論我國排污權交易制度

摘 要：在中國建立排污權交易市場，是有效控制環境污染、保證國民經濟可持續發展的必然選擇。目前，作為一種權利形態的排污權還未獲得我國立法的承認，排污權交易缺乏相應的法律法規支持，沒有作為一項制度建立起來，這不利于排污權交易制度的發展。我國環境污染形勢的嚴峻以及大量“排污權交易”實踐活動的開展使以法律手段規制該制度變得極為迫切。本文在分析排污權交易制度的現狀的基礎上，為構建我國的排污權交易制度提出了相關意見。

關鍵詞：排污權交易制度 排污權交易制度現狀 完善排污權交易制度意見

一、排污權交易制度概述

（一）排污權交易制度的涵義、起源和發展

所謂“排污權交易”制度，是指在實施排污許可證管理及污染物排放總量控制的前提下，激勵企業通過技術進步和污染治理節約污染排放指標，這種指標作為“環境容量資源”“有價資源”或“儲存”起來以備企業擴大生產規模之需，或在企業之間進行有償轉讓的一種制度。

排污權交易起源于美國，最先是由美國經濟學家戴爾斯于1968年提出，又稱買賣許可證交易制度，是指確定一個地區污染物排放總量，在不超過該排放總量的前提下，允許各排污單位通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而減少排污量以保護環境的制度。它是把環境容量轉化為一種商品，即出賣環境的納污能力，并將其納入價格機制的一種環境經濟手段。[1]

德國、澳大利亞、英國等國家相繼進行了排污權交易的實踐。我國從1991年就已經開始了排污權交易試點的工作，已經積累了一定的經驗。排污權交易是當前深受各國關注的環境經濟發展政策，它通過賦予環境容量資源價值，確定產權，并允許產權自由轉讓的方式，通過有效配置環境容量資源，降低污染控制的社會成本，成為實施總量控制的有效方法。

（二）構建的排污權交易制度意義

首先，有利于提高企業防治污染的積極性。在我國，排污許可證制度是1989年起開始實施的中國環境管理“五項制度”提出，從實踐情況來看，我國的排污權交易起到了節省治理費用，保護環境質量的效果。[2]在排污權交易中，污染物的排放指標是一種有價值的資源，企業通過技術進步和污染治理最大限度地減少排放總量，用節約下來的污染排放指標，由企業“儲存”起來以自身擴大發展之需，還可以在企業之間進行商業交換，獲取不菲的交易費。[3]這就促進了企業防治污染的積極性。

其次，有利于企業發展，形成合理工業布局。在一個社會排污總量限定的情況下，排污權交易有利于促進企業研究開發、采用先進的污染防治技術，排污權交易有利于形成無污染、低污染的工業布局，也有利于遏制環境行政管理機關的“尋租”行為，而且排污權交易市場的存在有利于公民表達自己的意愿，擴大環保的群眾基礎。[4]

最后，有利于減少治污的成本，促進效率。實現排污權交易的途徑是建立可轉讓的排污許可市場，通過排污許可市場提高分配治理費用的效益。專家普遍認為，排污權交易這種市場化手段，將有效地促使排污者向有利于自身發展的方向主動減少排污，削減污染物排放總量，使社會總體削減費用大規模下降，降低污染治理成本。

二、我國排污權交易制度的現狀

（一）排污權交易制度的運行無法律規定

1984年，《中華人民共和國水污染法》中規定，直接或間接排放污染物的企事業單位，需要向環保主管部門申報登記；1989年，國務院又進一步批準了污染排放許可證制度。而相對于排污交易，國內只有地方性規定，缺乏高位階、高效力的全國人大立法（太湖的試點也只是國家財政部環境總局的一個行政批復）。2005年年初，國家環保總局曾經透露正在醞釀制定“排權交易條例”，但是，該條例因各種利益主體難以達成一致而沒有出臺。從法律層面講，要推行排污權交易、建立排污權轉讓市場，首先從法律上確認排污權，目前我國在法律上沒有明確承認環境權，更不用說排污權。鑒于當前環境保護問題的嚴峻性，我們有必要將環境權寫入國家的根本大法，從法律上確認排污權，保障可用于交易的富余排污權和其它市場經濟體制下的物品交易一樣；從法律上保障有權出售富余排污權的賣方和有需要購買排污權的買方，以及從法律上規定排污權交易的市場規則和管理機構。因此，排污權交易制度要想順利的建立并有效實施，必須制定或修改相關法律法規，從立法層面上給排污權交易制度相應的法律地位。

（二）排污權交易市場機制不完善

從國外實踐經驗來看，他們是把排污權交易市場分為一級市場和二級市場。一級市場是政府與排污者之間的交易， 首先由環境主管部門根據某區域的環境質量準、污染排放狀況、經濟技術水平等因素綜合考慮來確定排污總量，然后由政府以招標、拍賣、定價出售、無償劃撥等形式將排污權發放到排污者手中，完成排污權的初始分配也就是排污權的初始分配過程。一級市場一般不需固定的交易地點，交易時間由政府主管部門臨時確定。二級市場是排污者之間的交易場所，是實現排污權優化配置的關鍵環節。二級市場一般需要有相對固定場所、固定時間和固定交易方式等。但我國目前的二級市場相對比較混亂，沒有相關的法律法規予以明確的規范。且我國現行的排污權交易制度尚存在較多傳統計劃經濟的影子，市場經濟的調節作用力度不大。

（三）環境監督體制不健全

我國的監督管理機制沒有在各環節都制定一系列制度來保障該政策的實施。政府監管不力，排污被罰成本低，造成企業偷排廢物。2003年國家環保總局暗訪發現某大型企業偷排超標廢水，僅2002年就偷漏排污費l000萬元，而罰款的數額極其有限。該企業投入115億元建設的污水治理設備卻閑置不用，不少企業的污染處理設備僅僅是應付檢查的道具。我國對環境違法者的制裁一般也只是責令停工、限期整改，低額罰款對于大型企業起不到威懾作用。違法排污成本低是造成這企業偷排污的主要原因。另外，監測設備不能提供有效數據，企業購買排污權的數量沒有依據。例如，火電廠作為二氧化硫的重點排放企業，近年來，我國有180家火電廠安裝了近400套煙氣排放連續監測裝置，但目前運行正常的只占20%，80%因質量問題間斷運行或不能運行。這是由于在購買設備時，排污費申請使用與指定產品掛鉤，用戶根本不關心產品的質量、功能，只要安裝上就行，此外購買監測設備時還存在招投標不規范的現象。

四、完善和構建我國排污權交易制度的建議

（一）制定相關法律法規

“任何一種新規制手段的運用都會帶來新的法律問題，而這些問題往往不可能在該制度真正付諸實踐前被遇見”。 [5]第一，立法上應明確排污權及排污權的私權利性質。目前我國環境主管部門頒發的排污許可證所確認的排污權是一種行政性的個人公權利，不具可自由轉讓交易的私權性質。[6]第二，排污權交易是建立在市場經濟體制和將環境容量作為一種資源管理基礎上的，只有具備了完善的排污權交易和配套制度的法律法規，才能確保排污權的合法性、保障企業在排污權交易市場中自由買賣、信息共享，促進市場中的公平競爭。因此，國家立法機關將排污權交易制度寫入環境法，以法律形式明確環境是可利用的資源，同時由地方政府或環保部門制定具體操作細則，促進污染物排放總量控制工作和環境質量的改善。

（二）完善排污權交易市場機制

在我國，可以借鑒國外經驗把排污權交易市場分為一級市場和二級市場。一般來說，對社會公用事業、排污量小且不超過一定排放標準的排污者，可以采取無償給予或低價出售的辦法。而對于經營性單位、排污量大的排污者，多采取拍賣或其他市場方式出售。我國應在試點的基礎上，結合實踐經驗，積極培植交易市場，探索公平、合理的排污權初始分配方法，建立公平合理的交易機制和專門的排污權交易市場，一方面，在排污權交易制度的設計過程中必須充分尊重市場的主導地位。具體而言就是排污交易的價格應由市場決定，政府的主要任務是確定總量控制的目標和初始量的分配。另一方面，擴大排污權交易的區域和主體范圍。在市場經濟條件下，只要是排污者，都有資格根據自身需要在市場進行排污權的交易，自然人、法人和其他組織都應享有交易排污權的權利，運用市場機制對污染物進行控制管理，把環境保護同市場經濟有機地結合起來。

（三）加強政府對排污權交易監管力度

現在的環境監管產生于這樣一個理念：如果沒有環境監管，生產者就會將其環境花費外部化，即將此花費轉嫁給政府或社會公眾。[7]所以在法律上制定準確的排污總量，以確保政府削減污染物排出總量目標的實現。此外，要在法律上對排污總量控制的目標、總量設計、調查和檢測、總量分布等做出明確的規定；規范初始排污權的分配，加強監管，杜絕“尋租”行為。轉變政府職能，積極合理地發揮政府的作用。政府必須從過去直接發放排污權額度的主導者轉變成為排污權市場交易的監督、保護者。政府要在重點污染源建立排污交易政策，實施監督管理系統，努力提高維護和管理排污權市場競爭交易秩序的能力。此外，通過買賣排污權來保護環境，將使政府環境保護職能部門尤其是直接經辦交易的工作人員權力擴大，其行為在一定程度上可左右排污市場，進而影響整個環境保護事業，因此，對有關工作人員的行為進行有效監督，防止他們利用許可證的買賣謀取私利，是實現政府有效監督管理的重要保障。

五、結論

在環境質量狀況日益惡化的情況下，探討新的環境管理與環境保護機制，是各國在應對全球氣候變化的大環境下的一種積極舉措。我國政府在針對全球積極保護環境的背景下，提出了可持續發展目標。排污權交易制度對我國的環境保護工作將帶來很大契機。因此，立足本國國情，在堅持借鑒和吸收國際社會立法經驗的基礎上，大膽革新立法技術和立法觀念，一切從實際出發，努力探究問題的本質，是完善我國排污權交易制度的科學途徑。

（作者單位：湖南師范大學法學院）

參考文獻：

[1]高小棠.我國排污權交易制度淺析[J].中國環境報，2007，（8）：23.

[2]高長思.關于排污權變易制度的若干思考[J].蘭州報，2007，（3）：32.

[3]馬紅.論排污權交易制度的法律化[J].企業家天地，2006，（10）：15.

[4]李劍.排污權交易的優越性不容置疑[J].人民日報海外版，2003，（11）：23

[5]Maria Lee，Emissions Trading as a New Dimension to European Environment Law，London： Butterworth Ltd，2003，P54.

[6]曹明德.排污權交易制度探析[J].西北政法學院學報，2004，（4）：9.

[7]張梓太.污染權交易立法構想[J].中國法學，1998，（5）：12.