對發揮中央銀行在宏觀審慎管理中主導作用的思考

摘要：2008年全球金融危機爆發后，中央銀行的宏觀審慎管理職能日顯重要，成為各國關注的焦點。本文首先介紹了宏觀審慎管理的概念、特點及與微觀審慎監管的區別，其次從國際實踐入手，分析了中央銀行在維護金融穩定中的優勢條件，最后就中央銀行如何發揮在宏觀審慎管理中的主導地位和作用進行了探討。

關鍵詞：宏觀審慎管理；主導；中央銀行

2008年全球金融危機過后，歐美等經濟發達國家總結金融危機教訓，各方共同認為，維護金融體系穩定，急需加強和完善宏觀審慎管理（macro-prudential administer），發揮中央銀行在金融監管中的主導作用非常重要。隨后，各國政府開始了以構建宏觀審慎監管體系、防范系統性金融風險為主要內容的金融監管改革，紛紛擴大了中央銀行的宏觀審慎管理權限。2003年，我國中央銀行的金融監管職能分離。在國際金融監管理念轉變的沖擊下，我國在“十二五”規劃綱要中，正式提出了“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。如何發揮我國中央銀行在宏觀審慎管理中的主導地位和作用，成為我們應該深入思考和解決的課題。

一、宏觀審慎管理的概念和特點

宏觀審慎管理是相對微觀審慎管理而言的，兩者最關鍵的區別在于微觀審慎監管主要關注單個金融機構的合規性與風險暴露情況，避免使投資者和儲戶等個體遭受不應有的損失，而忽視了單個金融機構本身行為所導致的，需要其他金融機構或者是整個金融體系承擔的內生風險。比如，當一項資產存在風險的時候，出于謹慎管理的需要以及現行監管制度的需要，銀行將會出售該項資產。但是，假如很多金融機構都做出同樣的選擇，就會導致該資產價格的大幅下降，從而進一步引發對該項資產的拋售，最終的結果是資產價格的崩潰以及整個金融系統流動性的缺失。在這個意義上，可以說是微觀審慎監管引起或者是惡化了系統性風險，不能充分保證整個金融體系的安全。此時就需要建立完善宏觀審慎監管體系，以整個金融系統的穩定性為目標，來處理單個金融機構引起的風險。

宏觀審慎管理認為系統性風險取決于金融機構的集體行為或個體風險的疊加，關注金融體系面臨的共同風險，關注國內、國外對金融穩定的沖擊影響，找出影響金融穩定的因素，對金融穩定的脆弱性進行評估，做出風險預警，限制金融系統中的大面積的危難，以維護整個金融系統的穩定為目標。

由于宏觀審慎管理與微觀審慎監管的目標不完全一致，宏觀與微觀審慎監管手段也大不相同，宏觀審慎管理會因強調整體的穩定性而忽略對個體利益的保護，而微觀審慎監管則相反，首先關注的是個體風險控制。同時，兩者又是緊密相關，互為依存，宏觀審慎管理的基礎是微觀審慎監管，宏觀審慎管理目標的實現要通過金融機構之間的配合及微觀審慎監管手段輔助。

二、從國際實踐看中央銀行在維護金融穩定中的絕對優勢

過去20多年中，一些經濟發達國家的金融運行從分業經營向混業經營轉變，金融監管職能隨之從傳統的分業監管向綜合化的混業監管轉變。與此同時，中央銀行在監管體系中的地位和權限發生了下降的變化，一些國家對中央銀行的監管權力進行了剝離。

2008年為應對金融危機，美國、歐盟、英國等西方經濟大國的中央銀行陸續出臺減息政策，由中央銀行向本國金融系統注資，穩定投資者信心；提供擔保，任何銀行出現問題，存款人可以優先取回存款。本次危機表明，中央銀行是唯一能夠在短時間內向金融體系和社會注入流動性的機構，是能夠恢復市場信心的機構，是維護金融市場穩定的核心機構；對單個金融機構的監管并不能確保金融體系的穩定，宏觀審慎理念由此提出，中央銀行能夠在宏觀審慎管理中發揮至關重要的作用。這是由中央銀行的性質和功能決定的，壟斷貨幣發行權決定了其具有最后貸款人的職能。國家賦予其制定和執行貨幣政策的權力，決定了其在制定逆周期調節機制、識別系統性風險和增加金融體系穩健性政策的選擇上，具有其他機構無法替代的絕對優勢，是宏觀審慎管理的領航者和主導者。

危機過后，各國紛紛把強化中央銀行的宏觀審慎管理職能作為金融改革的核心。

三、強化我國中央銀行宏觀審慎管理職能的思考

（一）我國當前金融監管體系現狀和存在的不足。2003年銀監會的成立，標志著我國“一行三會”分業多頭監管的金融監管體系最終形成。由于幾家監管機構都是平行的“部級”單位，對重大問題的自身協調能力甚至溝通能力都很差，至今沒有形成監管協調的常規機制，容易出現監管真空、監管重疊和監管不到位問題，并未真正實現有效的監管目標。

我國雖然在法律上實現了金融分業經營，但現實中，銀行、保險、證券之間互相滲透，混業經營已經達到相當大的程度，由產業集團主導的混合型金融集團發展迅速，日趨活躍，這些都對現行的監管制度提出了新挑戰。

發揮中央銀行在金融監管中的主導作用，關鍵是保障中央銀行掌握監管信息的權利。從宏觀審慎管理角度來看，我國金融監管體系缺乏穩健的宏觀審慎分析平臺。系統性風險的有效防范，必然需要對金融體系的數據進行整合、分析、檢測和評估，發現金融系統不穩定性的來源，發出風險警示。這就需要一個專門的分析平臺，一方面整合各微觀部門的信息數據，另一方面同時整合分析宏觀部門和微觀部門的信息數據。我國目前沒有搭建這樣一個平臺。

（二）明確中央銀行履行宏觀審慎監管職能的法律地位。隨著銀監會、證監會和保監會的相繼成立，中國人民銀行的大部分監管職能已經分離出去。根據《中國人民銀行法》，中國人民銀行的職責是“在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定”，沒有明確賦予人民銀行宏觀審慎監管者的地位。雖然中國人民銀行從2003年開始牽頭相關部門組成跨部門小組，對我國的金融體系進行金融穩定評估，從2005年開始發布《金融穩定報告》。然而，由于我國尚未建立宏觀審慎監管框架，中央銀行履行宏觀審慎監管的職責并不明確，缺乏要求其他金融監管機構配合落實宏觀審慎監管的權力。因此，需要從法律層面明確中國人民銀行履行宏觀審慎管理的權責，建立由中國人民銀行負責宏觀審慎監管、專業監管機構負責微觀審慎監管的構架，共同制定宏觀審慎管理制度，組織實施宏觀審慎管理政策。

（三）賦予中央銀行更大的系統性風險監管職能。這項舉措是強化金融宏觀審慎監管的重要方式，也是近期歐美金融監管改革的核心內容。中央銀行的宏觀審慎管理著眼于整個金融領域，負責監管整個金融體系的系統性風險，特別是跨市場、跨行業的風險。賦予中央銀行管理所有可能給金融系統帶來嚴重風險機構的權力，將宏觀審慎管理的范圍擴大到所有可能對金融穩定造成威脅的機構等。中央銀行要從國際經濟指標、國內宏觀指標、國內區域指標等多個層次上建立起系統性金融風險預警指標體系。各類金融機構要按照中央銀行要求及時提供資料，中央銀行據此及時進行風險評估并提出管理要求。

（四）建立央行與各監管機構間的信息共享平臺。宏觀審慎管理需要充足的數據支持，才可以在承受壓力時，能夠有更迅速的反應并做出更好的決策，這就需要宏觀審慎管理部門與金融機構保持密切聯系。建立宏觀審慎管理共享數據庫，能夠形成統一的、獨立的、可自動生成統計指標和金融監管指標的金融信息共享，實現信息資源共享。同時，盡快建立信息共享責任約束制度，以法規形式明確人民銀行與金融監管機構的信息共享原則、標準、內容以及應負的法律責任等，保障宏觀審慎信息共享的質量。

（五）明確中央銀行與監管機構、財政部門的定位，正確處理它們之間的關系。維護金融穩定是一項系統性工程，需要宏觀審慎管理框架中各個部門，即中央銀行、監管機構和財稅部門共同協作來實現，中央銀行負責宏觀監管，“三會”負責微觀監管，所有總量政策及金融機構的杠桿率屬于宏觀政策應該由央行來制定。賦予中央銀行對金融機構的監管權，加強中央銀行與財政部的合作也是十分有必要的。在著眼于宏觀監管層面，強調中央職能的同時，也不能忽略單個金融機構的風險，忽視原有的金融監管機構和財政部門對金融業的各項職能。只有對相關部門的職權和責任建立完善相匹配的約束機制，將有效的微觀審慎監管與宏觀審慎管理相結合，發揮二者的互補作用，才能共同防范系統性風險，保持金融穩定。

（六）加強與國際金融監管合作。隨著經濟、金融全球化的不斷發展，世界各國經濟聯系越來越緊密，境外的金融風險越來越容易傳導并影響到本國經濟、金融體系。金融風險的國際傳染性使得宏觀審慎管理的國際合作日益重要。人民銀行需要加強與國際組織的合作與信息交流，構建金融機構跨境監管的協作機制，共享國際金融市場的風險信息，對大型跨國金融機構進行聯合監管，防范金融風險的跨境傳染。要充分利用我國作為金融穩定理事會和巴塞爾委員會成員國的地位，授權人民銀行更多地參與國際金融監管合作，并借鑒和吸收其他國家宏觀審慎管理運作的先進經驗和有益做法，構建我國的宏觀審慎管理體系，切實增強防范系統性風險和應對金融危機的能力。

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