地方政府融資平臺的銀行風險分析及防范對策

摘要：在充滿國際危機的2008年，我國政府出臺了擴大內需的積極的財政政策，地方政府為了彌補巨大資金配套缺口，地方融資平臺順應形勢而大力發展起來。但是其大部分融資資金來自于銀行貸款，這就使政府在進行大規模銀行融資的同時，銀行就會面臨著融資平臺償債能力不足的問題，本文對我國地方政府融資中的存在的銀行風險進行較深入的分析。其后，本文綜合以上分析，對銀行如何積極有效的防范地方政府融資風險提出了建議。

關鍵詞：地方政府融資 銀行風險 政策建議

近些年來，我國的經濟主要以投資拉動為主，出于我國的特殊國情，地方政府不能直接從銀行貸款，各地的地方政府基于促進地方經濟和經濟發展的需求，直接發行債券又受到限制，依然存在著大量的資金缺口。為此地方政府成立了地方政府融資平臺，通過地方政府融資平臺進行融資。隨著2008年以來，伴隨著寬松的貨幣政策和積極的財政政策的實施，我國的信貸規模快速增長，在高速信貸增長的規模下，地方政府融資平臺的數量也迅速增加。中國銀監會數據報告顯示，到現在2010年其數量達到萬家，負債高達億元，地方政府平臺的數量和負債都在進行大幅度的增長，大規模融資來源于銀行貸款，如果這些貸款的項目收益小于投入的成本，地方政府的財政就有壓力，這些貸款變成不良貸款的可能性就加大，使得銀行在政府融資中存在著一定的風險。因為商業銀行為金融體系的核心，與各種經濟活動息息相關，因而投融資運作中引發的風險還可能通過各種渠道傳導、擴散到整個經濟體系，由此產生更大的經濟風險。

一、我國地方政府融資中銀行風險的主要表現

由于流動資金貸款需求和固定資產投資貸款的迅速增加，相應的政府融資平臺貸款數量出現大規模的增長。2009年前幾個月信貸激增的主要原因積極爭搶4萬億投資計劃中的優質項目。而在銀行的信貸投向中，銀行貸款投向的主要領域集中在了基礎建設項目和地方政府融資平臺。在隨著銀行的信貸規模的不斷的擴大的過程中，地方政府融資平臺的銀行風險存在以下幾個方面：

（一）信用風險

信用風險是現階段我國商業銀行面臨的最主要的風險。信用風險對地方政府融資平臺貸款來說，其主要表現是地方政府融資平臺公司作為其債務人無法按期償還貸款及其本金。信用風險產生的原因是多個方面的：第一，從財務角度來看，很多融資平臺的資產負債率較高，存在過度融資的現象，有的資產負債率已經超過了70%的警戒線，最高的資產負債率竟然還高達300%。第二，受這幾年經濟增速放緩的影響，地方各級收入的增速持續回落。2012年一季度地方本級收入同比增長17.3%，增速為近兩年來的最低點，2012年也同時是地方政府融資平臺的還款的高峰期，這就為以后的還款付息增加了困難。第三，從還款來源角度分析，地方政府投融資平臺貸款主要投入的方向為公益性或準公益性項目，項目自身基本沒什么經濟收益，需要地方財政資金保障才能進行本息的償還。這些平臺公司大多都是依靠政府補助運行，他們的自身實力也是很有限，完全依靠自有資金還款對地方政府融資平臺來說還是很困難的。

（二）市場風險

對于商業銀行的融資平臺債務來說，大部分平臺貸款需要依靠地方的財政收入來進行還款，而地方財政收入中土地出讓收入占相當大的比例，因此土地市場的價格波動對貸款本息的償還影響是很大的，像這幾年的國家為了調控房價，出臺一系列嚴厲的房地產調控政策，在對房地產市場持續調控的作用下，土地出讓收入面臨較大的增收壓力。同時商業銀行不直接持有還款地的土地使用權，但是土地價格的下降確實將會影響資產質量或造成一定的損失。商業銀行雖然有抵質押物作為擔保，但是在未來這些抵質押物的價值是不確定的，在未來融資平臺的貸款如果成為不良貸款，處置時這些抵質押物的市場價格一旦下降，銀行的資產也是面臨著損失。市場風險還可能由高速公路收費以及水、電等公共產品價格的下降引起。

（三）流動性風險

目前，我國大量的銀行貸款集中在政府規劃的大型項目中，大量的資金投入到市政的基礎建設中去，其中額度大年限長。根據銀監局的口徑統計：貸款中九成以上為長期貸款。而我國活期存款比重的不斷上升和存款平均期限的下降使負債的流動性不斷提高。這就會導致貸款銀行的信貸結構失衡，會引發貸款銀行的資產負債表中期限錯配的現象，導致銀行的流動性風險變大，嚴重時還會影響其信貸資金的有效運用。2009年新增的大量投融資平臺貸款更是加劇了容易引發商業銀行的流動性風險這一問題的嚴重性。

（四）法律風險

我國大概有百分之四十以上的貸款是由地方政府出具財政擔保函提供還款的承諾。而我國《擔保法》規定，“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。這樣，與法律的規定明顯違背。這樣在以后，銀行在追償貸款及本息時，處在一個不利的位置。還有些地方融資平臺為了使自己能達到平臺的資產要求，運用行政手段將不屬于自己的是其他法人的資產劃到自己的名下。這樣就干預了企業的自主權，這樣歸屬權不明確的資產，銀行在以后處置的時候也有一定的法律上的困難。另外，國家現在重點整頓那些只承擔公益性項目融資任務的融資平臺，這類公司在被撤銷和合并后，債權人（商業銀行）在落實存量貸款的債權債務關系上也存在障礙。

二、商業銀行防范融資平臺的銀行風險的主要措施

（一）銀行應對貸款進行風險分類，科學運用各種指標如債務負擔率、債務依存度、償債率等指標，從政府的還債能力、政府支出與融資平臺債務的依存度、融資平臺債支出與財政支出的承受范圍來來合理評估融資平臺的整體償債能力，并且根據實際情況進行動態調整。銀行要避免集中在貸款到期是償還，與平臺客戶綜合考慮項目的性質，經營狀況，投資收益等各方面情況，來調整還款計劃，規定合理的還款方式，按分期還本等一些其他的還款方式。運用商業化規則授信審批的制度，還要適當提高平臺貸款的風險權重，對貸款按照不同的情況進行質量分類，還要嚴防增的貸款被用于其他用途。

（二）商業銀行可以將地方融資類貸款進行證券化，將這類融資貸款增加流動性。一方面商業銀行將信貸資產進行資產證券化可以將表內的風險轉移到資產負責表外，來化解自身的貸款風險。另一方面，商業銀行可以借此改變自身的資產流動性情況，使自己的資產與負債的期限匹配更加合理，運用此種方法也可以使商業銀行更好的進行利率敏感性缺口管理和期限缺口管理。但是，我們同時也要意識到，從2008年美國的次貸危機來看，資產證券化的潛在風險也是巨大的，商業銀行也要注意防范。目前從我國的實際情況來看，銀行對地方政府融資這類貸款也很少采取這個措施。

（三）采取銀團貸款的模式，可以有效的分散各家銀行的貸款風險。主要表現在以下幾個方面：（1）通過各家銀行的信息溝通，減少信息不對稱，建立更加健全的信息機制，交流各家銀行采集的授信業務信息，可容易地甄別出不符合條件的地方融資平臺公司項目。（2）各家銀行引入外部評估師、律師團、監理師等來參與項目評審和貸款管理，這種模式能有效地促進了銀行之間展開良性有序競爭。（3）多家銀行采用銀團貸款模式進行多邊審查可以查出哪些地方融資平臺公司通過多頭開戶、多頭授信、多頭貸款、超風險承受力獲得了貸款，通過信息共享可以最大限度地減少以上風險出現的可能性，來降低乃至預防地方融資平臺欺詐行為風險。

還要制定嚴格的制定銀團貸款啟動的最低門檻，一旦達到或超過某項指標，就必須硬性采取銀團貸款模式。根據每個地區的發展情況不同，要進行差異化指標的原則，制定的指標最低額度也是不同。對于縣級融資平臺而言，本著謹慎監管的原則，指標還要更嚴格。如欠發達省區地方融資平臺單一基礎設施項目融資總額超過5億元或單一非基礎設施項目融資總額超過3億元。進行貸款的商業銀行必須進行銀團貸款的授信模式。

（四）銀行要保持相對獨立性。我國現在不少的銀行為爭奪更多的資源還不惜放松貸款審查，尤其在地方政府提供信用保證的前提下，更是進入了白熱化的階段，這就為風險的轉移埋下了隱患。我國現在的地方政府對商業銀行還有一定的控制關系。所以，為了淡化這類風險，商業銀行要保持自身的相對獨立性，不要讓地方政府以經濟救助之名進行超預期的擴張，最終的結果就是銀行不良資產大幅上升。商業銀行要推進更為審慎的風險管理措施，如建立專項準備金等，將投融資平臺的貸款規模及風險控制在適度范圍內，防止信貸風險過度累積引發一系列金融風險。

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