武漢公交民營化改革問題研究

摘 要：城市公交是關系民生的基礎設施，具有弱自然壟斷性，實行民營化可以提高效率、降低成本、提高服務質量。武漢公交實行民營化既有必要性又有可行性，推動民營化改革，健全相關規制，是改善武漢公交狀況治本之策。

關鍵詞：武漢 公交民營化 公交改革 規制

一、武漢公交現狀

武漢，作為中國中部的中心城市，經濟蓬勃發展，人口總量已達900萬。城市公共交通伴隨城市的成長而發展起來。近幾年，武漢城市公共汽車雖有很大進步，但與城市的發展相比依然滯后。

1、公交出行率低。要公交優先，就要提高出行率公交出行率。與其它幾個大城市相比，武漢公交出行率明顯偏低。具體情況見表1的數據。

（數據來源：2011年武漢市政府工作報告 北京商報2011-01-25 新華網2012年09月26日）

2、公交服務差，群眾滿意度低。在武漢市文明辦委托下，武漢市統計局對全市25個重點窗口行業2012年上半年群眾滿意度進行了測評，其中排在最后2名的是公交和出租車，群眾對這兩條的滿意率只有53.1%和42.6%，各種投訴建議最多，一些市民總結武漢公交是“擠”“亂”“爛”“險”。

3、公交服務供給模式單一，運營效率低。武漢現在的公交服務，完全由國有獨資的武漢公交集團公司提供。雖然公交企業享受了部分財政補貼，但仍虧損經營。截至2010年底，市公交集團資產36.54億元，負債38.89億元，資產負債率106%。2010年虧損4.21億元，累計虧損達到11.17億元[1]。武漢公交集團經營公司太多，旗下公汽總公司、電車公司、通恒公司（合資）等10來家，其經營范圍太廣，除了地鐵幾乎囊括全部公交主業，還有很多副業包括房地產開發、廣告、旅游、商貿、娛樂餐飲等。戰線太長，許多業務是完全競爭領域，和公交的準公共物品性質不符。

總體來說，武漢的公共交通服務與武漢的城市格局和市民的期望都有差距。

二、武漢公交應該民營化

什么是民營化？民營化大師、美國經濟學家薩瓦斯從廣義上將民營化界定為“更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需要” [2]。從狹義上說，民營化是一種公共政策，即引進市場機制以取代政府對經濟主體隨意的政治干預，通過特許經營、合同承包、政府撤資等形式鼓勵民營企業提供公共物品和公共服務。

一般來說，公共服務民營化有如下優點：

1、降低成本。政府成本和生產成本的降低。據學者研究，公共服務的競爭性外包平均降低25%-30%的成本，政府可以相應的減少部分投入，緩解財政壓力。

2、提高效率。競爭的市場可以提升管理的效率，運營效率。

3、提高服務質量。美國都市研究所比較肯塔基州和馬薩諸塞州的公、私矯正機構，發現私人機構有些微的進步；在飛機場，大眾速寄系統，以及港口的經營方面，私人部門比公共部門的確有較高的服務水準；在社會服務領域，非營利組織所承包的服務比公共部門提供的服務好。

4、增加選擇機會。通過公共服務的民營化，政府的政策可以促進不同輸送系統的發展，使公民可以有選擇服務的機會。

5、整合民間資源用于國家發展。公共服務的民營化，也可以解決政府資金不足、智慧不足、管理能力不足等問題，有效地將民間資源整合到國家發展之中。

城市公交事業是介于純公共產品與私人產品之間的準公共產品。由于技術條件的變化，已經具有了弱自然壟斷的特性，對這樣的公共服務領域，市場競爭機制可以而且應該發揮作用。因此，需要城市公交行業進行分拆，引入競爭機制，提高市場效率。

為了檢驗武漢國有獨資公交集團公司運營效率，本文以DEA模型對武漢市公交投入產出效率進行分析。DEA以相對效率概念為基礎，根據多指標輸入和多指標輸出對同類型的部門或單位進行相對有效性或效益評價，C2R模型是用來評價決策單元規模有效和技術有效的總體有效性的；C2GS2模型是用來評價純技術有效性的。表2為武漢市2004年到2010年城市公共交通投入產出情況。

（數據來源：武漢統計年鑒 交通發展年度報告 地理藍皮書）

以年末公交運營車輛、運營路線網長度為輸入指標，以每萬人擁有公共交通車輛、人均擁有道路面積為輸出指標，基于DEA模型運用deap2.1軟件進行效率分析得出結果：

從綜合效率來看，只有2006年和2010年達到了規模經濟，其它年份DEA無效，存在不同程度的資源冗余問題。從技術效率來看，只有2004年、2006年、2010年技術有效，其它年份技術無效，計算結果說明有必要引入民營運行機制來提高武漢市城市公共交通的綜合運營效率。

2012年09月份，武漢公交集團有限公司董事長遲旭東、黨委副書記兼紀委書記王爾義涉嫌受賄200多萬元被調查[3]。該案件暴露出了武漢公交集團嚴重的所有者缺位，內部人控制問題。市場化的（非公有制）經營模式較公有制經營模式更有效率，以前者完全或部分地替代后者能夠提高公用事業的經營效率。

武漢公交需要民營化的原因還有企業管理、公共服務企業的責任問題，政府與市場關系的\"正確定位\"等。當然，上述種種弊病在民營化之后也許同樣存在，但正如薩瓦斯所指出的，“民營部門經營不善要么被兼并，要么破產，而政府部門經營不善不僅不會被兼并，而且可能獲得更多的預算，政府期望借此提高其績效，盡管這種做法往往是徒勞的。”[4]

總之，武漢公交需要民營化。

三、武漢公交的民營化具有可行性

1、城市公交行業既具備生產階段引入競爭所需要的條件，又具備供給階段進行壟斷經營的基礎？

城市公交的經營必須依賴于一定的公交線路，其基礎設施一般具有網絡特征和大量的沉淀成本，規模經濟顯著，這使其具有自然壟斷的特點。但是，公交產品的排他性？消費公平性？生產環節可分性以及現代人民生活必需性，使其與一般商品的生產與消費？供給與需求完全相同，公交服務可以定價，可以通過收費機制阻擋\"搭便車\"者，具有私人物品的性質。公交行業的經營性很明顯，只要有適當的利潤空間，就可以誘使民營企業進入該領域搞投資經營，按照商業原則和實際需求作出生產或消費的決策和選擇，另一方面，低廉的價格？良好的服務是消費者的永恒追求，一般消費者都會選擇資質較好？價格低廉？服務滿意的企業，這可以迫使企業之間產生競爭。

2、從武漢自身特點來說。武漢人口超過900萬，人口密度大，以公共交通做為主要出行工具，是未來主流的發展趨勢，其市場需求潛力巨大，具備一定的盈利空間。武漢地理狀況較復雜，江河湖泊多，需要多種公共交通工具的。且目前武漢的公交服務并不能完全滿足市民要求，在高端公交、專線公交等方面也還有很多商業機會。

3、政策支持。國務院《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》支持開拓多元化投資渠道，鼓勵社會資本（包括境外資本）以合資、合作或委托經營等方式參與城市公共交通投資、建設和經營。2008年9月日，武漢市政府常務會議修訂《城市公共客運交通管理條例》，突出公交優先，明確規定：對新開辟的線路，經營權期限屆滿以及其他原因需要重新確定經營者的線路，市公交管理機構應當通過招標等公開方式確定經營者。這些文件，為武漢公交民營化提供了政策支持。

4、公交民營化有很多成功的案例可借鑒。以香港為例，香港的公交服務全部是由私營或公共機構提供。香港在人口密度、城市規模、自然條件等方面和武漢相似，甚至有些條件比武漢差，但其公交的運營是極成功的。在香港，超過9成的民眾坐公交出行，內地擁擠的公交環境屢被詬病，但香港公交車和地鐵都非常舒適，干凈整潔，環境很好，讓人上下班毫不覺得痛苦。如果沒有政府補貼，全球公共交通的服務機構基本上都是虧損的，惟有香港是盈利的。2008年，《福布斯》雜志比較了全球84個大城市后，認為香港的運輸系統效率高、安全可靠、費用合理，是全球最佳的運輸系統[5]。香港公交的民營模式可以為武漢所借鑒。

武漢公交民營化是可行的。

四、武漢公交民營化可能面臨的問題

民營化可以實現，但不是通過簡單地私有化實現的。根據一些公交民營化試點城市的教訓分析，武漢公交民營化可能會面臨如下問題：

1、政府規制建設，跟不上民營化的需要。

這方面，湖北十堰給了我們一個深刻的教訓。十堰是全國第一個公交事業全盤市場化的城市，2003年，十堰市建委將市內22條公交線路轉讓給溫州民企老板張朝榮經營。此番改制，一度也曾為該市公交運營帶來了新氣象，但隨后三年連連虧損，司機收入下降，導致在5年間共發生4次大規模罷工，2008年政府被迫重新接管企業。糾其原因，是政府在實現民營化之后，配套的規制沒有跟上，在一些路線上與中巴重合，存在競爭，事前承諾的油價補貼、公益性補貼沒有實現，相關制度沒有形成法規，導致企業盲目擴張。公交服務可以民營化，但政府責任不能民營化。在民營化過程和之后的監管者，政府規制都發揮著必不可少的作用。

2、公益性和經營性的關系，不容易協調。

民營化可能造成公交的公益性受損，政府不能對其放任不管，而其經營性也可能演變成惡性競爭，這就要求政府進行宏觀管理，嚴格規制。

依然以香港為例，香港公交系統政府不參與經營，但規制卻非常嚴格。首先是宏觀管理，政府通過對巴士運營線路、渡輪航線實施經營許可，對公共小車、出租車牌照實行定額拍賣發放，有效控制總量。給公交公司派出2個額外董事對公司的重大決策、財政狀況等進行監督。如果公司運轉失靈影響了公眾利益，政府會出手干預，甚至可能使之淘汰出局。另外，還有如巴士服務督導委員會，交通咨詢委員會等民間機構協調各方利益，聽取各方面意見。

3、法制不健全

如果相關法制不健全，市場秩序無法可依，民營化的效果將大打折扣。在香港，獲得經營權的公司，上有《公共汽車服務條例》法律保護和約束，下有，《專利協議》規范經營，同時還有公司法、股東、董事會監督。避免了紛爭，讓公交企業專注于提高服務水平，賺取利潤。

4、公眾利益受損。民營化帶來的外部性問題更需要政府規制的監督。例如湖南長沙公交民營化后，部分公交拒載免費乘車的老人[6]，還有噪聲、污染、交通事故等，公眾利益因改制受損。

五、武漢公交民營化改革的基本路徑

根據許多地方公交民營化改革的經驗教訓，筆者認為，武漢公交民營化改革的基本路徑是：

1、完善法律法規。

規范民營企業進入市場的準入原則及行業管理機制，對民營企業的行業行為（如服務、票價、發車班次、車輛管理等）進行限制和約束。通過建立規范的成本費用評價制度和政策性虧損評估及補貼制度，將政策性虧損部分、天燃氣等能源價格調整差價，由政府納入城市公共財政預算，按季度審核、結算補貼，規范公交企業的服務行為。同時，政府的監督也必須在法律框架下進行，不能違法干預市場。

2、線路專營，適度競爭

武漢公交改革應該走混合提供的路線，可以通過特許經營、合同承包，補助與補缺等方式，逐步引入民營企業的參與，形成\"國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭\"的格局。支持企業間的良性競爭，實行線路專營制度，線路專營符合公交行業的自然壟斷性，避免了重復投資，而專營權的公開招標強化了企業間的競爭。每10年要重新公開投標，實行旅客打分制，政府評估績效，統計部門跟蹤相關指標，如果公交公司的運營違反協議，或者服務令市民不滿意，必須取消經營權。

同時逐步對武漢公交集團按業務拆分成幾個組成部分，通過競爭增強其服務能力，退出過多的副業，部分低效企業向社會招標拍賣。

3、政府履行公共責任

公交民營化后，公交作為準公共物品的屬性不能變，政府的責任不能推卸掉，除了監督，政府還需要支持。鑒于許多城市出現虧損-補貼，補貼-虧損的惡性循環，我認為應當慎用補貼。政府首先要在公交優先方面給予支持，武漢與香港不同，有汽車產業，限制私車不太現實，但政府可以在公交線路規劃，城市功能布局等方面支持公交優先。同時，給公交企業稅收和其它收費的優惠的政策支持。如果因為限價還產生了政策性虧損再依據相關法規補貼，補貼政策要對所有企業一視同仁，要有激勵效果。

4、堅持公益性與經營性的統一

公交是一個特殊行業，是同時具有公益性和經營性的準公共物品。要堅持經營性就要有適度競爭，政府不干預其經營。要有公益性，就必須有嚴格的規制和監管，使公眾地利益不受到損害，公益性更重要的體現在票價方面，政府對企業的支持抵消部分政策性虧損，但企業不能因為經營性虧損隨意漲價，漲價要想管理部門申請，開聽證會等，要有嚴格規制。

5、在具體的措施方面，武漢公交還要優先發展軌道交通，改善服務質量，增強技術水平，改善車況等。

武漢公交民營化是改善武漢公交狀況的治本之策，下決心改革肯定可以取得成果。

本文為學校課題，課題編號：2012yb002 課題組成員阮永超、占秀峰、毛升、陳裕琳、舒浩，是江漢大學商學院10級金融專業本科生

（作者單位：江漢大學商學院）

參考文獻：

[1] 武漢市人民政府關于優先發展城市公共交通情況的報告（2011年）[EB/OL]，武漢人大網http：//www.whrd.gov.cn/data/2011/0811/article_6746.htm

[2]黃玉蘭，城市公交事業民營化中的政府規制研究[D].廣西：廣西民族大學，2008：14-15

[3]汪文漢，武漢公交集團董事長與副書記涉受賄200余萬被查[N].武漢晨報2012-09-17

[4][美]E S薩瓦斯，民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍等譯，北京：中國人民大學出版社，2002中文版

[5]袁端端，香港：揚\"公\"抑\"私\"的訣竅[N].南方周末2010年09月17日

[6]楊興云，長沙公交民營化：老無所依[N].經濟觀察報2008-04-03