基層國庫業(yè)務(wù)發(fā)展瓶頸亟待破解

一、制約國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的四大因素

（一）國庫管理理念與系統(tǒng)的制約。一是傳統(tǒng)理念束縛著國庫業(yè)務(wù)發(fā)展。就會計作業(yè)而言，目前的國庫會計核算系統(tǒng)主要還是通過電腦模擬原有的手工核算來控制作業(yè)，均采用以總分賬戶的“雙線”核算方式，體現(xiàn)“仿真性”的特征，國庫會計核算信息沒有實現(xiàn)共享。如共享收入退付的業(yè)務(wù)處理設(shè)計，仍然停留在上級國庫隨時有足額資金備付這一會計假定之上，國庫會計仍停留在按日批量處理、逐級上劃的方式上，大量的稅款仍采用手工方式錄入，造成各級預(yù)算收入到賬速度緩慢，在途資金占用較大，影響了各級政府對庫款的有效運作；加上支付系統(tǒng)的利用效率不高，內(nèi)部處理環(huán)節(jié)多，橫向聯(lián)網(wǎng)面不大，特別是按現(xiàn)行核算方式，縣支庫的資金匯劃必須通過中心支庫，環(huán)節(jié)多，業(yè)務(wù)量大，根本無法實現(xiàn)國庫職能的拓展。二是國庫應(yīng)用系統(tǒng)眾多，整合難度大。目前國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)主要有：國庫會計核算系統(tǒng)、國庫收支統(tǒng)計分析系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)報表系統(tǒng)、國債收款單管理系統(tǒng)、財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等10多個系統(tǒng)，這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)普遍存在系統(tǒng)功能單一、數(shù)據(jù)信息分散、數(shù)據(jù)使用效率低、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊等情況，導(dǎo)致其數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差距較大，系統(tǒng)整合困難，同時，這些系統(tǒng)之間未能實現(xiàn)數(shù)據(jù)資料的自動轉(zhuǎn)換和傳送，信息傳輸存在梗阻。如國庫收支統(tǒng)計分析系統(tǒng)，其功能只是針對國庫會計核算系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行再分析，忽略對財政體制的研究以及國庫資金運行對貨幣政策的影響等方面的深入分析，反映內(nèi)容不全面。

（二）財政稅務(wù)發(fā)展制約。一是財政稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置的不配套。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了節(jié)約稅收征收成本，稅務(wù)部門在基層機構(gòu)設(shè)置上一般是一個基層稅務(wù)所（分局）管理若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了獨立的基層政府，均有獨立財政權(quán)，但是稅務(wù)征收機構(gòu)沒有單獨設(shè)立，與之不配套。二是財政稅務(wù)征收管理電子化發(fā)展不平衡。相對而言，國稅部門電子信息建設(shè)程度較高，而地稅和財政部門各地發(fā)展都不平衡，有的實現(xiàn)了全自動化，有的實現(xiàn)了半自動化，有的還是手工方式，如橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)就是實例，這將直接影響到國庫電子化、自動化建設(shè)，對國庫管理體制改革的影響也是很明顯的。三是納入國庫管理的資金范圍標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不統(tǒng)一。有的地方將所在的行政事業(yè)單位的資金納入了國庫核算實現(xiàn)了大國庫管理，有的地方只是部分業(yè)務(wù)。如有的地方將社會保障各項基金收入納入了國庫管理，有的地方將行政事業(yè)單位的各項非稅收入和行政收入納入了國庫管理;有的國庫管理了預(yù)算外資金的收支，有的將社會保障基金的發(fā)放和糧食直補等支出都納入了國庫管理和監(jiān)督。

（三）國庫核算模式制約。一是國庫機構(gòu)設(shè)置存在缺陷。國庫實行的是“一級政府一級財政一級國庫一級核算”的核算模式。目前人民銀行分支機構(gòu)沒有按照行政區(qū)設(shè)立，許多縣級國庫和全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫只能交由商業(yè)銀行代理，致使人民銀行國庫機構(gòu)設(shè)立與政府財政部門不匹配。由于人民銀行人員不足，縣支行無法單獨設(shè)立國庫部門，與會計、清算部門合署辦公，國庫人員不足，流動性較大，影響了國庫工作的正常開展。近幾年，由于進人渠道不暢，縣支行人員基本上是負增長，造成縣支行無法合理調(diào)劑人員，國庫部門在人員、業(yè)務(wù)量和崗位設(shè)置三者之間的矛盾難以合理解決。二是代理國庫機構(gòu)職能缺位。代理國庫業(yè)務(wù)方面受人民銀行國庫部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理，人員由商業(yè)銀行自己調(diào)配和管理，業(yè)務(wù)來源于財政、稅務(wù)。這種業(yè)務(wù)管理權(quán)和人事安排權(quán)的分離，導(dǎo)致國庫業(yè)務(wù)垂直管理難以實現(xiàn)。而代理庫受自身商業(yè)化經(jīng)營制約，很難嚴格執(zhí)行財政政策和對預(yù)算收入收納、退庫、支撥進行有效的監(jiān)督，造成國庫職責(zé)虛置。

（四）國庫管理制度滯后性制約。一是現(xiàn)行制度不能涵蓋整個國庫核算業(yè)務(wù)的全過程，存在制度盲區(qū)。如國庫制度主要依據(jù)頒布較早的《國家金庫條例》和《國家金庫條例實施細則》等，難以統(tǒng)一操作性，存在制度盲區(qū)。二是崗位設(shè)置與國庫人員不足之間的矛盾表現(xiàn)突出。如按照新的操作規(guī)定要求，無疑會使崗位設(shè)置過多，而基層國庫人員配備不足的現(xiàn)實，又勢必造成兼崗現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致內(nèi)控制度形同虛設(shè)，會計核算的質(zhì)量和風(fēng)險防范難以落實到位。三是國庫法規(guī)制度建設(shè)滯后，制約了國庫監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在:監(jiān)督管理的對象過于狹窄。目前，國庫監(jiān)督管理工作基本上停留在對紙制傳票、報表、賬簿的事后監(jiān)督，這種管理模式已難以適應(yīng)國庫核算電算化和國庫業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要，更難有效防范和化解國庫資金風(fēng)險；國庫監(jiān)督管理職能弱化。國庫部門在實際的工作中只能對代理國庫或下級國庫進行監(jiān)督管理，而對稅收合法、合規(guī)性和財政資金的合理有效沒有相應(yīng)的法律法規(guī)制度，對不符合規(guī)定的問題只能提出建議，而不能實施相應(yīng)的處罰權(quán)，不利于國庫發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職能。

二、對策與建議

（一）創(chuàng)新國庫服務(wù)理念，實現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)集中化管理。一是建立全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)。通過數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)各級財政收支信息集中、國庫會計賬戶集中和資金往來集中；通過橫向網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)與各級財稅、海關(guān)等部門的數(shù)據(jù)交換與共享；通過現(xiàn)代支付系統(tǒng)，實現(xiàn)財政收入資金直達入庫和國庫直接辦理直接支付和授權(quán)支付，這樣減少財政收入入庫環(huán)節(jié)，提高入庫速度，最終實現(xiàn)財政收入實時劃分、實時入庫，減少財政資金支付環(huán)節(jié)，進一步提高財政支出到賬速度，滿足財政國庫管理制度改革要求。通過縱向網(wǎng)絡(luò)，各級國庫會計賬戶物理上集中擺放，邏輯上分散管理，各地國庫通過遠程終端登錄數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)進行業(yè)務(wù)處理，通過內(nèi)部往來實現(xiàn)各自賬務(wù)的自我平衡。同時，國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)要支持各項國庫會計業(yè)務(wù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化、自動化處理，實現(xiàn)“業(yè)務(wù)自動處理，賬務(wù)實時記載，信息按需生成”的目標(biāo)，務(wù)必要求人民銀行、財政、稅務(wù)、海關(guān)、銀行等部門之間共同配合才能突破目前的困境，因而必須制訂長遠的規(guī)劃和切實可行的方案。

（二）創(chuàng)新國庫服務(wù)方式，實現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)無紙化處理。隨著國庫電算化程度的不斷提高，運用電腦和網(wǎng)絡(luò)進行數(shù)據(jù)處理已在國庫部門廣泛應(yīng)用，國庫業(yè)務(wù)操作和管理的電子網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)實現(xiàn)了國庫業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)傳輸、賬務(wù)處理和綜合管理的自動化，從根本上改變了國庫業(yè)務(wù)傳統(tǒng)的管理方法和操作模式，進一步擴大了財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的推廣面和覆蓋面。如全國的聯(lián)網(wǎng)覆蓋面擴大、將所有的稅費納入和將所有的國庫支出納入。以國庫電子憑證替代紙質(zhì)憑證可以加快稅款繳庫的速度，提高預(yù)算資金周轉(zhuǎn)使用效率，減少重復(fù)勞動，從根本上改變稅票的傳統(tǒng)傳遞方式；建立災(zāi)難備份中心和電子檔案中心，實現(xiàn)國庫無紙化存儲。國庫數(shù)據(jù)無紙化后，工作重心更加突出，工作質(zhì)量進一步提高，國庫服務(wù)功能凸現(xiàn)，綜合優(yōu)勢更加明顯。

（三）創(chuàng)新國庫服務(wù)體系，優(yōu)化整合國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)。國庫部門應(yīng)當(dāng)會同科技部門認真研究國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分布與數(shù)據(jù)信息的共享措施，設(shè)計統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，簡化、合并國庫現(xiàn)用的業(yè)務(wù)軟件，在確保系統(tǒng)不間斷工作的前提下，重新設(shè)計、擴充系統(tǒng)功能。以全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)為中心平臺，對國庫收支分析、預(yù)測、現(xiàn)金管理、國債管理等各業(yè)務(wù)系統(tǒng)實行整合，充分利用國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)提供的源信息，進一步發(fā)揮國庫會計信息的作用，為宏觀決策提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù)。系統(tǒng)整合必須要有全局體系結(jié)構(gòu)設(shè)計觀念，其整體結(jié)構(gòu)要具有高可用性及可管理性。在設(shè)計上應(yīng)降低程序的耦合度，提高軟件的可維護性，達到集中監(jiān)測、集中管理的目的，同時還具備可以分級進行控制、維護的體系結(jié)構(gòu)。國庫數(shù)據(jù)集中后，進一步加強對數(shù)據(jù)的分析與利用，地域限制被打破，統(tǒng)計分析的重點也將進行相應(yīng)轉(zhuǎn)變，將原來的區(qū)域分析為主向個稅個案分析的方向轉(zhuǎn)移，將純粹的數(shù)據(jù)分析與經(jīng)濟金融形勢相結(jié)合，借助各種調(diào)查分析手段，完善分析結(jié)果。

（四）創(chuàng)新國庫履職機制，建立完善的國庫管理體制。一是完整履行經(jīng)理國庫職能。淡化國庫主體概念，虛擬國庫主體，尊重核算主體，逐步收回一些代理國庫經(jīng)理權(quán)，參照中心支行一樣實行“一機多庫”，一個支行可以同時經(jīng)理多個國庫。二是完善縣級人民銀行機構(gòu)改革方案，全面推進機構(gòu)改革。上級行應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟、政治、金融、行政區(qū)劃、發(fā)展前景、人員安置等因素確定縣級機構(gòu)的合理布局，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上盡快完善機構(gòu)改革方案。三是改革國庫管理體制，充分發(fā)揮基層央行經(jīng)理國庫職能，逐步設(shè)立相對獨立的國庫工作機構(gòu)。四是建立健全完整配套的國庫法律法規(guī)，進一步規(guī)范國庫業(yè)務(wù)操作，用法規(guī)制度保障國庫資金風(fēng)險。五是強化國庫管理和監(jiān)督。建立會計規(guī)范化管理框架和有效的資金風(fēng)險防范機制，增強內(nèi)部控制的效果；提高會計監(jiān)督意識，完善監(jiān)督措施，切實維護和保障財政資金安全；調(diào)整監(jiān)管思路，構(gòu)建國庫與財政、稅務(wù)、審計、銀行等有關(guān)部門的有效協(xié)調(diào)、管理與監(jiān)督制約機制，做到預(yù)防和監(jiān)督并重，確保國庫資金絕對安全。