地方政府融資平臺(tái)貸款壓力測(cè)試研究

摘要：根據(jù)地方政府融資平臺(tái)貸款的特征和依據(jù)銀監(jiān)會(huì)《商業(yè)銀行壓力測(cè)試指引》，提出融資平臺(tái)貸款壓力測(cè)試方法，主要包括壓力情境設(shè)定、壓力指標(biāo)選擇、壓力傳導(dǎo)機(jī)制和評(píng)判依據(jù)的確定等。并以此對(duì)某行129家平臺(tái)項(xiàng)下的760個(gè)貸款項(xiàng)目進(jìn)行了壓力測(cè)試，揭示出在不同壓力情景下融資平臺(tái)貸款資產(chǎn)質(zhì)量的變動(dòng)，并對(duì)存在的問(wèn)題提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 融資平臺(tái) 壓力測(cè)試 可還貸現(xiàn)金流覆蓋率

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)《商業(yè)銀行壓力測(cè)試指引》，壓力測(cè)試是一種以定量分析為主的風(fēng)險(xiǎn)分析方法，通過(guò)測(cè)算在假定小概率事件等極端不利情況下，由于交易對(duì)手違約或信用狀況惡化可能給銀行造成的損失，分析這些損失對(duì)銀行盈利能力和資本充足情況帶來(lái)的負(fù)面影響，從而對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)承受能力做出評(píng)估和判斷，并采取必要措施。由于融資平臺(tái)貸款在我國(guó)商業(yè)銀行資產(chǎn)組合中占有重要地位，對(duì)融資平臺(tái)貸款的壓力測(cè)試是商業(yè)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試體系的重要組成部分。地方政府融資平臺(tái)貸款還款與地方政府的財(cái)政收入密切相關(guān)，通過(guò)壓力測(cè)試，可以測(cè)算融資平臺(tái)貸款資產(chǎn)質(zhì)量在各種不同的市場(chǎng)情景變化下受到的沖擊影響程度，以及對(duì)貸款銀行資產(chǎn)質(zhì)量、不良貸款率等指標(biāo)的影響，為進(jìn)一步支持融資平臺(tái)健康發(fā)展、防范潛在風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

一、融資平臺(tái)貸款壓力測(cè)試工作原理

融資平臺(tái)貸款壓力測(cè)試工作主要包括：設(shè)定壓力情景、建立傳導(dǎo)機(jī)制、測(cè)試計(jì)算、壓力結(jié)果報(bào)告分析等步驟。

（一）壓力情景設(shè)置

由于政府融資平臺(tái)貸款的還款來(lái)源大部分是地方政府的收入，一般來(lái)說(shuō)，地方政府收入主要有一般預(yù)算財(cái)政收入和土地出讓收入，因此，融資平臺(tái)貸款壓力測(cè)試選用的壓力情景為：（1）由于房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控等因素導(dǎo)致土地出讓收入下降；（2）由于房地產(chǎn)相關(guān)稅收減少導(dǎo)致的地方政府一般預(yù)算收入下降；（3）由于應(yīng)對(duì)通貨膨脹而提高貸款利率導(dǎo)致財(cái)務(wù)成本上升。具體壓力情。

說(shuō)明：極端壓力情景主要是模擬極端情景壓力下的表現(xiàn)，出現(xiàn)的概率非常低，類似于發(fā)生金融危機(jī)。

（二） 融資平臺(tái)貸款壓力測(cè)試的傳導(dǎo)機(jī)制

首先將壓力情景指標(biāo)轉(zhuǎn)化為對(duì)地方政府財(cái)政一般預(yù)算收入和土地出讓收入的影響，在扣除剛性支出后，測(cè)算政府每年可用于償還債務(wù)的現(xiàn)金流，并測(cè)算其是否能覆蓋貸款。該傳導(dǎo)機(jī)制如圖1所示。

（三）壓力測(cè)試指標(biāo)

壓力測(cè)試主要是測(cè)算壓力情境變動(dòng)對(duì)某一關(guān)鍵指標(biāo)的影響，從而依據(jù)該指標(biāo)的變動(dòng)來(lái)做出判斷。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2010年110號(hào)文中關(guān)于平臺(tái)貸款資產(chǎn)質(zhì)量分類描述的判別定義“可用于還貸現(xiàn)金流現(xiàn)值大于債務(wù)賬面價(jià)值，即使經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生不利變化時(shí)，仍能按期償還全部本息的債務(wù)應(yīng)歸為正常類”從融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)出發(fā)，從還貸現(xiàn)金流的角度測(cè)算政府、融資平臺(tái)的還款能力，具有更好的合理性和前瞻性。因此壓力測(cè)試選擇可還貸現(xiàn)金流覆蓋率為核心指標(biāo)，各測(cè)算級(jí)地方政府在壓力情景下的償債能力。同時(shí)假設(shè)地方政府不存在道德風(fēng)險(xiǎn)，即政府對(duì)其所屬平臺(tái)貸款均有還款意愿，并且平臺(tái)的所有銀行貸款均按照合同約定按時(shí)償還。

可還貸現(xiàn)金流覆蓋率定義為：

可還貸現(xiàn)金流覆蓋率 = 可還款現(xiàn)金流貼現(xiàn)值 / 當(dāng)前政府需承擔(dān)的債務(wù)

其中：可還款現(xiàn)金流包括政府一般預(yù)算收入和政府土地出讓收入，剔除掉剛性支出；政府需承擔(dān)的債務(wù)是指地方政府需要償還的顯形負(fù)債。主要包括各商業(yè)銀行貸款，農(nóng)信社貸款、世界銀行貸款，亞洲開發(fā)銀行貸款和農(nóng)發(fā)行及開發(fā)銀行貸款，不包括外債，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)以及各種金融機(jī)構(gòu)因破產(chǎn)而可能引起的政府支出，社會(huì)保障欠賬，糧食掛賬和供銷社掛賬，地方財(cái)政的隱性赤字，各級(jí)政府的擔(dān)保、融資和拖欠等非直接顯性貸款。

二、政府融資平臺(tái)貸款壓力測(cè)試實(shí)證分析

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源及測(cè)算

本次壓力測(cè)試的對(duì)象是截至2011年6月30日某行貸款支持的市、區(qū)、縣級(jí)融資平臺(tái)的存量表內(nèi)信貸資產(chǎn)，包括各類政府融資平臺(tái)共129家。政府一般預(yù)算收入和政府土地出讓收入數(shù)據(jù)來(lái)源于各級(jí)政府2010年財(cái)政報(bào)表中一般預(yù)算收支決算總表和基金收入變動(dòng)表。一般預(yù)算收入中用于經(jīng)常性支出的比例為估算的2011-2013三年比例的平均值；經(jīng)常性支出中的用于保障基本民生的比例根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況和人口總數(shù)按5%-15%計(jì)提。其中根據(jù)國(guó)務(wù)院2007年文件《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》，土地出讓收入中用于農(nóng)地復(fù)墾的比例為15%，用于廉租房建設(shè)的比例為10%；根據(jù)國(guó)務(wù)院2011年中央一號(hào)文件《中共中央關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，用于農(nóng)田水利建設(shè)的比例為10%。

（二）假設(shè)條件與測(cè)算公式

壓力測(cè)試的主要目的是基于各級(jí)政府財(cái)政實(shí)力和土地運(yùn)營(yíng)情況，結(jié)合其當(dāng)前的負(fù)債能力和水平，以次作為判斷其債務(wù)質(zhì)量的依據(jù)。在基于謹(jǐn)慎性原則下，假設(shè)融資平臺(tái)項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目，自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流計(jì)入地方政府財(cái)政收入，并在財(cái)政報(bào)表得到體現(xiàn)；貸款簽訂時(shí)是每年固定還款現(xiàn)金流的方式進(jìn)行；假設(shè)未來(lái)各級(jí)政府財(cái)政收入、土地出讓收入、債務(wù)余額不發(fā)生變化。

壓力測(cè)試公式如下：

壓力測(cè)試下可還貸現(xiàn)金流現(xiàn)值/當(dāng)前政府債務(wù)余額

其中：X1是政府債務(wù)余額；X是壓力測(cè)試下的可用于還款的財(cái)政收入現(xiàn)值；i是貸款協(xié)議簽訂時(shí)的初始利率；L是政府土地收益；F是除土地收益外的政府一般財(cái)政收入；t%是壓力測(cè)試情景下的央行調(diào)整的利率上升幅度；a是土地收益中政府用于廉租房建設(shè)的比例；n是貸款加權(quán)年限；b政府土地收入中用于農(nóng)田復(fù)墾的比例；m%是不同下壓力測(cè)試情景；c%是一般預(yù)算收入中用于經(jīng)常性支出所占的比例；d%是政府土地收入中用于農(nóng)村水利建設(shè)的比例；e%是一般預(yù)算收入根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)水平和人口用于保障基本民生的比例。

（三）評(píng)判依據(jù)

運(yùn)用上述公式可計(jì)算各控制融資平臺(tái)的地方政府在不同壓力情境下可還貸現(xiàn)金流覆蓋率，需依據(jù)一定的分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)該指標(biāo)值的大小，對(duì)地方政府控制融資平臺(tái)貸款質(zhì)量進(jìn)行評(píng)判。根據(jù)前述融資平臺(tái)壓力測(cè)試傳導(dǎo)機(jī)制，評(píng)判依據(jù)如下：

第一，根據(jù)各政府的可還貸現(xiàn)金流的覆蓋率篩選出受影響較大的政府。當(dāng)?shù)胤秸诟鲏毫η榫跋碌目蛇€貸現(xiàn)金流比率小于120%時(shí)，根據(jù)相應(yīng)的覆蓋率對(duì)該政府項(xiàng)下所屬平臺(tái)所有項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量采取不同程度的向下調(diào)整。如果政府債務(wù)覆蓋率在重度壓力測(cè)試下仍然大于120%，則認(rèn)為該政府的還貸資金完全有能力覆蓋平臺(tái)以及項(xiàng)目貸款，資產(chǎn)質(zhì)量不降級(jí)。

第二，根據(jù)各政府融資平臺(tái)按照是否退出，轉(zhuǎn)化為一般類公司，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的名單，已經(jīng)退出轉(zhuǎn)化為一般類公司，則認(rèn)為該平臺(tái)受政策影響較小，其所對(duì)應(yīng)的貸款項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量不降級(jí)。

第三，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的抵押物，如項(xiàng)目對(duì)應(yīng)有土地或房屋等實(shí)物資產(chǎn)作為抵押，且評(píng)估抵押的土地及房屋資產(chǎn)價(jià)值/貸款余額>1.2，則認(rèn)為對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施得當(dāng)，其對(duì)應(yīng)的貸款項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量不降級(jí)。

同時(shí)，根據(jù)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)[2010]110號(hào)）中對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量分類的判斷，定義為可還貸現(xiàn)金流覆蓋貸款本息120%及以上的均可認(rèn)定為正常類，100%-120%為關(guān)注類債務(wù)，80%-100%為次級(jí)類債務(wù)，不足80%的按照可疑類劃分。

三、實(shí)證結(jié)果及分析

（一）不同壓力情景下各政府可還貸現(xiàn)金流覆蓋率及分析

在對(duì)122個(gè)地方政府及所轄縣區(qū)進(jìn)行壓力測(cè)試時(shí)，根據(jù)分類

壓力測(cè)試結(jié)果顯示，在溫和情景測(cè)試下，共有 2家政府發(fā)生下調(diào)，占政府總數(shù)的1.65% ，其中正常類下調(diào)1個(gè)，關(guān)注類下調(diào)1個(gè)；在嚴(yán)重情景下，共有12個(gè)政府發(fā)生不同程度的下調(diào)，占政府總數(shù)的10.74%，在極端情景下，共有18個(gè)政府發(fā)生不同程度的下調(diào)，占政府總數(shù)的14.05%?？梢?jiàn)隨著外部壓力的不斷加強(qiáng)，政府可還貸現(xiàn)金流在減少，抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力在減弱，并呈現(xiàn)加快趨勢(shì)；14家政府在不同程度的壓力情景下可還貸現(xiàn)金流不能全部覆蓋貸款，覆蓋率小于100%，需要引起關(guān)注。

通過(guò)對(duì)122家政府可還貸現(xiàn)金流覆蓋率壓力測(cè)試后分析可知，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地市，其政府負(fù)債情況并不理想。其還貸現(xiàn)金流覆蓋率低于平均水平，主要原因在于其城市基礎(chǔ)建設(shè)力度較大，政府融資能力較強(qiáng)，政府整體的債務(wù)余額較多，債務(wù)增長(zhǎng)速度顯著快于當(dāng)?shù)刎?cái)政增長(zhǎng)速度，在重度壓力情景下的繼續(xù)負(fù)債的空間很小。

大部分的區(qū)、縣，在重度壓力測(cè)試狀況下仍然有較大的負(fù)債空間，對(duì)其結(jié)果分析發(fā)現(xiàn)認(rèn)為有兩點(diǎn)原因：一是縣級(jí)政府每年用于的基礎(chǔ)建設(shè)的項(xiàng)目有限，投入相對(duì)較少，政府的融資額相對(duì)較低；二是貸款期限，特別是該行貸款，一般比市級(jí)平臺(tái)要長(zhǎng)，每年還貸的壓力較輕。因此相對(duì)較弱的財(cái)政收入，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)更加小，還貸現(xiàn)金流覆蓋率反而顯得更高。

對(duì)壓力測(cè)試比較敏感，在壓力測(cè)試下降級(jí)的區(qū)域與其經(jīng)常性支出比例占很大比重有關(guān)，如一些地區(qū)經(jīng)常性支出占比均達(dá)到80%，導(dǎo)致可用于還貸一般預(yù)算收入比例較小，可還貸現(xiàn)金流覆蓋率在壓力測(cè)試下發(fā)生降級(jí)的情況比較明顯。

個(gè)別經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的還貸現(xiàn)金流覆蓋率相對(duì)較差，主要原因在于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)力度較大，對(duì)資金需求較多，且開發(fā)區(qū)貸款年限都相對(duì)市、縣都要短，短期內(nèi)還款壓力較大，導(dǎo)致壓力測(cè)試結(jié)果不理想。

（二）融資平臺(tái)貸款資產(chǎn)質(zhì)量壓力測(cè)試結(jié)果及分析

根據(jù)評(píng)判依據(jù)可推算出不同壓力情境下融資平臺(tái)資產(chǎn)質(zhì)量情況

通過(guò)壓力測(cè)試，可以得到如下結(jié)論：

第一，該行融資平臺(tái)貸款總體受壓能力較強(qiáng)。從數(shù)據(jù)分析，僅在宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)變化時(shí)形成的輕、中、重度壓力情景下，融資平臺(tái)不良貸款占分行融資平臺(tái)表內(nèi)貸款分別為0.09%、1.27%和2.09%，這表明土地出讓收入下降和地方政府一般預(yù)算收入增幅下降雖然對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量有一定影響，但產(chǎn)生發(fā)生不良貸款的金額有限，整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)。

第二，在壓力情景下，貸款資產(chǎn)質(zhì)量向下遷移的現(xiàn)象十分明顯。其主要原因是該行融資平臺(tái)一類資產(chǎn)集中分布在一類6級(jí)，屬于一類資產(chǎn)中最低檔次，稍有壓力顯現(xiàn)，資產(chǎn)質(zhì)量就會(huì)向下遷移。

第三，各類貸款的受壓能力存在差異。從所屬政府的行政級(jí)別看，總體縣級(jí)平臺(tái)貸款受壓后的表現(xiàn)要好于市平臺(tái)貸款；從貸款區(qū)域分布看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貸款抗壓能力較弱。

四、控制融資平臺(tái)貸款質(zhì)量的相關(guān)建議

融資平臺(tái)公司貸款壓力測(cè)試和風(fēng)險(xiǎn)分析的總體結(jié)論是：該行融資平臺(tái)貸款不良貸款率受宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)變化的影響相對(duì)較小，抗壓能力相對(duì)較強(qiáng)，一類資產(chǎn)在壓力情景下比較敏感。為防范因調(diào)控政策措施等重大變化而帶來(lái)的資產(chǎn)質(zhì)量下降風(fēng)險(xiǎn)、信貸風(fēng)險(xiǎn)和資本消耗風(fēng)險(xiǎn)，提出如下幾點(diǎn)建議。

第一，防范地方政府過(guò)度負(fù)債行為。建議對(duì)于新增融資平臺(tái)規(guī)模設(shè)定兩項(xiàng)邊界控制：原則上每年當(dāng)?shù)卣?fù)債余額增速（百分比）不超過(guò)當(dāng)年政府財(cái)政收入增速（百分比），每年當(dāng)?shù)卣?fù)債余額新增（絕對(duì)額）不超過(guò)當(dāng)年政府財(cái)政收入新增部分（絕對(duì)額）。通過(guò)控制增量，管理存量，來(lái)規(guī)范地方政府的負(fù)債。

第二，進(jìn)一步深化與地方政府的合作，在推動(dòng)融資平臺(tái)做實(shí)做強(qiáng)和規(guī)范運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)發(fā)展和防范風(fēng)險(xiǎn)。充分利用當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，按照“存量重在保全、增量重在規(guī)范”的思路，鞏固和深化與地方政府的“血緣”關(guān)系，進(jìn)一步密切同各地方政府的聯(lián)系合作，有力地推動(dòng)地方政府在加強(qiáng)規(guī)范融資平臺(tái)管理中發(fā)揮積極作用。

第三，制定平臺(tái)分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，開展分類評(píng)價(jià)。采取“一戶一策”的方法，做實(shí)平臺(tái)，防范風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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