對(duì)《預(yù)算法修正案（草案）》二審稿的思考和建議

摘要：2012年7月，全國(guó)人大網(wǎng)上公布了《預(yù)算法修正案（草案）》二次審議稿，面向公眾征求修改意見(jiàn)。本文主要聯(lián)系當(dāng)前國(guó)情及未來(lái)改革方向，思考該草案中涉及國(guó)庫(kù)、財(cái)政專(zhuān)戶、赤字、監(jiān)督等幾個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法修正案；國(guó)庫(kù)；財(cái)政專(zhuān)戶；赤字；監(jiān)督

一、引言

2012年7月6日，《預(yù)算法修正案（草案）》二次審議稿（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法修正案》）在全國(guó)人大網(wǎng)亮相，開(kāi)始為期一個(gè)月向公眾征求意見(jiàn)的法定程序。預(yù)算修法是事關(guān)我國(guó)基本制度和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)走向的大事，實(shí)質(zhì)是督促各級(jí)政府官員在法律約束下，管好用好納稅人的錢(qián)。較之原文，承載推進(jìn)我國(guó)政府公共預(yù)算改革使命的這一法律草案，程序性調(diào)整居多、實(shí)質(zhì)性變動(dòng)較少，仍有改進(jìn)的必要。

二、《預(yù)算法修正案》中值得深思的問(wèn)題

（一）卸掉央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)重任，脫節(jié)的管理由享有庫(kù)款支配權(quán)的財(cái)政主體接管欠嚴(yán)謹(jǐn)

國(guó)庫(kù)職責(zé)分工不合理。《預(yù)算法修正案》第54條刪去了《預(yù)算法》中關(guān)于人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的條款，同時(shí)賦予財(cái)政部門(mén)管理和監(jiān)督國(guó)庫(kù)的權(quán)限，這與現(xiàn)行《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定人民銀行具有經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)相矛盾。草案如若實(shí)施，人民銀行則失去了代表政府對(duì)國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)督權(quán)，脫節(jié)的監(jiān)督和管理交由庫(kù)款支配的財(cái)政部門(mén)自身補(bǔ)位，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)管理外部獨(dú)立監(jiān)督退化為內(nèi)部關(guān)聯(lián)控制。

國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)所在未明確。《預(yù)算法修正案》中沒(méi)有規(guī)定國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置所在。國(guó)庫(kù)作為執(zhí)行國(guó)家預(yù)算收支的重要機(jī)構(gòu)，理應(yīng)在《預(yù)算法》中予以明確，因?yàn)槿笔⒂袚p法律完整性和嚴(yán)肅性。

財(cái)政支配庫(kù)款待商榷。財(cái)政部門(mén)是根據(jù)人大授權(quán)將取之于民的庫(kù)款資金用之于民，其本質(zhì)是受托代管理，而非支配。《預(yù)算法修正案》第54條在涉及財(cái)政對(duì)庫(kù)款管理時(shí)仍沿用行政色彩濃厚的“支配權(quán)”字樣，不利于推動(dòng)我國(guó)民主與法制進(jìn)程。

（二）承認(rèn)財(cái)政專(zhuān)戶和國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，預(yù)算資金直接游離于國(guó)庫(kù)之外運(yùn)作有風(fēng)險(xiǎn)

“庫(kù)外庫(kù)”惹爭(zhēng)議。財(cái)政專(zhuān)戶本是預(yù)算管理低效模式下的歷史遺留問(wèn)題，但《預(yù)算法修正案》第51條、55條卻明確了其法律地位，賦予其收納預(yù)算資金、辦理退庫(kù)和財(cái)政支出的權(quán)限，與國(guó)家金庫(kù)共同作為預(yù)算資金的最終集散地。不少專(zhuān)家學(xué)者指出，修法認(rèn)可財(cái)政專(zhuān)戶，等于變向承認(rèn)各部門(mén)、機(jī)關(guān)單位的小金庫(kù)的合法性。

國(guó)庫(kù)集中收付難實(shí)現(xiàn)。《預(yù)算法修正案》第51、第56條將財(cái)政專(zhuān)戶納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，且同意政府收支可分別納入央行國(guó)庫(kù)、商行財(cái)政專(zhuān)戶進(jìn)行分散管理，與其后表述的“實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度”背道而馳。盡管第51條提到了財(cái)政專(zhuān)戶收支情況與國(guó)庫(kù)實(shí)現(xiàn)信息共享，但兩套賬戶體系信息共享的形式不能改變預(yù)算資金分散收付的實(shí)質(zhì)。

過(guò)渡產(chǎn)物入法不嚴(yán)肅。自2001年推行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革試點(diǎn)以來(lái)，地方財(cái)政為保有預(yù)算外資金賬戶給出應(yīng)付監(jiān)管的臨時(shí)政策，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系應(yīng)運(yùn)而生。顯然這種過(guò)渡時(shí)期的階段性產(chǎn)物不符合國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥?chē)?guó)庫(kù)集中收付為主要形式”的改革方向，還為公共資金轉(zhuǎn)移、逃避監(jiān)管打開(kāi)方便之門(mén)。

權(quán)力尋租極易生腐敗。財(cái)政部門(mén)與開(kāi)設(shè)財(cái)政專(zhuān)戶的商業(yè)銀行存在利益關(guān)聯(lián)，倘若修法放開(kāi)前述的“庫(kù)外庫(kù)”，那么財(cái)政資金高息存儲(chǔ)謀取私利，隨意調(diào)整預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、截留擠占上級(jí)資金、編造虛假收支信息、違規(guī)坐支、退付預(yù)算資金等違法違規(guī)行為可能加劇，地方財(cái)政部門(mén)權(quán)力尋租的空間加大，張美芳、李華波式的腐敗大案仍將出現(xiàn)。

（三）預(yù)算管理未體現(xiàn)分權(quán)制衡，政府超收收入用途和赤字管理相關(guān)規(guī)定存疑慮

財(cái)政部門(mén)職能大而全。按照《預(yù)算法修正案》第27條、35條、48條、57條，財(cái)政部門(mén)集預(yù)算編制部署、執(zhí)行、管理、監(jiān)督職能于一身，顯然有悖于“分權(quán)制衡”這一原則，且放任了財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制粗略、預(yù)算執(zhí)行隨意性大等問(wèn)題。

超收沖調(diào)赤字欠妥當(dāng)。《預(yù)算法修正案》第38條、61條提出的“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”相關(guān)規(guī)定，賦予政府超收收入沖減赤字的權(quán)力。中央政府每年都有巨額的超收收入（2011年高達(dá)1.4萬(wàn)億），如果這部分收入形成龐大的調(diào)節(jié)赤字蓄水池，將導(dǎo)致赤字口徑混亂，無(wú)法反映出財(cái)政收支的真實(shí)情況。

地方不列赤字有矛盾。《預(yù)算法修正案》第31條沿用《預(yù)算法》第28條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算不列赤字”。眾所周知，一般政府赤字是通過(guò)借款、發(fā)債彌補(bǔ)，既然法律規(guī)定地方不列赤字，那么地方政府需要財(cái)政部代發(fā)地方債，且多數(shù)地方財(cái)政要靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和結(jié)余庫(kù)存進(jìn)行平衡也就失去了前提條件。

（四）長(zhǎng)效的預(yù)算監(jiān)管體系尚未成型，公開(kāi)透明、互相牽制的約束機(jī)制仍未建立

財(cái)政監(jiān)督有越位之嫌。《預(yù)算法修正案》第54條、83條可幫助財(cái)政部門(mén)實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督一體化。財(cái)政部門(mén)在預(yù)算管理這場(chǎng)“比賽”中身兼組織員、運(yùn)動(dòng)員、裁判員多個(gè)角色，不僅有違國(guó)際通行的三權(quán)分立原則（立法、行政、司法），也與《預(yù)算法修正案》第14條“各級(jí)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督應(yīng)當(dāng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制”相矛盾。

人大監(jiān)督心有余力不足。《預(yù)算法修正案》雖在第17、18、79等多項(xiàng)條款明文賦予各級(jí)人大有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)利，但實(shí)質(zhì)上卻刪除了《預(yù)算法》第69條“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少二次向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)作預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”；《預(yù)算法修正案》第87條至第89條新增政府和財(cái)政部門(mén)為法律責(zé)任追究主體，人大則無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。人大將由此陷入信息獲取困難、責(zé)任追究無(wú)力的尷尬境地。

審計(jì)監(jiān)督實(shí)效受局限。從《預(yù)算法修正案》涉及審計(jì)監(jiān)督的第84條看，審計(jì)監(jiān)督貫穿于除預(yù)算編制以外的整個(gè)預(yù)決算過(guò)程，從表面看審計(jì)監(jiān)督似乎力度不小。但橫向比較不難發(fā)現(xiàn)，不同于英美審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于國(guó)（議）會(huì)，直接對(duì)國(guó)（議）會(huì)負(fù)責(zé)，或德國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于立法、司法、行政以外，僅對(duì)法律負(fù)責(zé)，我國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)是當(dāng)?shù)卣M成部門(mén)，與財(cái)政部門(mén)可謂“一母同胞”，審計(jì)獨(dú)立性并不具備；縱向?qū)Ρ取额A(yù)算法》，人們不難發(fā)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的實(shí)施主體有所縮窄（從各級(jí)政府審計(jì)部門(mén)變?yōu)榭h級(jí)以上政府審計(jì)部門(mén)），審計(jì)對(duì)象（由部門(mén)、單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行縮減為預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行）更加模糊。

公眾監(jiān)督未加以重視。國(guó)家預(yù)算管理實(shí)際是將取之于民的資金用之于民，在預(yù)算法制實(shí)施過(guò)程中理應(yīng)切實(shí)維護(hù)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以提高公眾監(jiān)督效率，降低監(jiān)督成本，但《預(yù)算法修正案》未將“公開(kāi)透明”寫(xiě)進(jìn)預(yù)算遵循原則；第11條盡管要求預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算信息在人大批準(zhǔn)后向公眾公開(kāi)，卻同時(shí)引入了“涉及國(guó)家機(jī)密的除外”這一含糊概念。

三、相關(guān)建議

（一）準(zhǔn)確定位國(guó)庫(kù)，建議現(xiàn)行體制下繼續(xù)堅(jiān)持央行經(jīng)理制

《中國(guó)人民銀行法》賦予人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)，人民銀行作為“政府的銀行”依法對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行監(jiān)督。人民銀行在為政府提供金融服務(wù)，尤其是經(jīng)理國(guó)庫(kù)方面，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和技能，也建立了比較完善的配套服務(wù)體系，因此繼續(xù)保留央行國(guó)庫(kù)經(jīng)理制，并從政府預(yù)算計(jì)劃信息報(bào)送等方面加以強(qiáng)化。

（二）服務(wù)改革發(fā)展，建議實(shí)行徹底的國(guó)庫(kù)單一賬戶制

“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”作為我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革試點(diǎn)時(shí)期的過(guò)渡做法，不宜法律化。對(duì)確有必要開(kāi)設(shè)財(cái)政專(zhuān)戶的特定專(zhuān)用資金，法律應(yīng)明確、細(xì)化資金種類(lèi)、事項(xiàng)、用途等，按照國(guó)家法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定開(kāi)設(shè)賬戶。

（三）改進(jìn)預(yù)算管理，建議遵循國(guó)際通則調(diào)整有關(guān)規(guī)定

預(yù)算管理權(quán)限分配體現(xiàn)分權(quán)制衡，預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)管相分離，同時(shí)明確國(guó)庫(kù)在預(yù)算管理中的作用；通過(guò)法律確保以超收收入為主的“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”在可監(jiān)控的范圍內(nèi)；立法中明確赤字定義，并理順收支平衡、赤字管理的有關(guān)條款。

（四）完善監(jiān)管體系，建議強(qiáng)化來(lái)自第三方的外部監(jiān)督

圍繞預(yù)算執(zhí)行的事前、事中、事后環(huán)節(jié)建立全方位的監(jiān)督管理體系；本著公開(kāi)透明的原則，讓預(yù)算編制、執(zhí)行接受廣大社會(huì)公眾監(jiān)督，完善內(nèi)外監(jiān)督管理體系；出臺(tái)操作性強(qiáng)的監(jiān)督流程，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的績(jī)效管理，對(duì)浪費(fèi)財(cái)政資金的行為予以責(zé)任追究。