代理鄉鎮國庫改革趨勢探討

摘要：鄉鎮國庫是國庫組織體系中最基層的組織單位，本文在對代理鄉鎮國庫現行模式的利弊分析后，對其未來的發展趨勢進行了探討。

關鍵詞：代理鄉鎮國庫 趨勢

由于基層人民銀行只設在縣（區）域一級，因此鄉鎮國庫一般由人民銀行委托當地商業銀行或信用社代理。在相當長一段時間，代理鄉鎮國庫對鄉鎮級預算收支的正常運行發揮著重要的作用。近年來，隨著財稅體制改革的推進和國庫業務發展的不斷加快，代理鄉鎮國庫業務日漸萎縮，其存在的價值和意義也受到一定的質疑。本文以海南省代理鄉鎮國庫模式為例，對鄉鎮國庫未來發展趨勢進行了探討。

一、現行代理鄉鎮國庫的基本情況

（一）代理鄉鎮國庫業務開展情況

1、業務范圍。目前，海南代理鄉鎮國庫的業務類型主要包括非稅業務和庫款支撥業務。以往代理鄉鎮國庫的主要業務稅收業務已基本上收到市縣級征收，并通過財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）實現電子扣稅直接集中收繳到各市縣人民銀行國庫。另外，有部分市縣非稅收入也集中匯繳到市縣財政部門在商業銀行開設的“非稅收入匯繳戶”，按旬或月劃轉給人民銀行國庫。鄉鎮支出業務基本上是手工實撥，主要是社保支出和教育、文衛等專項經費支出，鄉鎮人員工資經費、行政經費基本實現了市縣財政國庫集中支付。

2、運行模式。目前，海南各市縣代理鄉鎮國庫業務的模式可以說是各不相同，在“鄉財縣管”改革前，代理鄉鎮國庫一般都采用“傳統模式”；“鄉財縣管”改革后，各市縣代理鄉鎮國庫根據財政體制改革開展程度的不同，主要采用了“上收模式”和“撤庫模式”。具體來看：

（1）傳統模式。代理鄉鎮國庫實施“傳統模式”的大都是未實現“鄉財縣管”的市縣，其特點是“一級鄉鎮政府、一級鄉鎮財政、一級代理鄉鎮國庫”，代理鄉鎮國庫一般都設在當地鄉鎮的農行或信用社網點。

（2）上收模式。實施代理鄉鎮國庫“上收模式”的主要是已經實施“鄉財縣管”改革的市縣。其特點是原有設在鄉鎮的代理國庫上收到縣級的商業銀行（農行、工行）或農信社來代理，一般是一家商業銀行或農信社為幾個鄉鎮國庫開設庫款戶，代理幾個鄉鎮的業務；原有代理行已沒有履行職責，已弱化為履行經收處的職責。

（3）撤庫模式。鄉鎮國庫實行“撤庫模式”的特點是不再設置鄉鎮代理國庫庫款戶，將原有鄉鎮代理國庫庫款戶的余額全部轉入到縣級人民銀行國庫庫款戶，鄉鎮收支業務全部歸并為縣一級的業務，也就是說，鄉鎮相當于縣級的一個預算單位來核算。

二、代理鄉鎮國庫各種模式的利弊分析

（一）傳統模式

在“傳統模式”下，由于代理鄉鎮國庫設置在當地鄉鎮，所以鄉鎮政府、財政部門和預算單位用款比較方便，鄉鎮財政與代理鄉鎮國庫聯系比較緊密。但這種模式下，弊端一是內控制度不健全。代理鄉鎮國庫受制于管理和人員等多方面原因，對國庫各項制度的執行情況不容樂觀，部分制度形同擺設：如按國庫制度要求配備2-3名專職國庫人員的制度難以落實，并且從事國庫人員大都為兼職人員，不能完全履行國庫崗位職責。二是會計基礎工作薄弱。如與征收機關對賬流于形式，與當地財政部門的會計資料交接手續不全或未辦理，存在風險隱患。

（二）上收模式

在“上收模式”下，好處一是適應“鄉財縣管”改革的需要，二是縣級金融機構的內控管理、人員配備和會計基礎工作要好于鄉級金融機構，人民銀行對其集中監管也更為有力，國庫資金風險會相對有所下降。但“上收模式”下，也仍舊存在弊端：一方面，國庫監管職責履行仍不到位，商業銀行或信用社由于其“企業”身份的制約，在代理國庫業務中難以真正履行監管職能，財稅機關在觀念上視代理鄉鎮國庫為普通商業銀行或信用社，沒有接受代理國庫監管的意愿：如代理鄉鎮國庫在庫款支撥時缺少監督制約機制，既沒有同級財政部門提供的年度財政預算支出計劃報告，撥付專款或預算外單位時，也未要求財政部門提供相關的文件，大額撥款不經審批而辦理的現象較為普遍。另一方面，由于一家代理行往往代理幾個鄉鎮的業務，代理鄉鎮國庫工作量會增加，同時由于大部分鄉鎮庫款支撥業務沒有實施集中支付，所以鄉鎮財政要經常來回奔波，鄉鎮財政與代理鄉鎮國庫的聯系不太便利。

（三）撤庫模式

實行代理鄉鎮國庫收回人民銀行經理的“撤庫模式”，人民銀行無論是在履行國庫職能、服務地方政府等方面都較商業銀行或信用社具有較大的優勢，表現在一是國庫資金在人民銀行高度集中管理和相對封閉運行下有利于提高預算執行過程的監控力度和信息透明度，維護財政資金的安全；二是人民銀行國庫擁有先進的電子化系統，收入入庫和庫款支撥時間有效加快，有利于提高國庫資金的運行效率。但弊端在于人民銀行縣市支庫人員本來就少，將原有的鄉鎮國庫的業務都集中起來，必然會增加工作量，因此，人民銀行縣支庫能否承受鄉鎮國庫集中后的業務壓力將是關鍵。

三、代理鄉鎮國庫改革的方向

根據以上對代理鄉鎮國庫各種模式的利弊分析，可以看出“傳統模式”比較落后，已基本不適應財政國庫制度改革的需要；“上收模式”是實施“鄉財縣管”后一種過渡期的做法；而“撤庫模式”則是鄉鎮國庫發展的最終目標。總行國庫局也是鼓勵有條件的地區逐漸收回代理國庫由人民銀行直接經理。總體上來看，鄉鎮國庫改革的方向應該是逐步取消“傳統模式”，鼓勵推進“上收模式”，條件成熟的促成實施“撤庫模式”。但值得注意的是，由于國庫機構改革是隨著財政體制改革而改革的，因此，鄉鎮國庫改革的進程將視各市縣“鄉財縣管”改革的開展情況而定。

（一）上收或收回代理鄉鎮國庫的必要性

1、鄉鎮國庫業務不斷萎縮。隨著2004年農村稅費改革后“農業稅”的取消以及我省國庫電子化進程的不斷加快，TIPS電子繳稅已基本取代紙質稅票，各市縣鄉鎮國庫的稅收業務已集中到縣人民銀行國庫統一收納。在這種情況下，鄉鎮國庫的收入業務只剩下為數不多的非稅收入業務，而很多市縣又逐漸把鄉鎮非稅收入也直繳國庫，因此代理鄉鎮的業務主要集中在支出業務上。代理鄉鎮國庫業務不斷萎縮，鄉鎮國庫存在的價值越來越難以體現。

2、代理鄉鎮國庫“代而不理”。代理鄉鎮國庫雖然是國庫的最基層組織機構，卻不能完全履行國庫職責，尤其是國庫監管職責。由于代理機構可以從代理業務中獲取一定的收益，除了顯性收益如代辦手續費、國庫存款收益和資金撥付手續費；還有財政部門由于國庫業務的存在，將其基本戶或其他財政性業務也放在代理國庫等隱性收益。正是由于這些利益的存在，代理行普遍把財政部門作為一個重要客戶來經營，根本無法有效履行國庫監督財政庫款的職責，國庫資金風險也無法有效防范。

3、財政體制改革的需要。在“鄉財縣管”改革的不斷推進下，由于鄉鎮財政的預算執行職能很多集中到縣（市）級財政部門統一管理，各市縣紛紛在財政局內部設立專門的“會計集中核算中心”，集中核算各鄉鎮的財政收支業務，比如萬寧、保亭等市縣，這就要求鄉鎮國庫也隨之集中到市縣級，原有鄉鎮國庫職能自然被取代。從我省的情況看，上收或收回代理鄉鎮國庫業務的市縣都是實行了“鄉財縣管”，由當地政府和財政推動而改革實現上收的。

4、國庫業務的不斷發展。一是隨著國庫3T系統的建設，代理鄉鎮國庫分散的、小規模的手工操作顯然不適應這種集約化、規模化、基于高科技處理手段的全新的國庫業務體系的要求。二是國庫管理制度改革的最終發展目標是將各預算部門、單位及相關部門在商業銀行開立的預算內和預算外資金賬戶集中于人民銀行開立的單一賬戶中，代理鄉鎮國庫不符合國庫管理制度改革的長遠要求。

（二）代理鄉鎮國庫改革的步驟

1、短期：上收到市縣級商業銀行或信用社代理，有效防范制度和人員風險。短期來看，將代理鄉鎮國庫上收到市縣級商業銀行或信用社代理是可行的，一是代理國庫上收，適應了財政體制扁平化的需要；二是代理國庫基本在農行或農信社系統內變更，業務變動不大，操作性更強，財政部門容易接受；三是便于人民銀行集中監管，上收后，人民銀行監管和年審的對象縮減到1-2家，相對容易監管其業務。

但代理鄉鎮國庫上收到各市縣后，人民銀行需要督促代理行履行好國庫職責，一是制定相應的代理國庫業務操作管理辦法，提升代理行的內部管理水平，確保防范國庫資金風險。二是要求代理行加強對相關國庫制度的學習，規范代理鄉鎮國庫業務的賬務處理。三是提高代理行對國庫監管重要性的認識，全面、完整、準確地理解和掌握代理國庫職能的含義，加強對財政部門的監督，切實履行代理國庫的職責和權限。

2、長期：收回人民銀行經理，切實履行經理國庫職責。

（1）可行性。隨著人民銀行經理國庫的政策、技術和財稅部門外部環境的完善，可逐步探索將代理鄉鎮國庫收回由人民銀行直接經理。從政策條件看，經理國庫業務、組織管理各級國庫工作是國家賦予人民銀行的一項重要職責，人民銀行多年積累的完善的管理體制和豐富的管理經驗，也為人民銀行集中經理國庫奠定了基礎。從技術條件看，隨著“3T”（即國庫會計數據集中系統TCBS、國庫信息處理系統TIPS和國庫管理信息系統TMIS）系統的上線以及國庫集中支付改革的推行，目前人民銀行電子化系統已具備了稅收收入和財政庫款支撥的信息化條件，極大地緩解了代理國庫上收人民銀行后的國庫業務壓力。從人民銀行縣支行的發展定位看，縣級人民銀行集中經理國庫既符合建立國庫專業管理機構的需要，又適應了人民銀行分支機構職能轉換的要求，同時也鞏固了人民銀行經理國庫的地位，有利于充分發揮縣支庫的監督作用。

（2）難點。一是從體制上看，“一級政府、一級財政、一級國庫”，只有財政體制先行，將鄉鎮財政納入縣級財政管理，鄉鎮國庫才具備收回人民銀行經理的條件；如果由人民銀行去推動，可能會遭遇到地方政府和財政部門的阻力。二是從鄉鎮財政電子化程度看，鄉鎮財政撥款實現電子支付直接影響著鄉鎮國庫上收至人民銀行后國庫部門所能承受的業務量壓力。目前，沒有實施“鄉財縣管”的鄉鎮財政所基本上都是采取手工支撥方式；實施“鄉財縣管”的鄉鎮財政所，使用政府財政管理信息系統（GFMIS）進行支撥業務處理，但沒有與人民銀行國庫聯網共享撥款信息。在這種情況下，即使人民銀行擁有非常先進的3T系統，也無法發揮電子化系統的優勢，憑現有的縣市支行國庫人力無法應付鄉鎮集中后的撥款的龐大業務量。三是從人員來看，存在數量和素質上的實際困難。如果“鄉財縣管”后，鄉鎮財政所使用GFMIS實現支撥業務的電子化，并與人民銀行實現支出聯網，那么人民銀行縣市支行國庫不會增加太多工作量，現有國庫人員數量基本足夠，可能對一些鄉鎮數量較多或鄉鎮支撥業務量較大的縣市，需要酌情增加1-2人；同時縣鄉國庫業務集中后對國庫的監管要求相應提高，這就需要國庫人員從“核算型”轉變為“核算管理”型，對縣市國庫人員素質將形成新的挑戰。

（3）建議。一是建議人民銀行和財政部門聯合制定全省“鄉財縣管”改革指導意見及操作辦法，統一財政體制和代理鄉鎮國庫的改革模式，避免改革過渡期間的國庫資金風險。二是建議人民銀行和財政部門協商，加快鄉鎮支出業務的電子化聯網步伐和鄉鎮國庫集中支付改革的力度。三是建議人民銀行對縣支行人員和業務進行全面的整合，充分利用現有的人力資源，充實國庫人員；同時要加強國庫人員的培訓，提高國庫人員素質，使其向綜合性管理人才轉變。