激活農村沉睡房產資本 促進農業現代化建設

摘 要：《物權法》確定了“地隨房走，房地一體”的原則，根據這一原則，農村房屋可以設定抵押。但是我國相關的法律法規對宅基地使用權的轉讓作出了嚴格限制，農村房屋抵押權的實現還需要相關的法律規定。農村房屋抵押權的實現有利于激活農村沉睡的房產資本，促進農業現代化建設。

關鍵詞：激活；農村房屋；抵押權；法律問題

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）17-0024-02

河南省葉縣農民李紅偉2010年流轉了近1 000畝土地種植高效有機蔬菜，由于擴大規模建大型溫室，沒有抵押物而貸不到款。不得已，只好向鄭州工作的二叔求助，二叔用住房做抵押貸款，才解了他的燃眉之急。當前，農民房屋不能夠辦理抵押，造成農民“貸款難”和金融機構“難貸款”，農民很難獲得有效的資金支持，制約了農村經濟的發展。因此，如何解決“兩難”問題，值得我們深思和探討。

一、農村房屋的法律問題

（一）農村房屋所有權

農村房屋是指在農村集體經濟組織所有的土地上建造的屬于農民個人所有的房屋，不包括農村集體經濟組織和鄉鎮企業等所有的房屋。《憲法》第十三條規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。”《民法通則》第七十五條規定，“公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”據此，農村房屋是農民合法的私有財產，受國家法律保護；農民對自己的房屋享有財產所有權，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。

（二）農村房屋所有權與宅基地使用權的關系

《物權法》第一百五十二條、第一百五十三條的規定，宅基地使用權是指宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。宅基地屬于集體所有，農民有權取得符合法律規定的宅基地，并建造住宅及其附屬設施，其所有權受法律保護。我國擔保法和物權法明確規定，不得在宅基地上設定抵押權，否則無效。法律禁止對宅基地進行買賣和抵押。這意味著農村房屋所有權和宅基地使用權不能分開單獨設立抵押權。

二、抵押權相關規定

抵押權是債權人對于債務人或第三人提供的作為債務履行擔保的財產，在債務人不履行義務時有權就其抵押財產折價或者以拍賣、變賣所得的價金享有優先受償的權利。

市場經濟條件下，市場主體籌集資金的基本渠道是向金融機構融資。金融機構為了防范風險，要求融資人提供擔保，保護自己的金融安全。市場主體通過融資，投入市場進行生產經營，推動社會經濟的發展；同時，金融機構也獲得了利益，實現雙贏[1]。另一方面，由于抵押擔保不轉移占有，對債權人來說可以減少保管擔保物的風險，對債務人來說可以充分利用擔保物實現增值，符合社會經濟的發展要求。有學者說，現代經濟生活中的抵押權在抵押物權中得到嚴重化[2]。

三、農村房屋抵押的現實意義

第一，農村房屋抵押能夠激活農村沉睡的房產資本，充分發揮農村房屋的經濟效益。目前我國農村，農民面臨的主要問題是農業產業升級所急需的投資如種植有機蔬菜、購買新型種子、農用機械、新型灌溉技術等，均需要通過貸款來解決。金融機構貸款都要求提供擔保物，對農民來說，房屋是農民手里最值錢的財產了。如果允許以農村房屋抵押貸款，將大大緩解農民“貸款難”和金融機構“難貸款”的難題。農民通過房屋抵押融資來發展經濟，對發展農村經濟十分有利。

第二，農村房屋抵押，對金融機構來說風險易于控制。我國《土地管理法》第五十九條、第六十二條規定，農民建房應當使用宅基地，一戶農民只能擁有一處宅基地的使用權，宅基地面積上限不能超過省、自治區和直轄市的規定。我國農民每戶僅有一處宅基地，房屋用于抵押取得貸款后，抵押人非常清楚不能償還貸款所面臨的法律后果，使其更加珍惜和合理使用來之不易的貸款，同時，能調動農民發展經濟的積極性和主動性。此外，金融機構通過完善管理機制，加大對貸款用途和使用情況的監管力度，將信貸風險控制在最小限度內。

第三，允許農村房屋抵押對搞活農村經濟，培育社會主義農村市場具有深遠重大的意義。我國目前至少有70%左右的人口住在農村，這些人口是我國發展社會主義市場經濟不可或缺的參與主體。中國要真正擺脫貧窮落后，就必須充分調動廣大農民群眾的積極性，縮小城鄉差別，讓更多的農民走上富裕之路。隨著農村剩余勞動力不斷增加，廣大農民也正在積極尋找致富的門路，可是又缺乏必要的資金。如果不允許他們將自己的私有房屋抵押來獲得發展經濟所必須的資金，讓他們眼睜睜看著失去一個又一個的致富機會，很可能讓部分農民產生畸形心理，從而影響到社會的穩定。

四、我國目前農村宅基地使用權轉讓的有關規定

我國對農村宅基地使用權的轉讓有著嚴格的限制。根據“地隨房走、房地一體”的原則，在實現農村房屋抵押權時必須依法處理宅基地使用權的轉讓問題。

宅基地使用權是農民基于集體經濟組織成員身分而享有的社會福利和社會保障，是農民的安身之本。在我國社會保障體系尚無法覆蓋廣大農村的現實下，土地承包經營權解決了農民的基本衣食來源，宅基地使用權解決了農民的基本居住問題。這兩項制度的福利色彩成為維護農業、農村、農民利益的重要制度。保障功能是宅基地使用權制度的首要功能，關于宅基地使用權的取得、行使和轉讓問題，必須尊重這一現實，以利于保護農民利益，構建和諧社會[3]。

關于農村宅基地使用權的轉讓，我國法律或行政法規沒有直接的允許或禁止性規定，但是國務院及其所屬職能部門對該問題發布了一些明確的政策性規定。（1）1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”（2）2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”（3）2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”（4）2008年建設部《房屋登記辦法》第八十七條規定，“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。”

雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。

五、農村房屋抵押的現狀

為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府發布《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。

六、農村房屋抵押權實現的方式

農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：

1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。

2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。

農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。

參考文獻：

[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯 柯 黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。