當(dāng)前人民銀行會(huì)計(jì)內(nèi)部控制存在問(wèn)題與思考

摘要：近年來(lái)，人民銀行會(huì)計(jì)管理水平不斷提高，會(huì)計(jì)內(nèi)部控制不斷加強(qiáng)，但隨著內(nèi)控環(huán)境的變化，會(huì)計(jì)內(nèi)部控制仍然存在一些問(wèn)題亟待解決。本文針對(duì)當(dāng)前人民銀行尤其是基層行會(huì)計(jì)內(nèi)控現(xiàn)狀、存在問(wèn)題，提出了加強(qiáng)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制的相關(guān)措施建議。

關(guān)鍵詞：央行；會(huì)計(jì)；內(nèi)控機(jī)制

人民銀行會(huì)計(jì)內(nèi)部控制是指在人民銀行各類會(huì)計(jì)核算與管理業(yè)務(wù)中實(shí)施的內(nèi)部控制措施，以保證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，會(huì)計(jì)行為嚴(yán)謹(jǐn)合規(guī)，國(guó)有資產(chǎn)明晰完整。加強(qiáng)人民銀行會(huì)計(jì)內(nèi)部控制研究，提高會(huì)計(jì)內(nèi)部控制水平，對(duì)落實(shí)會(huì)計(jì)基本制度，提高人民銀行會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前人民銀行會(huì)計(jì)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

人民銀行各級(jí)行始終把內(nèi)部控制體系建設(shè)作為加強(qiáng)內(nèi)部管理的重要內(nèi)容，持續(xù)開(kāi)展了一系列工作。2002年，總行印發(fā)了《會(huì)計(jì)事后監(jiān)督辦法》，各分支機(jī)構(gòu)成立了事后監(jiān)督中心，對(duì)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行“適時(shí)、全面、連續(xù)、獨(dú)立”的監(jiān)督。2006年，出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》，標(biāo)志著人民銀行的內(nèi)部控制工作進(jìn)入了制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的時(shí)期。進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部審計(jì)工作，對(duì)堵塞業(yè)務(wù)漏洞、防范會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了積極作用。但隨著基層人民銀行會(huì)計(jì)人員老化，電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)增多等環(huán)境的變化，給人民銀行會(huì)計(jì)內(nèi)部控制工作帶來(lái)新的問(wèn)題。

（一）會(huì)計(jì)內(nèi)控制度有待系統(tǒng)化。長(zhǎng)期以來(lái)，人民銀行根據(jù)自己的業(yè)務(wù)發(fā)展需求和特點(diǎn)，制定和出臺(tái)了一系列的制度、辦法，發(fā)揮了較好的監(jiān)督和制約作用，但目前人民銀行會(huì)計(jì)內(nèi)控內(nèi)容分布于各會(huì)計(jì)核算主體的法規(guī)、制度之中，未形成一套系統(tǒng)性的會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致有些制度沒(méi)有根據(jù)電子技術(shù)變化和業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)修訂，無(wú)法滿足業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。一是人民銀行會(huì)計(jì)組織分散于會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、國(guó)庫(kù)、營(yíng)業(yè)、貨幣金銀等部門，制度標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，有時(shí)甚至出現(xiàn)相互抵觸的情況，無(wú)法形成有效的內(nèi)控局面。二是有的制度缺乏可操作性，設(shè)計(jì)有時(shí)不符合基層行實(shí)際，如強(qiáng)制休假制度、定期輪崗制度，在會(huì)計(jì)人員配備不足的情況下很難得到認(rèn)真落實(shí)。三是有的制度修訂不及時(shí)，造成工作量大幅增加，如登記簿制度，所登記的業(yè)務(wù)很多都能在“系統(tǒng)日志”中查到，還要逐筆逐項(xiàng)登記。

（二）會(huì)計(jì)內(nèi)控意識(shí)有待提高。內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控環(huán)境的一項(xiàng)重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的基礎(chǔ)保證，但實(shí)踐中，基層人民銀行內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱。一是基層人民銀行會(huì)計(jì)部門由于人員所限，存在重業(yè)務(wù)核算、輕內(nèi)部管理；重制度制定，忽制度執(zhí)行效果的傾向，牽制了會(huì)計(jì)內(nèi)控建設(shè)。二是會(huì)計(jì)人員在培訓(xùn)、晉升等職業(yè)發(fā)展上機(jī)遇相對(duì)較小，待遇也不能像有的部門那樣獲得崗位補(bǔ)助，形成“干的多、差錯(cuò)多、追責(zé)多”的怪象，導(dǎo)致部分會(huì)計(jì)人員情緒懈怠、不愿從事會(huì)計(jì)工作的情況，也消弱了會(huì)計(jì)內(nèi)控作用發(fā)揮。三是會(huì)計(jì)人員素質(zhì)有待提高。近年來(lái)人民銀行會(huì)計(jì)核算和支付清算都發(fā)生了巨大變化，呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、集中化的趨勢(shì)，而基層人行會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)有空洞化趨向，許多會(huì)計(jì)人員對(duì)業(yè)務(wù)缺乏具體的、整體的認(rèn)知，對(duì)操作流程“知其然而不知其所以然”，影響了內(nèi)控意識(shí)建立。

（三）會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查有待協(xié)調(diào)。一是由于人民銀行的會(huì)計(jì)核算分散在多個(gè)部門，下級(jí)行同一部門常常接受上級(jí)行多個(gè)部門的檢查監(jiān)督，而上級(jí)行不同部門之間由于各自的規(guī)章制度有所不同，其檢查的要求和側(cè)重點(diǎn)也不盡相同，容易造成重復(fù)檢查；同時(shí)，人民銀行實(shí)行“大區(qū)行制”，但會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)歸各省行領(lǐng)導(dǎo)，大區(qū)行有時(shí)也對(duì)所轄單位會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，由于操作規(guī)范、管理辦法不盡相同，往往令被查單位無(wú)所適從。二是會(huì)計(jì)監(jiān)督效果有限。目前人民銀行的會(huì)計(jì)監(jiān)督主要由事后監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)兩種形式，事后監(jiān)督側(cè)重點(diǎn)在于核算手續(xù)的規(guī)范及要素的完整方面，主要通過(guò)審核憑證、勾兌賬務(wù)等方式進(jìn)行，其作用相當(dāng)于“再?gòu)?fù)核”；而基層人行內(nèi)部審計(jì)與事后監(jiān)督在內(nèi)容上并沒(méi)有多少區(qū)別，仍然是查看憑證、核對(duì)賬務(wù)等傳統(tǒng)審計(jì)，沒(méi)有從制訂制度的及時(shí)性、有效性等更高層次加以審核，形成重復(fù)監(jiān)督，難以有效發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患。三是個(gè)別基層行實(shí)行的“移位監(jiān)督”等監(jiān)督效果有待商榷。目前，一些基層人民銀行為了防范風(fēng)險(xiǎn)，積極探索新的監(jiān)督方式，如“整體移位監(jiān)督”和“代崗監(jiān)督”等，但這種方式只能作為一種監(jiān)督的補(bǔ)充手段，而不能根本性防范風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)闀?huì)計(jì)工作有一定的周期性，會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)也存在一定周期，靠較短時(shí)間的移位或代崗很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，同時(shí)，代崗人員的業(yè)務(wù)熟練程度、整體移位的成本也會(huì)制約監(jiān)督效果。

（四）會(huì)計(jì)組織形式有待改革。當(dāng)前人民銀行的會(huì)計(jì)工作采取的是“縱向集中、橫向分散”的組織模式，雖然有利于制度貫徹和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但與會(huì)計(jì)核算的電算化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展不相適應(yīng)，表現(xiàn)為：一是會(huì)計(jì)信息橫向溝通不暢。各系統(tǒng)之間缺少數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換接口，互不支持，會(huì)計(jì)信息不能共享、會(huì)計(jì)資源得不到有效利用，如會(huì)計(jì)與營(yíng)業(yè)部門之間的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)通過(guò)磁介質(zhì)導(dǎo)入、會(huì)計(jì)與國(guó)庫(kù)部門之間數(shù)據(jù)只能靠手工錄入。二是會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增加。由于會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)分散在多個(gè)部門，會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)等各個(gè)部門各自開(kāi)發(fā)自己的會(huì)計(jì)核算管理系統(tǒng)，造成系統(tǒng)多、工作重復(fù)等現(xiàn)象，認(rèn)為增加了風(fēng)險(xiǎn)控制的工作量和工作難度。三是部門之間協(xié)調(diào)難度大。雖然《會(huì)計(jì)基本制度》規(guī)定：“各級(jí)會(huì)計(jì)部門是本行會(huì)計(jì)工作的主管部門，對(duì)全行會(huì)計(jì)工作實(shí)施統(tǒng)一管理”，許多分支機(jī)構(gòu)也建立了會(huì)計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，但會(huì)計(jì)部門與其它各職能部門職級(jí)平行，有時(shí)又不屬一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管，會(huì)計(jì)聯(lián)席會(huì)議只能就重大會(huì)計(jì)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，而對(duì)日常的會(huì)計(jì)信息交流、工作協(xié)調(diào)則力不從心。四是會(huì)計(jì)崗位設(shè)置、核算模式仍沿襲以前的手工核算方式，不利于提高工作效率和內(nèi)部控制水平。縣支行業(yè)務(wù)上收后僅存在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，目前大多地（市）支行會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)也較少，按現(xiàn)有核算模式會(huì)計(jì)營(yíng)業(yè)部門還要設(shè)置接柜、記賬、復(fù)核、聯(lián)行等崗位，缺乏成本效益觀念，浪費(fèi)了大量人力、物力，還增加了管理環(huán)節(jié)，不利于風(fēng)險(xiǎn)控制。

（五）內(nèi)控評(píng)估有待完善。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是控制活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，制度的風(fēng)險(xiǎn)控制效果與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有緊密的聯(lián)系。《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》中雖提出了內(nèi)控評(píng)價(jià)的要求，大多基層行還沒(méi)有制訂會(huì)計(jì)內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，弱化了內(nèi)部控制的針對(duì)性，增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患。實(shí)際工作中，有的人民銀行雖然也制訂一些會(huì)計(jì)內(nèi)控辦法，但往往強(qiáng)調(diào)制度的執(zhí)行情況，而對(duì)執(zhí)行效果沒(méi)有開(kāi)展跟蹤、評(píng)價(jià)，進(jìn)而影響到已制定制度的風(fēng)險(xiǎn)控制效果。

二、加強(qiáng)人民銀行會(huì)計(jì)內(nèi)部控制的思考

人民銀行現(xiàn)階段會(huì)計(jì)內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)按照系統(tǒng)性、及時(shí)性、合理性的原則，結(jié)合人民銀行會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)及現(xiàn)階段的組織形式進(jìn)行建設(shè)，并針對(duì)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，不斷地改進(jìn)、完善。同時(shí)，也應(yīng)不斷借鑒、探索，推動(dòng)會(huì)計(jì)組織架構(gòu)改革，精簡(jiǎn)核算環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)資源共享，以利于提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（一）完善制度，構(gòu)建人民銀行系統(tǒng)統(tǒng)一的會(huì)計(jì)內(nèi)控體系。一是完善內(nèi)部控制制度。總行盡快出臺(tái)統(tǒng)一的會(huì)計(jì)內(nèi)部控制辦法，將分布于各部門的制度進(jìn)行梳理，發(fā)布統(tǒng)一的內(nèi)控指導(dǎo)意見(jiàn)，明確崗位設(shè)置、人員配備、職責(zé)劃分等，形成一個(gè)完整的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系，使各單位、部門在內(nèi)控意識(shí)上樹(shù)立大局觀念，在內(nèi)控管理上有規(guī)可循，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。二是根據(jù)電算化要求，合理設(shè)置各核算部門、核算崗位及其權(quán)限，根據(jù)業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)劃分風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)，形成有效的制衡機(jī)制。三是加強(qiáng)考核，嚴(yán)格制度落實(shí)。通過(guò)制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉I(yè)務(wù)處理流程、明細(xì)的操作規(guī)范促進(jìn)制度落實(shí)，形成制度管人，責(zé)任到人的局面。四是進(jìn)一步完善授權(quán)制度，制定各業(yè)務(wù)授權(quán)管理辦法，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。

（二）建立內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。一是隨著內(nèi)、外部環(huán)境以及風(fēng)險(xiǎn)形成條件的變化，人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立一整套的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，及時(shí)收集會(huì)計(jì)內(nèi)控信息并加以分析，及時(shí)對(duì)相關(guān)的制度進(jìn)行修改、完善，發(fā)揮最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)控制效果。二是建立會(huì)計(jì)內(nèi)部控制信息報(bào)告制度。上下級(jí)之間、評(píng)級(jí)之間要及時(shí)公布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，各職能部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果采取具體的應(yīng)對(duì)措施，制定可行的應(yīng)對(duì)方案，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

（三）整合資源，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)監(jiān)督合力。一是發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用。對(duì)于基層人民銀行而言，內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)的重要組成部分，但內(nèi)部審計(jì)要根據(jù)核算方式、核算手段的變化積極轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)事后審計(jì)向事前風(fēng)險(xiǎn)控制審計(jì)轉(zhuǎn)變，發(fā)揮預(yù)警、前瞻作用。二是開(kāi)發(fā)建立先進(jìn)的會(huì)計(jì)事后監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督、分析及同步審核等功能，提高監(jiān)督的及時(shí)性、有效性。三是以會(huì)計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議為紐帶，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，加強(qiáng)信息交流，建立會(huì)計(jì)信息通報(bào)制度，切實(shí)樹(shù)立“大會(huì)計(jì)”理念，提高風(fēng)險(xiǎn)防控水平。四是加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)主管的監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)主管的在崗審計(jì)和離崗審計(jì)。

（四）加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員教育，建立正向激勵(lì)約束機(jī)制。一是堅(jiān)持以人為本理念，積極構(gòu)建學(xué)習(xí)型、專業(yè)型會(huì)計(jì)隊(duì)伍，可以根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展、業(yè)務(wù)變化情況及會(huì)計(jì)系統(tǒng)特點(diǎn)，有針對(duì)性的開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)“一專多能”員工，增強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，鼓勵(lì)員工在業(yè)務(wù)實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)員工的自覺(jué)行為與制度約束的有機(jī)結(jié)合。二是建立科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲制度和措施，通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神鼓勵(lì)相結(jié)合的方式，讓會(huì)計(jì)人員感到由奔頭、有干頭，可以按工作性質(zhì)、勞動(dòng)強(qiáng)度等標(biāo)準(zhǔn)建立會(huì)計(jì)崗位津貼，給予適當(dāng)補(bǔ)助，切實(shí)解決“干的多、差錯(cuò)多、追責(zé)多”的怪象，留住一部分專業(yè)人員。三是制定具體的崗位培訓(xùn)、崗位輪換及人員交流辦法，激發(fā)廣大會(huì)計(jì)人員的工作積極性和創(chuàng)造性。

（五）開(kāi)展基層人民銀行會(huì)計(jì)組織架構(gòu)探索，建立基于網(wǎng)絡(luò)化、柜員制的“會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)集中處理系統(tǒng)”，以適應(yīng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展。一是開(kāi)展會(huì)計(jì)崗位、業(yè)務(wù)整合。隨著電子化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)分散在各個(gè)部門造成的弊端日顯，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)各商業(yè)銀行紛紛開(kāi)展業(yè)務(wù)流程改造，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)集中處理，人民銀行可以研究、借鑒商業(yè)銀行的一些做法，實(shí)行會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)集中辦理，建立“柜員制”制度，以減少業(yè)務(wù)傳遞、處理環(huán)節(jié)，節(jié)約人力、物力，也利于風(fēng)險(xiǎn)控制。二是建立“會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)集中處理平臺(tái)”。目前，商業(yè)銀行“會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)集中處理系統(tǒng)”具備業(yè)務(wù)處理、業(yè)務(wù)管理、服務(wù)支持和系統(tǒng)管理等功能，按照“統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一業(yè)務(wù)品種、統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理”的原則，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨網(wǎng)點(diǎn)、跨專業(yè)的業(yè)務(wù)處理，形成一個(gè)高質(zhì)量、高效率高風(fēng)險(xiǎn)控制的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。基層人民銀行也應(yīng)適應(yīng)電算化發(fā)展，建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)集中處理平臺(tái)系統(tǒng)，將目前分散在各職能部門的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行集中，不僅能夠提高工作效率，實(shí)現(xiàn)資源、信息共享，也有利于會(huì)計(jì)工作規(guī)范化，促進(jìn)會(huì)計(jì)內(nèi)控建設(shè)。

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