高校基建財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)與防控機(jī)制構(gòu)建探析

摘要：全面分析當(dāng)前我國高校基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理存在的主要風(fēng)險(xiǎn)及其存在的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要原因，著力構(gòu)建基建財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，提高資金使用效益，以推動(dòng)高校各項(xiàng)事業(yè)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)管理；基本建設(shè)；風(fēng)險(xiǎn)防控

近年來，隨著我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校辦學(xué)規(guī)模日益擴(kuò)大。許多高校新校區(qū)建設(shè)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、尤其是在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)環(huán)境的多變性和不穩(wěn)定性的情況下，高校基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理工作日趨復(fù)雜，面臨諸多新情況、新問題。

一、高校基建財(cái)務(wù)管理存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）項(xiàng)目“三超”風(fēng)險(xiǎn)

目前，高校在建設(shè)項(xiàng)目的“三超”現(xiàn)象普遍存在，即出現(xiàn)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算。有的建設(shè)項(xiàng)目不是嚴(yán)格按批準(zhǔn)的可行性報(bào)告開展設(shè)計(jì)工作，編制設(shè)計(jì)概算，甚至人為抬高設(shè)計(jì)概算，使編制的概算一開始就超計(jì)劃。有的建設(shè)項(xiàng)目存在人為壓縮概算、預(yù)算，一旦項(xiàng)目批下來，又把攤子鋪大。工程的概預(yù)算審核不嚴(yán)，或是審而不調(diào)，使實(shí)際施工決算價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原定的概預(yù)算。

（二）債務(wù)償債風(fēng)險(xiǎn)

受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，謀求與銀行合作并爭取銀行貸款就成為高校發(fā)展的主要選擇。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前高校向銀行貸款總量約在13000億左右。現(xiàn)階段高校收入來源主要有財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)沉淀、校辦產(chǎn)業(yè)收益、資產(chǎn)置換收益等，高校的收入主要用于維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，基建投入以貸款為主的高校除每年需支付大量利息外，還需償還一定數(shù)額的本金，隨著還貸高峰的到來，高校面臨著極大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）專項(xiàng)資金被挪用風(fēng)險(xiǎn)

在經(jīng)費(fèi)緊張的情況下，容易產(chǎn)生挪用專用基金所對(duì)應(yīng)的現(xiàn)金凈流量的行為，表面上看，這是一種融資的行為，實(shí)際上，這部分虧空必然需要用將來的資金予以填充。這就使高校在資金結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)虧空局面，可能導(dǎo)致資金鏈斷鏈，對(duì)高校將來的運(yùn)轉(zhuǎn)形成了潛在的資金壓力。新征土地、新建校舍、新添設(shè)備、超常規(guī)的發(fā)展速度使高校沒有時(shí)間做好規(guī)劃，也會(huì)導(dǎo)致專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)挪用、現(xiàn)金凈流量驟減等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，并容易導(dǎo)致資產(chǎn)的重復(fù)購置、不良資產(chǎn)大量生成等資源的不良配置。

（四）內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)

有數(shù)據(jù)顯示高校基建已成為新的腐敗“重災(zāi)區(qū)”，許多高校有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)紛紛落馬，基建職能部門不能相互監(jiān)督，對(duì)施工單位存在卡、扣、拿現(xiàn)象，對(duì)工程量重復(fù)計(jì)算、偷工減料，睜一只眼閉一只眼，甚至同施工單位串通一氣，利益分贓。最終形成投資無計(jì)劃，開發(fā)無控制，效益無人抓，工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，工期無保證，經(jīng)常返修，經(jīng)常腐敗現(xiàn)象。某些高校工程款的審批和復(fù)核工作不健全或比較薄弱，財(cái)務(wù)人員未能主動(dòng)核實(shí)工程進(jìn)度和工作量，因而存在虛列、虛報(bào)工程款導(dǎo)致的超付款現(xiàn)象，建設(shè)項(xiàng)目竣工后未能嚴(yán)格審計(jì)和及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)決算。付款程序不健全或?qū)徟?zé)任不明確。

二、高校基建財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目各環(huán)節(jié)

高校基建財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、工程施工、決算審計(jì)、交付使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，在決策過程中，存在方案選擇失誤的風(fēng)險(xiǎn)，在整個(gè)合同執(zhí)行期，存在承包商不按合同履行義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目竣工后，存在工程因質(zhì)量問題而返修的風(fēng)險(xiǎn)等。主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）在項(xiàng)目前期工作中，財(cái)務(wù)監(jiān)管缺位

基建項(xiàng)目前期工作一般委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)設(shè)計(jì)部門實(shí)施，由工程技術(shù)人員完成，財(cái)務(wù)人員很少參與，財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督基本是空白，致使項(xiàng)目前期工作財(cái)務(wù)監(jiān)督缺位，部分建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中出現(xiàn)超概算，投資規(guī)模一再突破。加之，審批手續(xù)辦理周期較長，有的甚至采取了邊開工邊辦手續(xù)，一旦被查，就成了違規(guī)建設(shè)。還有的項(xiàng)目草率確定投資計(jì)劃，建設(shè)完工后再根據(jù)決算調(diào)整，使投資計(jì)劃形同虛設(shè)。

（二）工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更大，造成大量的資金浪費(fèi)

工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更過大，會(huì)造成工程超計(jì)劃或資金不足，嚴(yán)重影響了施工進(jìn)度，也為投資管理留下了隱患。在這種情況下，不得不反復(fù)討論、論證、追加計(jì)劃。還有的設(shè)計(jì)委托書對(duì)設(shè)計(jì)要求表述不夠詳盡，或?qū)μ厥饽康氖褂靡罂紤]不周全，造成日后施工過程中的不斷變更，或竣工后的再改造，造成大量資金浪費(fèi)。

（三）招投標(biāo)條件不成熟帶來的隱患

招標(biāo)工作在設(shè)計(jì)尚未完成、預(yù)定開工日期一再提前的夾縫中完成，往往是施工圖還沒有全部設(shè)計(jì)完，就要選定施工隊(duì)伍。這些違規(guī)操作，雖然是有客觀原因，但嚴(yán)重動(dòng)搖了招標(biāo)的權(quán)威性。甚至存在利用方案招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)的疏漏，暗中選定中標(biāo)單位情況。在大宗材料招標(biāo)中，尤其是鋼材等，價(jià)格變動(dòng)幅度比較大，有的中標(biāo)單位認(rèn)為不合適，就撤回標(biāo)書。這不僅影響了招投標(biāo)的嚴(yán)肅性，更直接影響了工程的進(jìn)度。

（四）工程施工過程中施工組織不合理，影響施工進(jìn)度

施工質(zhì)量低劣造成人工、材料、工期損失；設(shè)備材料采購不及時(shí)造成的誤工損失、工程不合理的開支和管理不善造成的損失；建設(shè)單位未為施工單位創(chuàng)造好的條件影響施工進(jìn)度。

（五）決算審計(jì)時(shí)間過長，造成財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)

有的施工單位因工程款遺留不多，不積極向基建部門報(bào)送決算，致使決算無法進(jìn)行，更無法辦理財(cái)務(wù)決算和固定資產(chǎn)交付。有的項(xiàng)目雖然已經(jīng)投入使用多年，資產(chǎn)仍然掛在“在建工程”帳上。由于時(shí)間因素，建設(shè)期間的約定和協(xié)議會(huì)產(chǎn)生一些變化，容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛。還有的施工單位處于自身的利益，在新舊定額的變化中鉆空子，財(cái)務(wù)人員應(yīng)時(shí)刻提高警惕。

三、著力構(gòu)建高校基建財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)防控體系

樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立健全負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，提高基建財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)等是防控和化解基建財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措。

（一）牢固樹立高校基建財(cái)務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)

高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和效益意識(shí)，控制銀行貸款額度，科學(xué)理性地舉債，并依據(jù)高校建設(shè)發(fā)展的總體規(guī)劃和實(shí)際償還能力確定貸款額度，努力降低基建貸款成本，確保不因還貸產(chǎn)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而影響事業(yè)發(fā)展。基建財(cái)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投資計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、資金支出情況等核定分段用款數(shù)，確定優(yōu)化長短期貸款結(jié)構(gòu)，減少利息支出，加強(qiáng)存量資金管理，減少資金沉淀，降低資金貸款成本，增加資金使用效益。

（二）建立健全負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

⒈多渠道籌措建設(shè)資金，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)置基建融資辦公室，負(fù)責(zé)多渠道融資，對(duì)負(fù)債資金進(jìn)行日常核算管理，合理安排貸款計(jì)劃和還貸計(jì)劃。降低貸款風(fēng)險(xiǎn)的舉措通常有以下幾種模式：一是土地置換模式。高校發(fā)揮老校區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)，拍賣老校區(qū)，換取新校區(qū)部分建設(shè)資金，減輕貸款風(fēng)險(xiǎn)，降低高校運(yùn)行成本。二是“建設(shè)一租賃一移交”模式。由民間投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或購買大型儀器設(shè)備，高校再與其簽訂有關(guān)項(xiàng)目的租賃協(xié)議，約定租賃期和租賃費(fèi)，到期后租賃資產(chǎn)所有權(quán)歸高校。三是吸收民間資本模式。改變思想觀念，學(xué)會(huì)向社會(huì)、向市場尋求資金，積極爭取企業(yè)、基金、政府部門和個(gè)人的教育捐贈(zèng)，以降低高校建設(shè)成本。

⒉建立風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。在高校內(nèi)部要建立健全一套嚴(yán)密而科學(xué)的內(nèi)部決策機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)較大項(xiàng)目的決策由高校教代表大會(huì)表決，充分發(fā)揮高校內(nèi)部各個(gè)層面的作用，盡量避免決策失誤而造成的風(fēng)險(xiǎn)。

⒊建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度。按穩(wěn)健性原則，建立償債基金，形成一套適合高校的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度，把財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

⒋強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能。會(huì)計(jì)控制是防控高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，內(nèi)部審計(jì)是高校內(nèi)部對(duì)會(huì)計(jì)控制的再控制，它通過評(píng)價(jià)會(huì)計(jì)控制來監(jiān)督會(huì)計(jì)部門不斷改進(jìn)和完善會(huì)計(jì)控制，從而降低貸款高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）制定科學(xué)合理的投資計(jì)劃，合理調(diào)配基本建設(shè)資金

加強(qiáng)高校基本建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究，科學(xué)決策，減少投資決策失誤；基建會(huì)計(jì)核算要掌握項(xiàng)目決策程序中的各個(gè)批準(zhǔn)文件及明細(xì)附表，將最后確認(rèn)的基建投資計(jì)劃作為基建財(cái)務(wù)籌資、使用資金、會(huì)計(jì)核算的依據(jù)；加強(qiáng)高校基建項(xiàng)目的概預(yù)算控制，高校應(yīng)按照規(guī)定科學(xué)合理地編制概預(yù)算，組織工程、技術(shù)、財(cái)務(wù)等部門的相關(guān)專業(yè)人員對(duì)編制的概預(yù)算進(jìn)行審核，重點(diǎn)審核編報(bào)依據(jù)、項(xiàng)目要素、工程量的計(jì)算、定額套用、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等是否真實(shí)、完整、準(zhǔn)確。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行基建工程項(xiàng)目預(yù)算，強(qiáng)化過程控制管理

基本建設(shè)過程中要維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，將基礎(chǔ)工程項(xiàng)目細(xì)化，具體成本責(zé)任到人，嚴(yán)格控制超概算、超預(yù)算支出。結(jié)合基礎(chǔ)工程建設(shè)實(shí)際情況，以項(xiàng)目概算數(shù)字為基礎(chǔ)，進(jìn)一步細(xì)化分類，將預(yù)算數(shù)落實(shí)到每一個(gè)具體明細(xì)工程項(xiàng)目，對(duì)超支實(shí)行嚴(yán)格的審批程序。通過明細(xì)核算及時(shí)了解每項(xiàng)工程從立項(xiàng)開始到竣工決算的項(xiàng)目核算全過程，客觀反映從工程施工合同的首次預(yù)付款、工程進(jìn)度款到工程決算的各階段情況。為了保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，應(yīng)按時(shí)向校領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送各類基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)表，并向校職工代表大會(huì)公布執(zhí)行情況。

（五）建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)資金監(jiān)管

⒈設(shè)置基建財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，建立會(huì)計(jì)崗位責(zé)任制。科學(xué)設(shè)計(jì)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，配備專職基建會(huì)計(jì)，對(duì)資金的請(qǐng)領(lǐng)、撥付、會(huì)計(jì)憑證的審核、財(cái)務(wù)的處理、印鑒的保管以及票據(jù)管理等按照不相容職務(wù)相互分離的原則，建立全方位的內(nèi)部控制體系。

⒉制定完善的財(cái)務(wù)規(guī)章制度。高校可根據(jù)具體情況制定“基本建設(shè)資金報(bào)銷程序及審批權(quán)限管理辦法”，對(duì)報(bào)銷程序及審批權(quán)限做出明確規(guī)定，大額資金的支付除提供合同外還應(yīng)提供監(jiān)督部門、主管校領(lǐng)導(dǎo)簽批的會(huì)審表。進(jìn)度款的支付要提供有關(guān)施工管理人員、現(xiàn)場代表、預(yù)決算人員、監(jiān)理人員、職能部門負(fù)責(zé)人、校領(lǐng)導(dǎo)等簽字的工程進(jìn)度審批表。其他費(fèi)用支出按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行定額控制，嚴(yán)格審批手續(xù)，對(duì)投入使用的項(xiàng)目，進(jìn)行成本效益分析，避免或減少不合理支出。

⒊建立健全監(jiān)督制度體系。首先，要完善工程審計(jì)制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，校內(nèi)審計(jì)部門應(yīng)定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中的漏洞，并針對(duì)出現(xiàn)的新問題和新情況及執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，提出修正或改進(jìn)措施，做到有章可循，違章必糾。第二，財(cái)務(wù)部門對(duì)完工后的工程項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)結(jié)算的監(jiān)督。第三，工程項(xiàng)目完工后，財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)核對(duì)、審查工程款項(xiàng)的支付情況如有問題，找出原因，應(yīng)及時(shí)與基建、審計(jì)等職能部門溝通，提出解決問題的辦法和建議。

（六）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提高基建財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)督能力

高素質(zhì)的人力資源是順利完成各項(xiàng)工作的前提和保證，高校應(yīng)選任責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)精湛，廉潔自律的基建財(cái)務(wù)人員，創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓其參加基建財(cái)務(wù)相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，以掌握最新法規(guī)動(dòng)態(tài)，提高工作技能，不斷適應(yīng)新形勢(shì)下高校基建財(cái)務(wù)管理的需要，從根本上為高效、高質(zhì)進(jìn)行基建財(cái)務(wù)管理工作提供思想和業(yè)務(wù)的保障。參考文獻(xiàn)：1、田園.高校基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與控制[j].財(cái)會(huì)通訊，2009，（5）：121-122。2、周濟(jì).推進(jìn)教育專業(yè)科學(xué)發(fā)展，為建設(shè)人力資源強(qiáng)國而奮斗：周濟(jì)部長在教育部 2008年度工作會(huì)議上的講話(2008-03-08)。3、孫義.當(dāng)前中國高校基建面臨的風(fēng)險(xiǎn)及控制[j].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（4）：82-85。

注：基金項(xiàng)目：四川省教育廳人文社科基金資助項(xiàng)目（編號(hào)：12SB022）