新時期新疆生產建設兵團城鎮化發展的策略分析

摘 要：新疆生產建設兵團擔負著國家賦予的屯墾戍邊職責。兵團的城鎮化是在我國全面建設小康社會的關鍵時期、新疆發展穩定面臨重大機遇與挑戰的新形勢下，黨中央、國務院為了更好地發揮兵團維護新疆穩定、促進民族團結作用的重大戰略安排。兵團應通過加大“設市建鎮”工作力度；加大城鎮支柱產業培養力度；創新城鎮投資建設機制；加大人口向城鎮聚集力度；發展循環經濟，轉變城鎮發展方式；加強、完善兵團城鎮管理體制和社區管理等措施來加快城鎮化發展步伐，完成國家賦予的戍邊使命。

關鍵詞：新疆生產建設兵團；城鎮化發展；長治久安

中圖分類號： E24 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）17-0069-03

新疆生產建設兵團是黨政軍企合一的特殊組織，擔負著國家賦予的屯墾戍邊的職責。中央新疆工作座談會指出:要把城鎮化、新型工業化、農業現代化作為兵團特殊體制和社會主義市場經濟體制緊密結合的有效措施。這是在我國全面建設小康社會的關鍵時期、新疆發展穩定面臨重大機遇與挑戰的新形勢下，黨中央、國務院為了更好地發展壯大兵團，更好地發揮兵團維護新疆社會穩定、促進民族團結的重大戰略安排。因此，兵團要加快建設一批現代化城市和小城鎮，以城鎮化來帶動工業化和農業現代化，實現兵團的跨越式發展和新疆的長治久安。

一、兵團城鎮化發展的意義和作用

（一）有利于構筑堅強堡壘，維護新疆穩定

胡錦濤總書記視察新疆和兵團時指出，兵團要更好地發揮推動改革發展、促進社會進步的建設大軍作用；更好地發揮增進民族團結，確保社會穩定的中流砥柱作用；更好地發揮鞏固西北邊防、維護祖國統一的銅墻鐵壁作用。目前，民族分裂勢力、暴力恐怖勢力和極端宗教勢力意欲向新疆境內滲透，新疆地區維護社會穩定的形勢十分嚴峻。溫家寶總理說:“一座城鎮，就是一個現代文明的聚集地，一個維穩戍邊的堡壘。”兵團的14個師、175個農牧團場，分散駐扎在兩大沙漠邊緣和邊境線地帶的戰略要沖上，表現出大分散、小集聚的地域分布格局，兵團的國民經濟開始進入工業化的初中級階段，大量的團場農業人口將向非農產業和城鎮轉移，兵團必須根據經濟發展、維穩戍邊的需要，規劃、發展好城鎮體系，使兵團城鎮成為集聚人口，輻射帶動地區經濟文化發展，維護邊疆穩定和國家安全的堅強堡壘。

（二）有利于發展壯大兵團經濟，增強維穩實力

兵團的城鎮化可以大大改善居民的生產、生活環境，為新型工業化、農業現代化提供良好的科技、人才、資金聚集環境，加速推進新型工業化和農業現代化的實現。新型工業化提供了大量的就業崗位，加快實現農業剩余勞動力的轉化和農業的規模經營，促進農業現代化的實現。農業現代化則為新型工業化提供發展所必須的土地、人口等要素。兵團未來的經濟，是以城鎮化為載體，以新型工業化為支撐，以農業現代化為基礎，“三化”協同推進的結果，而目前城鎮化是制約新型工業化和農業現代化的“結”，因此，在市場經濟條件下，兵團經濟要發展壯大，維穩實力要增強，應先行發展城鎮化，繼而推動新型工業化和農業現代化發展，最后實現“三化”共同推進。

（三）有利于集聚人口、優化新疆人口結構

兵團是漢族人口的主要聚集區，以大散居、小聚居的形式分布于新疆境內，與地方形成了犬牙交錯、相互交融的空間格局。兵團的城鎮化不僅改善了團場職工的生活環境，而且拓寬了團場職工的就業途徑，增強了團場的吸引力、凝聚力，能夠吸引回流因團場生產、生活條件所限而流失的兵團職工。而且良好的生產、生活環境，吸引了大量的內地外來務工人員在兵團安家落戶，發展事業，壯大了兵團職工隊伍。因此，兵團的城鎮化對聚集人口，促使廣大兵團職工穩定邊疆、建設邊疆，更好地履行屯墾戍邊的使命具有重要的作用，對優化新疆人口結構具有重大意義。

（四）有利于不同民族的聚居與交流，從而實現文化的交流交融

兵團不是一個完整的區域，以點狀或塊狀“插花式”的分布于新疆境內，漢族與少數民族間是鄰居與混居的分布。兵團城鎮化通過發揮與少數民族村莊相鄰的優勢，使少數民族農村剩余勞動力實現就地轉移，這不僅減輕了農村剩余勞動力的壓力，解決農民增收問題，為實現各民族的共同發展奠定堅實的物質基礎，還減少了因長距離遷移就業而產生的文化沖突和不適。以經濟和社會利益為紐帶的民族關系，更能有效克服狹隘的民族偏見和防備心理。現代城鎮作為精神文明和物質文明的集中地，能夠為各民族提供相對豐富的公共產品，營造良好的生活環境，能夠為各民族創造更多的交往機會，縮短各民族之間的心理距離，實現文化的交流與交融。

（五）有利于完善新疆城鎮化體系，引導生產要素合理分布

新疆現有城市30個、建制鎮229個，北疆地區城市間的平均距離是958公里，近2 700公里才有一個建制鎮，東疆近2萬公里才有一個建制鎮，南疆近1．3萬公里才有一個建制鎮，這個密度遠低于全國平均水平。目前，兵團共有175個小城鎮，多是農牧團場場部所在地，從名稱上都被稱做“某某鎮”，但這些小城鎮都未納入國家正式的建制鎮行列。這些城鎮，無論從經濟規模、城鎮建設等方面已成為區域的經濟文化中心，但因其自籌自建，未納入新疆城鎮建制的原因，普遍存在基礎設施建設不足、缺乏產業支撐等問題。兵團“十二五”規劃中提出了“師建城市，團場建鎮”的城鎮化戰略，這將進一步完善新疆的城鎮體系，加強兵團城鎮對地區經濟的輻射、帶動作用，引導生產要素的合理分配。

（六）有利于保護新疆脆弱的生態環境

新疆是典型的內陸干旱地區，綠洲面積6.4萬平方公里，占新疆國土面積的4.3%，沙漠面積81.5萬平方公里，占新疆國土面積的47.7%，兵團90個農牧團場都有沙漠化土地分布。兵團是以構建新疆穩定的區域格局，以震懾和打擊“三股勢力”和各種敵對勢力為目的的空間布局，總體空間特征表現為大分散小集中，“邊、散、遠”的分布特點明顯。目前，一些自然環境較為惡劣的團場、連隊已不適合居住、生存，在考慮維穩戍邊需要的前提前下，適當的將人口集中，有利于土地的節省、生態環境的保護和基礎設施的充分利用。

二、兵團城鎮化發展的現狀及問題

兵團的城鎮最早是在師團駐地興建現代工礦商貿企業，興辦學校、醫院等事業單位，以滿足駐疆部隊的后勤供給而自發形成的。目前，兵團擁有自行建設管理的“五市一鎮”，其中石河子市屬于中等城市，五家渠、阿拉爾、圖木舒克和北屯屬于小城市，石河子北泉鎮屬于縣級鎮。石河子市于1976年掛牌成立，由于掛牌時間較早，城市基礎設施較為完備，產業聚集力較強。阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市于2004年掛牌，北屯市于2011年12月正式掛牌，這四個掛牌較晚的城市普遍存在城市基礎設施不完備，缺乏城市支柱產業的問題。兵團還與地方共建農七師奎屯天北新區、農五師博樂新區、農九師朝陽新區、十二師烏魯木齊新區，這些兵地共建城區普遍存在城鎮規劃銜接不暢和利益分享機制不健全 等問題。兵團還擁有以較大中心團場團部為基礎建設的69個農牧團場中心小城鎮，106個一般小城鎮及1 792個連隊居民點，由于這些小城鎮未納入國家城鎮編制，沒有稅收征管權，普遍存在團場城鎮基礎設施落后，基本公共服務不到位，二、三產業經濟發展落后的問題。

三、新時期兵團城鎮化發展的對策與建議

在新的歷史條件下，黨中央提出加快兵團城鎮化進程，是實現新疆經濟跨越式發展和長治久安的重要途徑，因此，兵團要充分發揮既融入新疆社會又高度集中統一的組織優勢及聚集人口的載體作用，統籌產業布局、人口分布、土地利用空間和城鎮格局，大力推進城鎮化進程。按照師建城市、團場建鎮的目標，促進人口、產業、公共資源向城鎮聚集，增強城鎮公共服務和居住功能，使城鎮成為聚集人口產業、豐富戍邊內涵、弘揚軍墾文化的重要平臺，形成具有兵團特色的城鎮體系。

（一）加強“設市建鎮”工作力度，加快城鎮化發展步伐

一是做優做強現有城市。通過進一步加大兵團現有城市基礎設施建設，加強產業和人口承載力，拓展城市功能，做優做強現有城市。石河子市應定位于天山北坡經濟帶的次中心地位，五家渠市應定位于烏—昌—五半小時城市經濟圈中的核心城市，阿拉爾市應定位于南疆經濟圈的核心城市，圖木舒克市應定位于喀什地區經濟發展和社會穩定的戰略支撐點，北屯市應定位北疆地區重要的物流集散地和出口商品貿易加工區，阿爾泰地區的重要農副產品加工交易基地，機電、水產、建材、百貨、農資等交易市場。二培育建立新的城市。選擇在戰略地位重要、經濟基礎好、發展潛力大的墾區中心城鎮，增設自治區直轄縣級市，并納入國家城市規劃體系。三加快團場設鎮工作。加快對戰略地位重要、資源環境承載能力較強，發展基礎較好的團場的設鎮工作，對兵團師市范圍內的非建制鎮團場由“屬地管理”改為 “系統管理”，創建在地方城市中的兵團管理的“飛地鎮”。四是建立兵地城鎮發展協調機構，建立資源優化整合機制，對兵地共建城區，要與地方政府在城市規劃上做好銜接，爭取統一規劃、自行建設和管理，對共建城區的行政管理、建設、乃至稅收分成實施分治管理，實現與所在城市共建、共享、共同發展，成為兵地融合發展的有效載體。

（二）培育和發展城鎮支柱產業，增強城鎮經濟可持續發展能力

針對兵團城鎮缺乏二、三產業支撐的現狀，應大力推進新型工業化進程，充分利用新疆和兵團農業資源充足，疆內及周邊地區礦產資源豐富，地處向西開放前沿這一優勢，著力培育和發展城鎮主導產業和支柱產業，增強城鎮經濟可持續發展能力。一要大力培育特色主導產業。依托資源優勢和自身產業基礎，加快發展食品飲料、紡織服裝、氯堿化工、礦產開發，培育壯大裝備制造、新型建材，培育延伸煤化工產業鏈，培育發展戰略性新興產業和高新技術產業，形成有經濟規模、有市場需求、有競爭力的特色主導產業。二要加大城市、墾區中心城鎮的工業園區建設，完善基礎設施，引導工業項目向園區集中，形成兵團產業集群，通過一個或幾個產業集群的支撐，推進兵團城鎮化進程。三是一般城鎮要結合團場實際和資源稟賦，找準團場城鎮的功能定位，加大農業結構調整力度，大力發展特色農產品加工企業，把基地建設、主導產業的形成與龍頭企業的發展密切結合起來，發揮比較優勢，大力發展專業城鎮和專業經濟帶，實現基地建設的區域化、專業化和農產品的標準化，以農業產業化帶動城鎮化發展。

（三）樹立城鎮經營理念，創新城鎮投資建設機制

引入經營城鎮的理念，建立以國家兵團資金為引導，金融資金支持，各種經濟類型組織相結合的多元化投資體制和融資方式。一是加快兵團“設市建鎮”的城鎮化工作步伐，爭取更多的國家城鎮化建設資金，支持兵團城鎮發展、建設與后續維護。二是爭取金融機構的貸款，選出好的項目向銀行推薦，以彌補城鎮建設中的資金短缺。三是集中使用支援省市對口援疆資金和項目，用于團場基礎設施、公共服務設施和中心連隊居住區建設。四是組建城鎮建設投資公司，將城鎮閑置資產通過引入市場機制進行資本化運作，盤活存量資產。五是嘗試項目融資等新的融資方式，拓寬融資渠道。

（四）加大制度創新力度，引導人口向城鎮聚集

一是放寬戶籍管理標準，降低在兵團城鎮落戶的難度。凡是有合法固定的住所、穩定的職業和生活來源的人員以及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理兵團城鎮常住戶籍。二是創新土地流轉機制。按照明晰土地產權、激活流轉機制、規范操作秩序的總體思路，吸引產業資本介入農業，鼓勵職工以承包經營權入股團場農業經營公司，部分農業職工成為農業經營公司的工人，更多的職工則進城務工經商，促使團場農業一線富余勞動力向城鎮轉移。三是建立健全社會保障制度。為轉移到小城鎮的農業職工建立健全相應的社會保障制度，建立和完善醫療保險、養老保險和失業保險，解除農業職工的后顧之憂。四是健全住房保障機制。通過集中建設保障性住房，滿足不同收入群體的住房需求，引導人口向城鎮集中。五是完善自主創業扶持機制。通過組建創業指導管理專職機構，建立創業補貼激勵機制，健全小額擔保貸款工作管理機制，建設職工創業促就業基地，向勞動者提供不斷的與不同層次的培訓，使他們能夠持續性地提高技能與工作能力，提高就業質量。

（五）加強和完善兵團城鎮管理體制，加強城鎮社區管理

一是加強和完善“師市合一”、“場鎮合一”的兵團城鎮管理體制。即兵團的師（團場）的黨委、紀委及其工作機構和行政工作機構，與在這些師（團場）所在地設立的市（鎮）的黨委、紀委及其工作機構和政府工作機構，實行一個機構、兩塊牌子的管理體制。這一管理體制既是由兵團體制決定的，也節省了管理成本，提高了行政效率，使設市鎮的師及團場取得完備的政權職能，促進師（團場）的經濟發展。二是加強城鎮社區管理。首先，應明確城鎮社區管委會的行政主體或事業法人資格，以便于社區管委會依法處理民族間經濟社會領域的糾紛。其次，在城鎮社區規劃和住房政策的制定上，推行混合居住模式，加強民族間的深度交往。最后，應以社區為陣地，加強民族宗教政策法規和民族團結宣傳教育工作。以各類文體活動為載體，弘揚愛國主義文化，樹立社會主義核心價值觀。

（六）發展循環經濟，轉變城鎮發展方式

對新疆這個脆弱的綠洲生態環境來說，生態建設和環境保護是關系可持續發展的重大問題，一是要大力發展循環經濟。主要應通過產業政策引導循環經濟的發展。如在投資政策和項目選擇上，應向產業結構升級和資源循環利用的方向傾斜，對一些發展循環經濟必需的重大基礎設施項目進行直接投資或給予一定的資金補貼。二是要通過優化城鎮產業結構，節約和集約利用資源，加大環境整治和生態建設力度，走資源消耗低、環境污染少、經濟效益好的集約式城鎮化道路。

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[責任編輯 柯 黎]

收稿日期：2012-04-23

基金項目：2010年度石河子大學哲學社會科學基金項目“基于新疆長治久安視角下的兵團城鎮化發展研究”（RWSK10—Y16）

作者簡介：趙志華（1975-），女，四川西充人，講師，從事區域經濟學、產業經濟學研究。