對有效推進基層央行依法行政工作的思考

基層央行作為金融宏觀管理部門處于依法管理、依法行政的最前沿，其依法行政服務水平不僅關系到國家金融方針政策能否在基層貫徹落實，而且關系到人民銀行的執法權威和對外形象。近年來，基層央行在依法行政中做了大量富有成效的工作，但由于法規的、機制的等諸多因素影響，導致基層央行在依法行政中仍存在多種問題。因此，完善相應的法規政策制度，對有效推進基層央行依法行政工作具有強烈的現實意義和作用。

一、目前基層央行依法行政工作中的主要問題

（一）部分組織機構履職不到位。隨著人民銀行對依法行政工作的重視和加強，各基層央行均成立了依法行政工作領導小組、普法領導小組和行政處罰委員會、行政復議委員會等組織機構，組織機構的健全和完善，為基層央行依法行政提供了保障。但在實際工作中，有的依法行政組織機構并未按規定履行相關職責，如未定期不定期召開會議研究依法行政相關工作，對依法行政工作中存在的難點和問題沒有及時想辦法解決等，導致依法行政工作缺乏統籌部署和統一指導，協調工作乏力，問題解決機制不暢，影響了依法行政工作的全面推進和水平提高。

（二）橫向協作機制未建立。金融行政執法是一項系統工程。一方面，基層央行在履行行政執法中，需要地方政府、銀監、公安、法院、工商、稅務等部門的協調配合，但目前基層央行與地方政府及有關部門的橫向協調工作機制尚未建立，如在反洗錢執法檢查中，基層央行缺少與公安、海關、工商、稅務等部門的協作機制，各相關部門沒有建立聯系機制，地方政府也沒有開展對此項工作的組織協調，基層央行“獨立作戰”的反洗錢工作狀況，嚴重影響了這項工作的質量和效率。另一方面，基層央行開展依法行政需要其內部各執法部門的積極配合，但目前基層央行內部各執法部門之間的信息溝通和執法聯動機制尚不完善，也未能形成合力，造成重復行政執法，制約了基層央行依法行政職能的高效履行。

（三）相關法規制度不完善、不規范，且嚴重滯后。近年來，我國雖然按市場經濟發展的要求，建立完善了大量的適應社會經濟生活的金融法律法規和政策制度，但從總體上看，仍存在諸多相關法規制度不完善之處。一是實施細則不完善。如《反洗錢法》原則性法規明確，但規范的細則性明顯不足。二是規范性缺失。如現行的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》對央行與商行的帳戶管理缺乏統一的規范要求，導致了行政許可的不規范。三是相關法規修改與建立滯后。如《金融機構違法行為處罰辦法》、《現金管理條例》等多項法規制度已明顯不適應當前經濟金融發展形式的需要，但至今一直未修改。特別是關系金融穩定發展的《金融穩定法》、《金融企業破產法》等法規制度也未制定出臺，嚴重影響了央行的依法行政。

（四）“重實體、輕程序”的現象普遍存在。現階段，基層央行部分執法人員對依法行政工作的認識存在偏差，導致在執法過程中的執法程序嚴重缺位，造成程序違法的現象時有發生，如參與執法檢查的人員沒有執法證；部分現場檢查事實確認書未加蓋被查單位公章或缺被查單位負責人簽字；《行政處罰告知書》成文日期先于法律事務部門提出審核意見日期；《行政處罰決定書》在《行政處罰告知書》下發不到七日內下達；行政處罰理由未引用具體條款或處罰依據條款引用不全；現場檢查資料欠完整等。簡化的執法程序或程序違規、違法，不僅影響了基層央行行政執法工作的嚴密性和合法性，還可能侵害行政相對人的合法權利，并可能承擔程序違法帶來的法律責任。

（五）行政處罰阻力大，實施難到位。由于受行政干預、人際關系等因素影響，基層央行在實施行政處罰時存在較大阻力，常出現“人情執法”、“關系處罰”等現象，如對執法檢查中發現的應實施行政處罰的問題沒有實施行政處罰，而是采用提出整改建議、在轄內通報、約見負責人談話等方式進行處理，或是在減輕處罰依據不充分的情況下實施了減輕處罰。有的當事人在收到人民銀行作出的行政處罰決定后，既不申請行政復議或提起行政訴訟，也不按處罰決定執行，形成久拖不決的扯皮現象。行政處罰阻力大常常導致行政處罰難以實施到位，使基層央行的行政執法力度大打折扣，放縱了一些金融違法違規行為，對維護轄區良好的金融秩序和創建和諧金融生態環境產生了消極影響。

（六）對依法行政的監督制約作用未充分發揮。具體表現為：一是行政執法事前資料檢查不及時，事中執法程序跟蹤監督不嚴格，事后執法處罰法律依據不審查，不能有效制約依法行政中的違規行為。二是依法行政管理及監督部門對職能部門依法行政的合理、合法性，實施監督檢查的頻率和深度不夠，不能有效提升依法行政工作水平。三是基層央行依法行政評查、評議、監督工作制度存在走過場、流于形式的問題，導致依法行政監督乏力，嚴重影響了依法行政監督制約機制作用的有效發揮。

二、有效推進基層央行依法行政工作的建議

（一）加強組織領導，提高依法行政總體工作水平和效率。要在健全完善各級基層央行依法行政工作領導組織機構的基礎上，制定各依法行政組織機構的日常工作制度和規程，促使其按規定履行相關職責，切實發揮依法行政組織對依法行政工作的指導、督促、管理作用，及時解決行政執法過程中出現的各種問題，提高依法行政總體工作水平和效率。

（二）健全部門溝通協調機制，增強行政執法效能。要以政府為主導、以人民銀行為牽頭單位、以各職能部門和金融機構為框架，建立起基層央行與政府執法職能部門、金融機構以及其內部職能部門之間縱橫交流的行政執法協調工作機制，并實現依法行政信息溝通和共享。同時，建立部門聯席會議制度和聯合執法機制，定期不定期召開執法工作會議，對有關事項進行統一布署、統籌安排，對執法工作中產生的問題及時進行通報以達成共識，使依法行政形成合力，防范重復行政，增強金融行政執法檢查及處罰工作的力度和效率。

（三）進一步完善相關法規制度，促使依法行政規范運作。要根據新政策的出臺與業務的發展，定期對依法行政各項配套政策制度進行清理、修訂，當前，要特別注重對已不適應經濟金融發展的金融法律制度進行修改完善，以確保金融法律制度的與時俱進，為金融業健康發展提供法律支撐。要盡快出臺金融監管、金融穩定等法律制度，減少金融法律制度的“空白點”。同時，加強金融法律制度實施細則的制定，處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量少賦予行政執法自由裁量權，以避免自由裁量權的隨意使用，促進執法行為規范化。

（四）加強學習，提高認識，對執法程序實行電子化管理。一方面，要加強執法人員對行政執法法規、操作規程和金融法律法規知識的學習，增進其對執法程序的了解和掌握；另一方面，要樹立“程序違法也是違法”的觀念，提高執法人員對執法程序重要性的認識，在執法過程中切實規范各種程序要素，以“程序法治”補充“實體法治”，加強執法程序控制，嚴格依法依規操作。此外，建議對行政執法程序實行電子化管理，利用計算機程序對行政執法的檢查、審批、處罰等手續和流程進行剛性控制，從而達到全面規范執法程序的目的。

（五）采取各項措施，嚴格行政處罰的實施。建議實行異地交叉執法檢查并由上級行統一開展行政處罰，既可防止處罰輕重不一，也有助于避免人情關系、地方行政和其他非正常因素的干擾。同時，實施相對集中的行政處罰權制度，即行政處罰交由行政處罰委員會統一進行，既有利于行政處罰標準的統一、自由裁量權的正確行使，也有利于保證執法檢查和處罰工作的嚴密性和準確性。還要嚴格推行行政處罰責任制，對于不依法開展行政處罰的執法人員實行嚴格的責任追究，切實解決執法人員對某些違法違規單位或個人不愿處罰、不敢處罰、不去處罰的問題，維護法律的尊嚴和基層央行的執法權威。

（六）健全執法監督機制，提高不同級次的行政監督效能。充分發揮法律、內審、監察等內部的審查監督作用，切實履行職責，依法獨立開展內部監督，尤其加強對執法職能部門執法活動的監督，及時互通情況，形成監督合力，盡量避免同一內容的重復監督。大力推進行政權利公開透明運行，依法、及時、準確公開政務信息，重點加強對行政審批事項、貨幣信貸政策和金融市場政策信息、金融服務信息和行政執法信息的主動公開，擴大社會公眾對基層央行依法行政的知情度。制定新聞媒體監督的反應機制，進一步強化虛假信息的澄清和輿論引導。建立與地方政府、銀監分局的溝通機制和銀行、保險、證券機構的行政執法反饋監督制約體系，使外部監督促進依法行政更加公正、高效、透明。