從法治經濟角度對我國探礦權與采礦權流轉立法的分析

摘 要：探礦權、采礦權的合理流轉是實現礦產資源科學合理利用的保證。從法治經濟的角度分析我國現行探礦權、采礦權的流轉立法中存在的對政府職能定位不準，探礦權人優先權制度不合理，對集體企業、個體和外資采礦規定不合理，對探礦權與采礦權出讓存在“雙軌制”等四個問題，并提出了相應的立法修改對策，以期進一步完善我國探礦權與采礦權的流轉制度。

關鍵詞：探礦權采礦權；流轉；法治經濟；立法建議

中圖分類號：F272 文獻標識碼：A 文章編號：1673-291X（2012）17-0173-02

引言

探礦權、采礦權的合理流轉是實現礦產資源科學合理利用的保證。探礦權、采礦權的合理流轉需要相關立法符合社會主義市場經濟“公開、公正、公平”的規則，而我國現行的《礦產資源法》、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》等法律規章具有濃厚的計劃經濟色彩，所以，探討建立一套適合法治經濟的探礦權、采礦權的流轉制度具有重要的現實意義。

一、我國現行的探礦權與采礦權流轉立法存在的問題

由于探礦權、采礦權本身的復雜性，在實際流轉過程中，涉及的問題較多。現行《礦產資源法》及后續相關法規只側重對探礦權、采礦權的公權性質給予相當的重視和保護，沒有很好地兼顧探礦權、采礦權的民事財產權屬性，進而在探礦權、采礦權的流轉立法上也烙上了深深的計劃經濟印跡。2007年通過的《中華人民共和國物權法》在用益物權的一般規定中加入了探礦權和采礦權，明確了兩權的法律屬性。因此，以探礦權、采礦權的物權為基礎，建立符合法治經濟的現代探礦權、采礦權流轉制度迫在眉睫，而我國現行的探礦權、采礦權流轉立法中沒有全面貫徹這一思想的精髓，產生了一系列問題。

（一）相關法律法規對政府職能定位不準

在《礦產資源法》、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》、《探礦權采礦權出讓轉讓暫行規定》等法律和法規中規定探礦權、采礦權的出讓和轉讓要履行復雜的行政審批。同一處礦產，在流轉過程中要同時涉及地質礦產部門、環保部門和當地政府等多個行政部門。政府與礦業企業之間具有橫向的、平等的民事權利義務關系，也有與礦業權人之間縱向的、不平等的管理關系，這兩種關系往往交織在一起，由于各種原因，政府管理存在有時缺位、有時又越位的現象，影響了礦業的市場化發展，在目前礦業權的流轉過程中，往往不完全是價值規律在起作用，而在某種程度上是行政調控在直接或間接地起著支配作用，市場運作與行政調控的和諧環境尚未形成，明顯地制約著礦業權市場的發育和成長。政府代表國家作為礦產資源的所有權人，行使礦產資源的所有權，同時又是探礦權、采礦權流轉市場秩序制定者和監管者，再加上我國傳統計劃經濟體制的慣性和其他利益關系，使得政府在市場經濟條件下的礦產資源開發和相關權利流轉過程中職能定位不準。

（二）探礦權人優先權制度不合理

現行的《礦產資源法》第6條第1款規定：“探礦權人有權在劃定的勘查作業區內進行規定的勘查作業，有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。”確立了探礦權人優先權制度。在2000年出臺的《 探礦權采礦權出讓轉讓暫行規定》第十六條：“在探礦權有效期和保留期內，探礦權人有優先取得勘查作業區內礦產資源采礦權的權利，未經探礦權人的同意，登記管理機關不得在該勘查作業區內受理他人的礦業權申請。”和2003年出臺的《探礦權、采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》第十條：“有下列情形之一的，主管部門不得以招標拍賣掛牌的方式授予：探礦權人依法申請其勘查區塊范圍內的采礦權……”又進一步明確探礦權人優先權制度，即“探轉采”。

立法上規定“探轉采”制度的大背景是在探礦市場主體為國有企業的時候，客觀上“探轉采”保護探礦權人的利益，提高了投資者的積極性，促進了探礦市場的發展。但是近年來這一制度的弊端也十分明顯：一是破壞了市場競爭的公平性；二是滋生了探礦權出讓市場的行政管理腐敗行為；三是國家作為礦產資源所有權人的經濟權利未能充分體現；四是不利于礦產資源的可持續利用。

（三）對集體企業、個體和外資采礦規定不合理

現行的《礦產資源法》第六章和《礦產資源法實施細則》第五章中都專設“集體礦山企業和個體采礦”一章，造成了它們與國有礦山企業在法律地位上和法律執行中是不平等的。這是經濟成分的不平等在資源管理上的直接體現，有悖于法法治經濟的要求。現代法治經濟以貫徹“平等原則”為特征，當然也必須包括對管理對象的平等對待，要處理好國家權力和公民權利、關系。《〈礦產資源法〉實施細則》第7條規定：“國家允許外 國的公司、企業和其他經濟組織以及個人依照中華人民共和國有關法律、行政法規的規定，在中華人民共和國領域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產資源。”這僅僅是實施細則上的規定，未上升到法律的層次，因此，國外礦業公則抱怨我國礦業投資環境不好，其中比較突出的一個問題就是差別待遇。由此可見，類似的規定和做法阻礙了我國商業性礦產勘查融入礦業全球化的進程。

二、探礦權與采礦權流轉立法修改對策

（一）明確政府職責及其與企業和市場的關系

法治經濟需要立法明確政府、企業和市場三方責權，用法律來規范市場行為，促進經濟的發展，創造公開、公平、公正的市場環境。具體到探礦權、采礦權流轉立法，筆者認為，政府職能主要體現在制定相關法律法規規范流轉市場秩序等方面，在探礦權、采礦權流轉立法中應以“調控一級（出讓）市場，監管二級（轉讓）市場”思路規定政府的職責。

第一，調控一級（出讓）市場。根據國家的需要對探礦權、采礦權的出讓采取宏觀調控，控制市場中各類礦產的供應量，保持合理的供需平衡，穩定經濟社會。針對我國一級（出讓）市場建設，有學者提出建立探礦權分類出讓管理體系：（1）針對不同礦產實際情況，對探礦權出讓管理政策進行細分。根據礦產的稀有程度和重要程度可以對探礦權、采礦權采取行政許可、找掛牌等不同的出讓方式。（2）根據不同區域情況，對探礦權出讓管理政策進行細分。根據各地的經濟情況和環境情況，國家也應該有不同的探礦權出讓政策。（3）建立國家規劃礦區管理制度。按編制好的探礦權、采礦權設置方案，根據市場需求，有計劃地向市場投放探礦權。

第二，監管二級（轉讓）市場。探礦權、采礦權通過一級市場出讓之后，在轉讓市場中應該允許其自由流通，政府部門不應再過多的參與具體的轉讓案例，應以裁判員的角色來參與轉讓市場，立法規定具體的轉讓方式，打擊違法行為，維護市場秩序。

（二）取消“探轉采”，理順探礦權和采礦權的關系

針對“探轉采”立法的缺陷，有學者提出改“探轉采”為探礦權人收益權：探礦權人通過資金、技術、設備和人力的投入，對批準的勘查區域內的礦產資源賦存狀況進行勘探，編制勘查報告后評估確認形成的資源信息權，屬知識產權范疇，以采礦權價款形式體現。

借鑒改“探轉采”為探礦權人收益權思路，筆者認為，可以采取如下辦法：在一級（出讓）市場中把探礦權和采礦權分開出讓，以招拍掛為主，行政審批為輔，通過市場來配置探礦權、采礦權。在招拍掛的時候，改“探轉采”為探礦權人在同等條件下優先獲得自己所在勘查作業區能的采礦權。如果探礦權人沒能獲得自己所在勘查作業區內的采礦權，則應對其探礦權形成的探礦資料進行評估，在轉讓采礦權的時候一并轉讓，并收取相應的價款。如果探礦權人在同等條件下優先獲得了自己所在作業區內的采礦權，則探礦權的投入本息應抵扣應繳納的采礦權價款。國家應嚴格控制探邊采和臨時采礦這兩種行為。此舉有利于建立“公開、公正、公平”的礦業權市場體系，有效遏制礦業權流轉過程中的行政腐敗行為，實現國家隊礦產資源在利用中所產生的超額利潤的收益權，使國家能夠按照礦產資源的規劃有秩序的供給，維護礦產資源的可持續利用。

（三）消除差別，重視集體企業、個體和外資企業

據統計，我國集體企業、個體在短短十幾年間，已經完成了從異軍突起到占據半壁江山的跨越，成為我國礦業經濟的重要組成部分，在探礦權、采礦權有償出讓改革和探礦權、采礦權市場建設中也占有重要的地位。那么在探礦權、采礦權有償出讓立法中，亟需取消目前法律中按身份區別給予公有制經濟主體和非公有制主體不同的市場準入條件的規定，消除不同所有制類型的采礦權人實際存在的差別待遇。對于外資企業，作為WTO的成員國，應按照世界貿易組織“市場開放、統一規則、自由競爭、優勝劣汰”的要求，盡早結束立法方面內外有別的雙軌制模式，逐步實行國民待遇，為外資進入我國探礦權采礦權市場創造更為寬松的環境。同時，為避免外資對某些戰略性礦產資源的控制，可以設定一些礦產資源目錄限制外資進入。

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[責任編輯 高惠琦]