布的《全國地方性債務審計結果》也指出，部分地方債務償還對土地出讓收入的依賴較大。因此，利用地方政府債務余額/土地出讓收入這一指標衡量地方政府債務對土地出讓收入的依賴程度。

2. 結構性指標

地方政府債務即使規(guī)模較小，但結構不合理，也可能會引發(fā)地方政府債務危機。結構性指標是指不同類型的地方政府債務之間的結構性問題，主要包括期限結構指標和種類結構指標。

期限結構指標是指短期債務比例，即在當年的地方政府債務余額中，一年和一年以下期限的債務所占的比重，該比例越高，表示短期債務越高，地方政府的短期還款壓力越大。而且，可以用當年還本付息額/當年財政收入（或財政盈余）的比重來衡量地方政府是否能夠利用本年的財政收入（或財政盈余）對債務本金和利息進行償付。

種類結構指標是指不同類型的地方政府債務在總債務中的比例。對于第一類債務而言，地方政府具有直接的、硬性的償債責任，第一類債務余額/總債務余額反映政府必須履行的償債義務；對于政府負有擔保責任的或有債務，地方政府承擔連帶責任，償債責任的彈性較強。一般而言，第一類債務所占比重變化較小，第二類債務所占比重變化較大

（二）地方政府外部償債能力指標

除了依靠自身力量進行債務償還，地方政府也可以依靠外在力量履行償債責任，主要包括體現(xiàn)地方政府廣義清償能力的能動性指標。當?shù)胤秸疅o法通過財政盈余償還債務時，也可以通過借新債、還舊債的方式獲取新的資金。例如，地方政府可以通過商業(yè)銀行貸款展期以及新增貸款進行資金融通，也可以通過發(fā)行地方政府債券獲得新的融資。因此，利用當年還本付息額/新增貸款以及當年還本付息額/債券發(fā)行規(guī)模衡量地方政府的能動性償債能力。

此外，中央政府一般對地方政府債務進行顯性或隱性擔保，當?shù)胤秸畟鶆瘴C爆發(fā)時，中央政府會利用自己的資金以及特有的公共地位對地方政府進行融資。因此，地方政府債務危機是否發(fā)生以及是否迅速蔓延取決于中央政府的資金實力以及對地方政府的融資速度、融資方式。

三、小結

構建有效的早期預警指標體系是構建地方債務危機早期預警體系的基礎。從地方政府的自身償債能力和外部償債能力出發(fā)，構建包括地方政府債務的規(guī)模性指標、結構性指標以及能動性指標的指標體系，能夠較為全面地反映地方政府債務蘊含的風險，在地方政府債務危機即將發(fā)生之時，發(fā)揮信號傳遞功能。參考文獻：[1]劉立新，陳鵬科.地方政府融資平臺的貸款風險，銀行家，2011（7）：15-16.[2]柯健.發(fā)行地方政府債券與地方債務管理機制研究，財稅縱橫，2009（6）： 69-71.

注：遼寧省省社科聯(lián)2012年度遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題“地方政府債務風險的預警機制和防范策略研究”。課題編號：2012lslwtkt-11.