論我國海洋環(huán)境的行政執(zhí)法與刑事處罰的銜接

摘 要：海洋對一個國家的政治、經(jīng)濟具有不可替代的作用。海洋環(huán)境的和諧有序的發(fā)展對我國具有重大意義，但是現(xiàn)今海洋環(huán)境執(zhí)法的狀況令人堪憂。海洋行政執(zhí)法單行其道，對違法者懲罰微乎其微，刑事執(zhí)法與海洋行政執(zhí)法的合理銜接對中國海洋事業(yè)的合理發(fā)展具有深遠的意義。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法與刑事處罰的銜接 海洋環(huán)境執(zhí)法 統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)。

一、海洋執(zhí)法的現(xiàn)狀

中國是一個海洋大國，擁有6500多個島嶼，18000多公里的大陸海岸線，盡300萬平方公里的管轄海域。在2008年中國海監(jiān)依法開展近岸海域定期巡查和專項執(zhí)法行動，共對26451個用海項目實施了54637次檢查，發(fā)現(xiàn)違法行為2048起，作出行政處罰1241件，決定罰款總額15.4億元，而在2007年，作出行政處罰1419件，罰款總額為1.58億元，在2006年則分別為1587件，0.94億元。

從以上數(shù)據(jù)總可以看出我國的海洋環(huán)境違法案件逐漸減少，而罰款總數(shù)增長速度驚人，07年為06年的2倍，到了08年則為07年的10倍，這說明我國海洋環(huán)境單件的違法行為破壞和危害程度越來越嚴(yán)重。正是因為隨著海洋經(jīng)濟的發(fā)展（2009年全國海洋生產(chǎn)總值31964億元），不法商人為了更多的利益對海洋環(huán)境的破壞愈加惡劣，行政處罰對違法行為的警示力度已經(jīng)微乎其微，中國海洋環(huán)境的法律保障已經(jīng)不是單單的行政處罰所能支撐的了，將情節(jié)嚴(yán)重的違法案件提交給司法機關(guān)才能更好的遏制破換海洋環(huán)境的違法行為發(fā)生。但是在我國幾千件的海洋行政處罰案件中，竟然沒有一件提交給司法機關(guān)進行處理，這使得我國海洋環(huán)境的保護面臨更大困難。

因此，為了保護海洋環(huán)境、促進沿海地區(qū)社會經(jīng)濟與海岸帶和海洋環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，將行政處罰和刑事處罰并舉、合理地銜接行政處罰和刑事處罰，刻不容緩。

二、行政處罰和刑事處罰不能銜接的原因。

（一）法律依據(jù)不明確

有關(guān)海洋環(huán)境行政處罰的法律依據(jù)可以從“《海洋保護法》91條規(guī)定：違反該法規(guī)定，對造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。”可以看出，行政處罰和刑事處罰的銜接環(huán)節(jié)的依據(jù)是“對造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的”，但是何謂“重大”何謂“嚴(yán)重”沒有作出相應(yīng)的規(guī)定，使執(zhí)法人員對可能需要移送涉嫌犯罪的案件無從下手，以2007年的南方制堿海洋傾倒廢物案為例：廣東南方制堿有限公司從2003年至今，在未取得廢棄物海洋傾倒許可證的情況下，每年與海通公司簽訂運輸合同，由海通公司的“海通01”船將該公司生產(chǎn)的廢棄物堿渣傾倒在黃茅島海域。該公司平均兩天向海洋傾倒1船堿渣，每船運載560噸，每年就向海洋傾倒堿渣約十萬噸。盡管這是一起明知故犯的嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但南海總隊卻只能依照海洋環(huán)境保護法第七十三條的規(guī)定，對南方制堿公司處以19萬元的罰款。從這個案例中我們可以看出由于國家沒有制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，不能將南方制堿的相關(guān)責(zé)任人繩之以法。i諸如此類法條不勝枚舉：《海洋工程條例》第50條和第52條分別對圍填海工程中使用非環(huán)境填充材料和海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)中違法排放從而造成海洋環(huán)境污染事故，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。這些條文沒有相關(guān)的解釋或是立法跟進，使其成為一紙空文，沒有很好的操作性。

從刑法角度看，我國《刑法》已經(jīng)對環(huán)境犯罪用專節(jié)作出了規(guī)定，足見我國對環(huán)境保護的重視已經(jīng)開始提高。從我國《刑法》中有關(guān)海洋環(huán)境的條文有338、339、340條，除去非法進境傾倒廢物可以直接以用刑事處罰，其余的條文中對刑事處罰的適用都以“重大”為前提。從我國《刑法》中可以看出，這些環(huán)境犯罪都是以行政違法為前提的，而我國有關(guān)海洋環(huán)境的行政處罰和刑事處罰的銜接在行政法律方面沒有確切的依據(jù)，在刑法方面和行政法一樣也沒有明確的依據(jù)，都是以“重大”一詞帶過。歸納、分析以上條款可以看出，我國海洋環(huán)保立法的有關(guān)規(guī)定是非常原則的。上述條款中所涉及的“重大事故”、“重大損失”、“嚴(yán)重后果”等一些模糊的、不具有現(xiàn)實操作性的犯罪構(gòu)成量化標(biāo)準(zhǔn)，主觀性強，缺乏切實明確的內(nèi)容，使得執(zhí)法者在實際辦案中難以掌握，無法實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接。ii

（二）執(zhí)法力量不統(tǒng)一

我國政府的海上執(zhí)法單位和部門主要有：中國海事、中國海監(jiān)、漁政漁港監(jiān)督、環(huán)保總局和公安邊防等5個部門，其中對我國海洋環(huán)境執(zhí)法有關(guān)的部門有4個，依與環(huán)境執(zhí)法相關(guān)程度排列如下iii：

1、環(huán)境保護總局：環(huán)境保護總局所屬環(huán)境監(jiān)察局負(fù)責(zé)擬定和組織實施環(huán)境監(jiān)察、排污收費等政策、法規(guī)和規(guī)章；負(fù)責(zé)調(diào)查處理重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件；負(fù)責(zé)環(huán)境保護行政稽查工作。

2、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局（漁政漁港監(jiān)督管理局）：負(fù)責(zé)漁業(yè)行業(yè)管理，行使?jié)O政、漁港和漁船檢驗監(jiān)督管理權(quán)等。

3、國家海洋局及中國海監(jiān)總隊：國家海洋局所屬中國海監(jiān)總隊依照法律對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監(jiān)視，查處侵犯海洋權(quán)益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法、違規(guī)行為，并根據(jù)委托或授權(quán)進行其他海上執(zhí)法工作。

4、交通部海事局：海事局負(fù)責(zé)行使國家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗、航海保障管理和行政執(zhí)法，并履行交通部安全生產(chǎn)等管理職。

從海洋環(huán)境的執(zhí)法管理上看，我國是屬于分散型的管理模式，雖然這種模式從表面上看并無不妥，國外也有諸如此類的管理模式，如美國有將近7個部門管理海洋環(huán)境事務(wù)，但是深入與美國對比，發(fā)現(xiàn)我國的管理模式缺陷嚴(yán)重。第一，我國沒有統(tǒng)一的決策機構(gòu)。第二，我國沒有統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)。這使得我國海洋環(huán)境的管理機構(gòu)像個沒有頭和尾巴的魚，無法在大海上遨游一樣。目前，海洋局的海監(jiān)船，交通部的港監(jiān)船，農(nóng)業(yè)部的漁政船，海軍的軍艦及公安部的海巡大隊等，這些執(zhí)法力量分散在不同的部門，各自為戰(zhàn)，難以發(fā)揮整體實力，而且由于沒有統(tǒng)一的指揮或沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)文件，使得各個部門在碰到違法行為時，只想取得既得利益——罰款，不想更深入地去啃骨頭——提交司法機關(guān)。

除此之外我國也沒有專門針對海洋環(huán)境犯罪的司法機關(guān)，由于海洋環(huán)境破壞涉及到很多的海洋環(huán)境科學(xué)、海洋環(huán)境法學(xué)等比較邊緣性的知識，使得各個地方性的檢察機關(guān)對破壞海洋環(huán)境的犯罪無從下手。這也導(dǎo)致了海洋環(huán)境的行政處罰無法與刑事處罰相銜接的問題的出現(xiàn)。

（三）輿論監(jiān)督難以到位，公眾參與少

由于違法行為發(fā)生在海洋，遠離大陸，使得國內(nèi)媒體很難對海洋環(huán)境違法行為進行有效地監(jiān)督，這也是我們經(jīng)常能在電視上看到內(nèi)陸環(huán)境行為的曝光，而很難看到媒體對海洋環(huán)境案件進行報道。不僅如此，由于信息匱乏，公眾參與制度的不健全，沿海公民海洋保護意識及本身素質(zhì)不高，也使得行政處罰與刑事處罰之間的斷層更加隱蔽。

由于沒有上述的諸多監(jiān)督，謀求地方經(jīng)濟發(fā)展的地方政府，對開發(fā)商及相關(guān)項目負(fù)責(zé)人的破壞海洋環(huán)境的違法行為睜只眼閉只眼。使破壞海洋環(huán)境的案件在行政處罰上草草收場。

三、對海洋環(huán)境執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接的完善

（一）完善行政處罰和刑事處罰銜接的相關(guān)法律體系

在我國，行為符合犯罪構(gòu)成是認(rèn)定行為構(gòu)成犯罪的唯一依據(jù)，在犯罪構(gòu)成符合性之外，不存在獨立的違法性和有責(zé)性的判斷步驟。這就意味在海洋環(huán)境保護的執(zhí)法過程中碰到違反海洋環(huán)境保護的案件可以先以我國刑法的標(biāo)準(zhǔn)進行判斷，然后對不符合我國犯罪構(gòu)成要件的進行行政處罰，但是從上文的分析中看出，我國的環(huán)境犯罪都是以行政違法為前提的，這就陷入了無限循環(huán)認(rèn)定行政處罰、刑事處罰的過程中了。所以海洋環(huán)境行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法合理銜接的首要任務(wù)是實現(xiàn)立法上的協(xié)調(diào)和銜接。但是因為海洋環(huán)境的行政執(zhí)法和刑事處罰的銜接涉及到諸多法律，如：《行政處罰法》、《海洋環(huán)境法》、《刑法》等。專門制定一部法律或是通過修改《行政處罰法》《刑法》來規(guī)定海洋環(huán)境的行政執(zhí)法和刑事處罰的銜接，不僅是一種立法資源的浪費，而且會造成我國法律體系的混論。筆者認(rèn)為，在原有的法律上進行改良式一條不錯的立法途徑，借助最高人民法院和最高人名檢察院的司法解釋的權(quán)力，出臺一部有關(guān)銜接的司法解釋，確立行政違法與刑事違法的立案標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以幫助海洋執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中準(zhǔn)確認(rèn)定有關(guān)犯罪，規(guī)范行政執(zhí)法相對人的行為，保護海洋環(huán)境和諧有序的發(fā)展。

（二）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，重組海洋執(zhí)法力量

海洋環(huán)境保護非常強調(diào)整體性，不僅需要統(tǒng)一行政機構(gòu)，而且還必須各部門之間的協(xié)調(diào)。由于我國的海洋環(huán)境執(zhí)法采取分散制度，現(xiàn)實中產(chǎn)生了不少問題，如本文所討論的銜接問題，而且因為各部門之間的利益難以調(diào)和，使環(huán)境問題難以得到解決。我國現(xiàn)行的海洋環(huán)境管理體制不僅制約著行政執(zhí)法與刑事處罰的銜接，而且不能適應(yīng)現(xiàn)代海洋事業(yè)的發(fā)展。

借鑒現(xiàn)有英美海洋管理體制，針對我國銜接的缺陷，筆者提出如下意見：

第一，提高海事局或同類行政機構(gòu)的行政地位，或者另立一個協(xié)調(diào)海洋管理部門的機構(gòu)，由中央管理。這樣不僅解決我國海洋銜接問題，而且可以解決我國海洋環(huán)境管理各自為戰(zhàn)的局面。

第二，建立一個諸如美國海洋警備隊的執(zhí)法機構(gòu)，交由上述的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)管理，取消各部門的執(zhí)法隊伍。如此，可以統(tǒng)一我國海洋執(zhí)法力量，避免分散執(zhí)法，削減重復(fù)執(zhí)法的浪費。執(zhí)法隊伍的統(tǒng)一，不僅能調(diào)高執(zhí)法隊伍在海洋環(huán)境保護的素質(zhì)，而且可以避免當(dāng)?shù)卣驗榻?jīng)濟發(fā)展只對海洋環(huán)境違法行為實施者處以行政處罰而不提交司法機關(guān)，促進行政執(zhí)法與刑事處罰的銜接，。

除此之外，統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)以及省、市、縣各級機構(gòu)也應(yīng)積極加強與相關(guān)司法機關(guān)的聯(lián)系，建立相應(yīng)的工作機制，使行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)能夠分別依照法律、司法解釋的規(guī)定，各司其職。完成行政執(zhí)法與刑事制裁有序過渡，使各個環(huán)節(jié)都有人依法把關(guān)。執(zhí)法進入良性運轉(zhuǎn)狀態(tài)，海洋環(huán)境法律責(zé)任體系得到完善，是建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制的最大作用iv。

（三）建立海洋環(huán)境違法、執(zhí)法信息公開制度

建立此制度可以借鑒國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》與《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為這個制度公布的內(nèi)容應(yīng)該為：誰違法，如何違法，違法程度，管理機構(gòu)如何執(zhí)法，執(zhí)法到何種程度（如行政罰款，提交司法機關(guān)等）。除此之外對違法者的信息應(yīng)該進行強制公布。這樣可以使公眾更多地了解違法者的信息，使違法者得到應(yīng)有的社會譴責(zé)，也加強了對執(zhí)法機構(gòu)的社會監(jiān)督。

四、結(jié)語

隨著我國海洋事業(yè)的蒸蒸日上，海洋環(huán)境保護不應(yīng)該像內(nèi)陸環(huán)境一樣走先發(fā)展后治理的老路，中國作為一個海洋大國，海洋環(huán)境應(yīng)該得到足夠的重視，但是海洋不想陸地有眾多的公民關(guān)心，就現(xiàn)在的中國來時，海洋環(huán)境的維護主要還是靠政府從多層面上進行綜合協(xié)調(diào)管理，海洋環(huán)境的行政執(zhí)法與刑事處罰的銜接，雖然在整個海洋保護工程中只是小小的一個環(huán)節(jié)，也不能從源頭上對海洋污染進行遏制，但是對于震懾違法者，挽救已經(jīng)被污染的海洋環(huán)境，保護海洋事業(yè)正常有序的發(fā)展具有不可替代的作用，筆者真心希望我國海洋環(huán)境能夠進入一個健康良性的發(fā)展模式中。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）

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