縣級(jí)人行國(guó)庫(kù)核算事后監(jiān)督模式的比較與選擇

摘要：根據(jù)集中程度，縣級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù) 的事后監(jiān)督模式主要有三種：“集中控制集中監(jiān)督”、“分散控制集中監(jiān)督”和“分散控制分散監(jiān)督”。三種模式在控制環(huán)節(jié)、監(jiān)督時(shí)效、受客觀因素制約等方面各有優(yōu)劣，分別適應(yīng)不同的情況，因此應(yīng)根據(jù)縣支行客觀實(shí)際，選擇適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督模式，以確保縣支行國(guó)庫(kù)核算業(yè)務(wù)的監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：事后監(jiān)督；模式；比較；選擇

2004年，根據(jù)“三定方案”要求，人民銀行各大區(qū)分行和中心支行相繼建立起專門的事后監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使會(huì)計(jì)核算內(nèi)部監(jiān)督職能，在核算環(huán)節(jié)之外形成一道震懾犯罪、保障資金安全的風(fēng)險(xiǎn)防范屏障。縣支行由于受客觀因素限制，并未設(shè)立獨(dú)立的事后監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其事后監(jiān)督職能一般通過(guò)獨(dú)立的事后監(jiān)督崗或由中支事后監(jiān)督部門行使。近年來(lái)，縣支行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)量不斷增長(zhǎng)、核算方式不斷更新，而縣支行又面臨人員結(jié)構(gòu)不斷老化、核算人員不足的現(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)受現(xiàn)有財(cái)政體制的制約，縣支行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)無(wú)法向中心支行集中。為適應(yīng)國(guó)家?guī)鞎?huì)計(jì)核算實(shí)際情況，完善事后監(jiān)督工作，各地進(jìn)行了多種嘗試，現(xiàn)在主要有集中控制集中監(jiān)督、分散控制集中監(jiān)督和分散控制分散監(jiān)督三種模式，不同的模式在受客觀因素制約以及控制環(huán)節(jié)、監(jiān)督時(shí)效、預(yù)期監(jiān)督質(zhì)效等方面亦存在差別。

一、幾種基本監(jiān)督模式

（一）以中心支行為單位的集中控制、集中監(jiān)督

該模式下，縣支庫(kù)作為獨(dú)立核算主體或作為中心支行核算主體的組成部分進(jìn)行核算，并嚴(yán)格履行事前、事中控制職責(zé)。每日營(yíng)業(yè)務(wù)終了，分別按要求進(jìn)行核算資料的初審與整理后，送交中支國(guó)庫(kù)部門，并由其進(jìn)行檢查把關(guān)，審驗(yàn)無(wú)誤后連同中心支行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算資料一并移交中支事后監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督。該模式監(jiān)督控制流程如下圖所示：

（二）以中心支行為單位的分散控制、集中監(jiān)督

該模式下，各縣支庫(kù)及中心支庫(kù)均作為獨(dú)立核算主體進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，其國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)由各縣支庫(kù)、中心支行國(guó)庫(kù)部門分別進(jìn)行事前與事中控制，并自行對(duì)核算資料進(jìn)行初審與整理后，直接送交中支事后監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督。該模式監(jiān)督控制流程如上圖所示：

（三）以核算主體為單位的分散控制、分散監(jiān)督

該模式下，各支庫(kù)均作為核算主體進(jìn)行獨(dú)立核算，并嚴(yán)格履行事前事中控制職責(zé)。同時(shí)，在縣支庫(kù)內(nèi)部或跨部門設(shè)立獨(dú)立的事后監(jiān)督崗，由該崗位人員對(duì)本支庫(kù)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行事后監(jiān)督。

二、幾種監(jiān)督模式的比較

會(huì)計(jì)監(jiān)督是事前審核、事中控制與事后監(jiān)督“三位一體”的系統(tǒng)化工程，三者一脈相承，互為補(bǔ)充，缺一不可，共同構(gòu)成環(huán)節(jié)完整的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，在選擇確定監(jiān)督模式時(shí)應(yīng)綜合加以考慮。同時(shí)應(yīng)兼顧監(jiān)督行為的時(shí)效性，失去監(jiān)督時(shí)效的風(fēng)險(xiǎn)防控將使監(jiān)督效能大打折扣。為便于分析，現(xiàn)設(shè)定核算日為T日，T+1日為核算次日，依此類推。

下面分別從控制環(huán)節(jié)的完整性、整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力、監(jiān)督時(shí)效性能以及受客觀因素制約等幾個(gè)方面對(duì)上述幾種監(jiān)督模式進(jìn)行對(duì)比分析。

（一）集中控制集中監(jiān)督的模式使監(jiān)督行為分級(jí)次、分層次逐步推進(jìn)，控制環(huán)節(jié)較多，預(yù)期監(jiān)督質(zhì)效較高，但監(jiān)督時(shí)效性相對(duì)較低

該模式中，對(duì)縣支行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)事前、事中與事后的控制與監(jiān)督行為分別由縣支庫(kù)、中支國(guó)庫(kù)部門以及事后監(jiān)督部門分步驟獨(dú)立完成。從事前、事中、事后監(jiān)督的制度定義以及實(shí)際工作情況看，縣支庫(kù)每個(gè)核算日內(nèi)的會(huì)計(jì)行為中已包括事前與事中過(guò)程，中心支庫(kù)對(duì)縣支庫(kù)核算資料的審核過(guò)程，對(duì)支庫(kù)而言是一種事后控制行為，但從整體的監(jiān)督控制流程看仍屬于事中控制范疇。所以，對(duì)縣支庫(kù)而言，本模式實(shí)際上包含了一次事前控制、二次事中控制與一次事后監(jiān)督，共計(jì)四個(gè)依次推進(jìn)的控制環(huán)節(jié)，即：

整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力=支庫(kù)事前控制+支庫(kù)事中控制+中支事中控制+中支事后監(jiān)督控制

監(jiān)督時(shí)效方面，本模式中的步驟2（見(jiàn)圖1）是由支庫(kù)到中支的核算資料傳遞過(guò)程，完成該過(guò)程所需要的時(shí)間也不盡相同。據(jù)了解，在交通便捷的地區(qū)，如通過(guò)同城票據(jù)交換人員傳遞，一般T+1日上午即可送交中支國(guó)庫(kù)部門，速度較快；如通過(guò)快遞等方式，一般在T+1日下午傳遞至中心支行，在途時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)。在此前提下，中支國(guó)庫(kù)對(duì)各支庫(kù)進(jìn)行事中控制后再將核算資料移交至事后監(jiān)督，前者一般在T+1日下午，而后者一般在T+2日上午，不能達(dá)到《中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》中“核算部門應(yīng)不遲于每個(gè)工作日上午將上一工作日的紙介質(zhì)會(huì)計(jì)資料送達(dá)至或被監(jiān)督數(shù)據(jù)信息傳遞至監(jiān)督部門”的要求。

綜合以上分析，該模式所引導(dǎo)的基本監(jiān)督行為特征為：控制環(huán)節(jié)完整、嚴(yán)密，整體風(fēng)險(xiǎn)防控能力強(qiáng)；時(shí)效性方面與相關(guān)制度要求相差較大，且難以從該模式本身著手優(yōu)化解決。

（二）分散控制、集中監(jiān)督的模式控制環(huán)節(jié)相對(duì)減少，但控制環(huán)節(jié)仍然完整，預(yù)期監(jiān)督質(zhì)效較高，整體監(jiān)督時(shí)效性能相對(duì)較高

該模式中，各支庫(kù)以及中心支庫(kù)對(duì)自身國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行事前、事中控制，由中支事后監(jiān)督部門進(jìn)行整體事后風(fēng)險(xiǎn)控制。如前所述，從支庫(kù)角度看，本模式所包含的風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)有：一次事前控制、一次事中控制和一次事后監(jiān)督控制，共計(jì)三個(gè)控制環(huán)節(jié)，即：

整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力=支庫(kù)事前控制+支庫(kù)事中控制+中支事后監(jiān)督控制

監(jiān)督時(shí)效方面，與第一種模式相同的一點(diǎn)，即本模式中的步驟2（見(jiàn)圖2）也是由支庫(kù)到中支的核算資料傳遞過(guò)程，也同樣存在一定的在途時(shí)間，所不同的是，支庫(kù)可以直接將核算資料移交事后監(jiān)督部門，不再經(jīng)過(guò)中支國(guó)庫(kù)部門的控制環(huán)節(jié)。而中心支庫(kù)直接與事后監(jiān)督部門進(jìn)行會(huì)計(jì)資料的傳遞，基本不存在在途問(wèn)題，對(duì)時(shí)效性的影響可以降到最低。

如前述，縣支庫(kù)移交核算資料至中支事后監(jiān)督部門的時(shí)間，一般應(yīng)該在T+1日上午，較遲的也應(yīng)該在T+1日下午，相對(duì)第一種模式而言，監(jiān)督時(shí)效性有明顯提高。與第一種模式相比，該模式減少了中心支庫(kù)對(duì)縣支庫(kù)資料的審核控制環(huán)節(jié)。如縣支庫(kù)不是獨(dú)立核算主體而是中心支庫(kù)核算主體的組成部分，此控制環(huán)節(jié)的缺失會(huì)導(dǎo)致中心支庫(kù)無(wú)法進(jìn)行完整的核算控制。如縣支庫(kù)是獨(dú)立的核算主體，則事中控制應(yīng)其自身完成并負(fù)責(zé)，由中心支庫(kù)再進(jìn)行一次審核本質(zhì)上為重復(fù)勞動(dòng)。因此在縣支庫(kù)作為獨(dú)立核算主體的情況下，該模式風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)仍然完整，在監(jiān)督時(shí)效性能方面則有更好表現(xiàn)。

綜合以上分析，與第一種模式相比，該模式所引導(dǎo)的基本監(jiān)督行為是：控制環(huán)節(jié)完整，風(fēng)險(xiǎn)防控能力強(qiáng)，時(shí)效性較高。

（三）分散控制、分散監(jiān)督的模式事前、事中及事后監(jiān)督一氣呵成，不存在在途時(shí)間，在上述三種模式中時(shí)效性最高，但縣支庫(kù)的控制較弱，可能會(huì)影響監(jiān)督質(zhì)效

該模式中，由各支庫(kù)對(duì)自身國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行事前、事中以及事后的控制與監(jiān)督，中心支庫(kù)對(duì)自身核算業(yè)務(wù)進(jìn)行事前與事中控制，中支事后監(jiān)督部門僅對(duì)中心支庫(kù)直接參與的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行事后監(jiān)督控制。

如（圖3）所示，從縣支庫(kù)以及中支國(guó)庫(kù)角度看，本模式各包含一次事前控制、一次事中控制和一次事后監(jiān)督控制，即各分別經(jīng)歷三個(gè)控制環(huán)節(jié)，但控制部門有所不同：

縣支庫(kù)整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力=支庫(kù)事前控制+支庫(kù)事中控制+支庫(kù)事后監(jiān)督控制

中心支庫(kù)整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力=中支事前控制+中支事中控制+中支事后監(jiān)督控制

從風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)及各環(huán)節(jié)控制能力來(lái)看，因中支事后監(jiān)督部門與中支國(guó)庫(kù)部門的全力參與，中心支庫(kù)整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)；縣支庫(kù)自身進(jìn)行事前、事中與事后監(jiān)督，其整體監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)控制能力則完全取決于各環(huán)節(jié)參與人員的綜合素質(zhì)及制度執(zhí)行力度，考慮到縣支行現(xiàn)有人員數(shù)量、年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)的客觀現(xiàn)實(shí)，相比之下控制較弱，這也是該模式風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵所在。

監(jiān)督時(shí)效方面，本模式中由支庫(kù)自身進(jìn)行事前、事中以及事后的控制與監(jiān)督，省去從支庫(kù)到中支的資料傳遞過(guò)程，所以從事中到事后過(guò)程不存在在途時(shí)間；同樣地，中支直接與事后監(jiān)督部門進(jìn)行核算資料的傳遞，也不存在在途問(wèn)題，監(jiān)督時(shí)效完全取決于支庫(kù)或中支進(jìn)行事中控制及事后監(jiān)督部門實(shí)施監(jiān)督的效率。就目前人員與業(yè)務(wù)量情況估算，一般應(yīng)于T+1日上午移交事后監(jiān)督，并于當(dāng)日完成整個(gè)監(jiān)督過(guò)程。這完全符合了相關(guān)制度的規(guī)定及監(jiān)督時(shí)效的要求。

（四）集中控制集中監(jiān)督和分散控制集中監(jiān)督的方式受客觀因素制約較少，所需資源容易得到滿足，而分散控制分散監(jiān)督方式則受縣支行業(yè)務(wù)人員數(shù)量及構(gòu)成的制約較大

對(duì)集中控制集中監(jiān)督的模式來(lái)說(shuō)，所需主要資源為人力資源：一是中支事后監(jiān)督部門要配備滿足監(jiān)督縣支庫(kù)業(yè)務(wù)需要的合格監(jiān)督人員，一般需要1-3人，是此種監(jiān)督方式所需最主要的人力資源，也是要求最高、所占比重最大的部分；二是中心支庫(kù)對(duì)對(duì)縣支庫(kù)進(jìn)行事中控制所需要的人力資源，考慮到中心支庫(kù)只需要對(duì)縣支庫(kù)的主要業(yè)務(wù)進(jìn)行控制，因此所需人力資源較少，一般無(wú)需安排專職人員；三是縣支庫(kù)進(jìn)行資料傳遞所需人力資源，核算資料可以與縣行同城票據(jù)交換資料一起傳遞或通過(guò)特快專遞等方式進(jìn)行，此處所占用的人力資源可以忽略。另外如對(duì)國(guó)庫(kù)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行計(jì)算機(jī)監(jiān)督，還需要在中支配備一定數(shù)量的計(jì)算機(jī)。

分散控制集中監(jiān)督的模式在人力資源上的需求與集中控制集中監(jiān)督的方式相比，減少了中心支庫(kù)對(duì)縣支庫(kù)進(jìn)行事中控制所需要的人力資源，其余相同。

分散控制分散監(jiān)督模式所需人力資源較多，縣支行要配備滿足業(yè)務(wù)需要的合格監(jiān)督人員，考慮崗位輪換及休假等因素，每家縣支行至少需要2人，如以中支為單位計(jì)算，少則五、六人，多則十幾人，且必須是熟悉國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的人員，在縣支行人員普遍存在年齡結(jié)構(gòu)老化、業(yè)務(wù)人員相對(duì)不足的現(xiàn)狀下，此種監(jiān)督方式受人員因素的制約最大。如進(jìn)行計(jì)算機(jī)監(jiān)督，還需在每個(gè)縣支行配備計(jì)算機(jī)。

三、監(jiān)督模式的選擇

三種監(jiān)督模式在受客觀因素制約以及控制環(huán)節(jié)、監(jiān)督時(shí)效、預(yù)期的監(jiān)督質(zhì)效等方面的整體比較如下表：

綜合以上分析，當(dāng)縣支庫(kù)作為獨(dú)立核算主體時(shí)，集中控制集中監(jiān)督的模式雖然在控制上多一個(gè)環(huán)節(jié)，但從事前審核、事中控制、事后監(jiān)督的整體控制流程來(lái)看，此環(huán)節(jié)并不屬于風(fēng)險(xiǎn)控制的必須組成部分，只是對(duì)縣支庫(kù)的業(yè)務(wù)進(jìn)行了一次再?gòu)?fù)核，效用與事后監(jiān)督重復(fù)，因此三種監(jiān)督模式在事前、事中控制環(huán)節(jié)效果相差無(wú)幾，可以不予考慮。而三種模式在受客觀因素制約、監(jiān)督時(shí)效和預(yù)期監(jiān)督質(zhì)效方面有較大差異，是進(jìn)行選擇的主要依據(jù)。如縣支行有滿足需要的人力資源設(shè)立事后監(jiān)督崗，并能獨(dú)立行使監(jiān)督職責(zé)，分散控制分散監(jiān)督模式為最優(yōu)選擇；當(dāng)縣支行人員不能完全滿足事后監(jiān)督工作需要時(shí)，為保證監(jiān)督質(zhì)效，應(yīng)選擇分散控制集中監(jiān)督的模式；而集中控制集中監(jiān)督的模式是在縣支庫(kù)不做為獨(dú)立核算主體情況下的選擇。