論衢州市低丘緩坡土地經濟開發現狀與前景

摘 要：近幾年來，土地資源的供應與使用格局正發生著巨大的變化。如今的變化已逐漸形成一種分化的局面，即緊張與閑置并存。十七屆五中全會提出的節約優先戰略，提出“堅持各類建設少占地不占地或少占耕地，以較少土地資源消耗支撐更大規模經濟增長”的要求。浙江省有著大量的低丘緩坡土地，因此浙江成為國土資源部低丘緩坡未利用土地開發利用試點的第一個批復試點省。衢州作為浙江的重點低丘緩坡試點，筆者著重從其土地資源情況開發現狀、國家政策、金融政策等方面來分析其低丘緩坡土地開發的不足，并就今后趨勢與開發模式提出相關策略。

關鍵詞：衢州；低丘緩坡；現狀；策略

低丘緩坡其實就是低矮小的丘陵，一般指海拔300米以下，坡度5°-25°之間的丘陵地帶（見圖1）。開發利用低丘緩坡實際是在轉變過去的用地觀念，走可持續發展之路。七山一水二分田，是浙江自然地理的特點。在當前工業化、城鎮化和農業現代化同步推進的大背景下，土地資源需求的剛性增長和供給量的剛性制約出現了兩難局面。浙江人均耕地僅為０．５５畝，不到全國人均耕地面積的一半，土地后備資源又嚴重不足。因此，人們把目光投向了低丘緩坡的綜合開發利用。

浙江是國土資源部第一個批復的低丘緩坡未利用土地開發利用試點省，同時國土資源部在深入調研的基礎上，將衢州地區列入低丘緩坡綜合開發利用試點區。衢州市作為浙江低丘緩坡開發的重要試點城市，境內平原占15% ，丘陵占36%，山地占49%，其中水利和土層等自然條件好、坡度比較平緩的地塊，完全可以開發成耕地，劃為基本農田，用來解決耕地占補平衡和基本農田補劃問題。有相當一部分在城鎮或開發區的周邊地區，其中大多數屬于林地或未利用地，可以直接開發轉為非農建設用地，這不僅能夠較好地解決土地供需缺口問題，而且有利于土地的可持續利用。

為貫徹十七屆五中全會提出的節約優先戰略，進一步落實“堅持各類建設少占地不占地或少占耕地，以較少土地資源消耗支撐更大規模經濟增長”的要求，是有效破解當前“兩難”局面的有限途徑，是一次新制度的有效供給和嘗試，因此，衢州市科學開發和合理利用低丘緩坡，拓展土地開發利用內涵空間，挖掘土地開發利用潛力，提高綜合利用效能，成為實現耕地占補平衡的重要措施。

一 當前衢州市低丘緩坡經濟開發存在的不足

衢州市位于浙江西部，錢塘江上游，全市總面積8849.72平方公里，其中山地占49%，丘陵占36.4%，低丘緩坡土地資源非常豐富。2006年以來，衢州市按照《浙江省人民政府關于推進低丘緩坡土地綜合開發利用工作的通知》，積極探索低丘緩坡土地開發渠道，已完成低丘緩坡造地1.9萬畝，切實緩解了土地資源緊張的局面。但目前，衢州市低丘緩坡土地開發利用仍存在一定不足，筆者認為，主要有以下幾點：

（1）政府方面的原因分析

1.地方政府缺乏長遠的發展眼光

由于過度關注經濟增長，在缺乏足夠的認識的情況下，片面發展繁華地區、高端產業成為各地區政府的共識。GDP的高低成為衡量地區經濟發達與否的指標，造成了大量土地的閑置和浪費。隨著經濟的發展，證明這種純粹追求量的GDP增長的觀念被證明是不科學的，正是這種唯GDP增長的政績觀導致在土地利用上以繁華地區為主，缺乏綜合利用；追求數量和規模增長的傳統發展觀念使得各地方政府互相攀比，盲目引進外資擴地建廠，良好的土地競爭激烈，而低丘緩坡地段則無人問津的局面，形成了粗放型、低效型的土地利用模式。事實證明，這種發展模式只是短期的發展，忽略了可持續發展。

2. 政府營造的環境機制與政策不完善

衢州市開發區規劃面積26.5平方公里，現有各類企業800多家。主導產業為金屬制品、機械、紡織、食品加工、電氣、橡膠塑料制品業等六個行業，但技術性、高資金投入的企業比例較小。為什么很多技術密集、資金密集型的中小型企業偏向于到溫州、寧波等地發展而不是衢州呢？很明顯，這個與政府提供的創業環境有莫大的關系。溫州一帶具有中小企業適宜的成長環境：人力成本低，經營條件成熟，政府扶持力度大。浙江的政府部門對這些地段采取多種措施不斷完善企業創業環境。而目前衢州市政府雖然每年安排500萬資金用于低丘緩坡土地開發，但真正用于開發利用的資金仍很少，今后低丘緩坡開發的主戰場將向難度大、成本高的區域轉移，現有資金更加緊張。

（2）傳統認識的禁錮

由于衢州市80%的低丘緩坡土地為林地，已經成包給個人，個別地區急于求“量”，開發時忽視了政策補償等問題，加之傳統認識，不顧長遠利益，一旦損害了農民的利益就會遭到阻撓，造成一定社會問題。人們所關注的往往是見效快、容易創收的項目，如工商業，政策優惠、生意好做，而投資者們從沒想到要在低丘緩坡、土壤貧瘠、交通不便的地區發展。而且，在目前已開發的低丘緩坡土地，開發展一味的進行開發，希望盡快獲得經濟收益，而忽視了對其的保護。

（3）專業人才明顯缺乏

改變粗放型的土地利用模式，實現產業結構優化升級，這些詞匯已經多次納入中央政府工作報告文件。但目前依然存在著以土地資源和人力資源投入的粗放式經營模式，低丘緩坡地帶往往用來做倉庫甚至廢品集中地。除了政策傾斜導向，至今，還看不到具體的人才投入和利用計劃。而對于提高經濟效益所必備的重要因素，專業技術人才，低丘緩坡區域就更沒有優勢。

（4）其它因素的影響

在追求高速經濟發展的另一方面，忽略了部分地區的可持續發展，必然出現了一系列環境與土地資源問題。雖然，我國并沒有對外低丘緩坡土地設立環境標準和使用條件，而且相關法律并沒有對低丘緩坡有關的行為給予了明確的規定。但是許多人員依然利用我國法律體制不健全，利用環境管理，政策管理的漏洞，利用當地政府急于發展經濟的心理，不斷地向低丘緩坡地區轉移污染型產品的生產技術和設備，甚至堆放廢料、垃圾，致使低丘緩坡不但沒有充分合理利用，反而對其環境造成了惡劣的影響。改革開放三十年后的今天，土地資源的使用應該以可持續發展的理念為指導，將資源環境放到更重要的位置上。對于目前來說，很多低丘緩坡地帶依然缺乏符合科學發展觀的環境管制政策，而環境管制執法力度不足，進一步導致了土地資源浪費和地區環境惡化。

二 衢州市低丘緩坡土地經濟開發策略

推進低丘緩坡開發利用，是在新形勢下統籌保障發展和保護資源，拓展建設用地新空間，因地制宜保障和促進工業化、城鎮化和新農村建設用地的重要途徑；是保護優質耕地、促進節約集約用地的重要舉措。綜合以上衢州市低丘緩坡土地各因素分析，其開發利用走的是政府主導型的模式，由政府推動自上而下來推進，因此，衢州市要推進低丘緩坡土地的開發，政府扮演的角色至關重要。要解決問題關鍵是靠政府，衢州的企業是跟著政策走的，政策是由政府制定的，因此，低丘緩坡土地的開發關鍵是政府要有政策導線。怎樣才能更有利于低丘緩坡土地的開發與可持續發展，筆者認為要從以下幾點著手：

（1）改變績效觀，推動低丘緩坡土地地區的合作

1.要解放思想，實現觀念創新

不同地區之間的發展差距，在表面上是經濟總量、發展速度的差距，而實質上是發展觀念、發展理念的差距。低丘緩坡土地的政府應該站在更高的高度上，致力推動解放思想大討論，促使低丘緩坡地區形成共識，制定相互合作的方針政策。政策制定后，要通過觀念轉變推動方針政策的實施。從扭轉政績觀入手，用地區發展后勁去衡量其經濟發展水平。切實把觀念從不符合科學發展的認識中解放出來，與時俱進，實現觀念創新，助推科學發展。

2.完善政府考核體系

首先要逐漸淡化GDP考核，不要再固守唯GDP至上的傳統政績觀，尤其是在土地利用上，要將環境保護、可持續發展、科技投入指標、生態環境建設等列為重要的考核內容。

要讓衢州市的低丘緩坡土地開發向高質量方面發展，走綜合開發進程，就必須從人力、農業資源、污染等硬性指標方面著手。要從招商引資政策的選擇上下功夫，不斷提高招商引資的“綠色”門檻，將招商項目的科技系數高低納入選擇門檻。不斷擴大吸引各種專才的優惠政策，財政調動專款引進低丘緩坡土地開發的高層次人才。環境保護可從過往的“軟約束”向法律、法規的“硬約束”轉變。通過一系列的硬性指標，促使將環境因素落實到位。

這一點上，衢州市已經取得明顯成效，如全市區域水環境功能區水質達標率已從2004年的65%提高到2007年的100%，并被被國家環保總局命名為“國家級生態示范區”，環境的改善同時提高了經濟效益，如衢州市單晶硅片的生產，對空氣純凈度要求苛刻，每立方米的空間里，用顯微鏡能觀察到的微塵不能超過10粒，環境良好的低丘緩坡地區的生態環境大大降低了空氣凈化成本，開化成了單硅材料企業的理想之地。

3.科學規劃，促進區域間連片合作

浙江是我國最早提出綜合開發利用低丘緩坡土地的省份。從衢州市來看，低丘緩坡土地占相當一部分比例。衢州市的土地利用，暫時來說有很大一部分仍靠這種勞動密集型和資源投入型的產業拉動。因此，衢州市所有的大量低丘緩坡土地是一筆巨大的資源。浙江省政府組織發改、國土、林業等部門編制了《浙江省低丘緩坡重點區塊開發規制（2010～2020年）》，要求有低丘緩坡資源的64個縣（市、區）編制縣級低丘緩坡綜合開發利用規劃和重點開發區塊開發利用規劃，對低丘緩坡土地的開發提出了硬性規定。由于衢州市與金華市、麗水市接壤，土地資源情況稟賦相似，其產業結構相似度高，因此可通過區域間合作，省市之間打破壁壘，達到低丘緩坡的規模化利用，形成規模化，進一步降低生產成本、提高協調度與使用效率（見圖2）。不過，要做到這一點，各省市政府必須擯棄過往互相攀比的風氣，要共同追求競爭與合作并存的良性發展局面。

（2）創造良好的政策環境，扶持中小企業的發展

1.從法律、法規、行政方面為低丘緩坡土地的開發提供保障

積極制定保障低丘緩坡土地的地區性法規，從頂層制度設計方面改善中小企業的生存環境，消除制約因素，不斷提高其社會地位，使低丘緩坡土地具有更大的發展前景。

目前，浙江省于2006年出臺了《浙江省人民政府關于推進低丘緩坡綜合開發利用工作的通知》；2008年下發了《關于進一步做好低丘緩坡綜合開發利用工作的通知》；2010年出臺了《浙江省低丘緩坡重點區塊開發規劃（2010～2020年）》。同時，還出臺了《關于進一步明確利用低丘緩坡林地開墾耕地項目審核問題的通知》、《浙江省低丘緩坡重點區塊開發為農業用地審核辦法》等配套措施。

就衢州市的客觀情況而言，在政策制定中，要注意以下幾點：首先，妥善處理低丘緩坡綜合開發利用的林地政策。凡建設項目（如工業、村莊搬遷等用地）需要征占用林地的，依法報批。對現有林相較好的區塊，予以保留，與發展觀光旅游農業相結合。對適宜開發為耕地的林地，應在保護生態的前提下，先由縣級人民政府依法調整林地規劃，將其調整為其他農用地或未利用地，并與土地利用總體規劃相銜接，報有批準權的人民政府批準；同時，要落實易地造林，并由用于補充耕地的單位承擔補造費用，實現林地占補平衡。其次，妥善處理低丘緩坡開發中涉及的基本農田問題。國家交通、能源、水利等重大建設項目占用基本農田的，依法上報國務院批準；規劃墾造成耕地的，沒有改變土地用途，開墾成的耕地繼續劃為基本農田；規劃成建設用地的，先易地墾造好質量相當、數量相等的基本農田，再在下一輪規劃修編時依法進行調整。再次，依法維護農民的合法權益。提前終止山林承包合同，要對農民進行合理的經濟補償。補償標準應根據各地經濟發展水平、承受能力和承包地上的林木及其他經濟作物結構，由市、縣（市、區）人民政府制定，并與原有關政策規定相銜接。補償標準要廣泛征求當地群眾意見，做到公開、公平、公正。

2.在金融方面給予幫助

衢州市政府可以鼓勵銀行業在優惠融資貸款方面給予一些幫助，對資金短缺的低丘緩坡開發項目以協調和低息貸款等。市政府和下面各縣市政府還可以考慮建立專項研發基金，對于低丘緩坡土地開發中達到一定級別的項目給予支持，通過資金直接投入、財政補貼、銀行貸款貼息、稅收優惠政策等多種途徑，最大限度鼓勵加大研發投入，建立研發機構，擴大產業鏈，創造更多擁有低丘緩坡土地特色的自主品牌產品。另外還可以由政府出面，組織面向低丘緩坡土地投資企業的市場資訊交流互動活動，在政府采購方面也應該給予這些企業以更多的平等競爭機會，從多方面努力來為低丘緩坡土地開發創造良好的發展環境。

（3）SS加快產業升級轉移，加強自主創新

1.實現專業化分工，發展綠色貿易

根據比較優勢理論，應集中力量生產那些利益較大或不利較小的商品，然后通過國際交換，在資本和勞動力不變的情況下，生產總量將增加。衢州市低丘緩坡土地要向人力、農業資源密集型產業，向生產利潤較大的產業方向發展。以后可用資本、技術密集型產品和其它的粗放型的產品進行交換，以獲得利益的最大化。從衢州市整體情況來說，可以沿用改革開放初期那種重點發展的思路，衢州市應根據自身的特點發展資金、技術密集型產業，在低丘緩坡土地發展粗放型產業，以實現優勢互補的發展。亞當斯密的絕對成本說認為，分工可以提高勞動生產率，低丘緩坡土地發展綠色貿易，最終實現分工的專業化，為浙江其他地區輸送資源，同時衢州市可鼓勵低丘緩坡土地項目的自主創新，在保證現有生產項目的前提下，利用儲備的科技人才，多方開拓專門發展高端產業，爭取實現專業化生產。

2.鼓勵加大科技投入，加強自主開發利用

目前，衢州市產業中，以金屬制品、工程裝備機械、綠色食品加工、汽摩配加工、皮革服裝等特色優勢產業為代表，而這些行業完全可以開發利用低丘緩坡土地進行生產。由于歷史原因，低丘緩坡土地的生產開發的自主創新能力相對比較薄弱，各企業關注較少，因此，政府要從鼓勵企業開發利用低丘緩坡土地，適當給予政策優惠，支持加強創新能力建設方面入手，促使政府部門或企業乃至個體戶成為研發和成果轉化的主體。通過加大財政投入，強化對低丘緩坡土地開發的自主創新的引導和支持。

（4）把比較優勢轉為競爭優勢

1. 波特競爭優勢理論的闡述

經濟學家波特認為：“一國能興旺發達的根本原因是該國在國際市場中具有競爭優勢，而這種競爭優勢來源于該國的主導產業，而主導產業的競爭優勢又來源于企業由于具有創新機制而提高了的生產效率。”由此可見，國家的競爭優勢從微觀層面講就是企業、行業競爭優勢。同樣，衢州市可以利用浙江的沿海發達省份特點，積極開發低丘緩坡土地，積極參與國際貿易。

2.實現把比較優勢產業向競爭優勢產業轉型

根據要素稟賦論，衢州市具有低成本勞動力的比較優勢，由此產品在國際市場上具有低價的優勢。目前，低丘緩坡土地的低成本也是一種鮮明的比較優勢。浙江經濟區對外貿易要實現真正意義上的國際化，就必須改變以往片面發展的狀況，充分利用現有條件形成綜合競爭力。因此，衢州市可以充分利用大量的低丘緩坡土地，充分開發其經濟潛力和人力資源，來供給現有的國際貿易項目，才能擁有和保持國際競爭力。

3.開發具有競爭優勢的項目

低丘緩坡土地有著明顯的特點，因此，對其開發不應跟風于經濟效益好的項目，而是要結合低丘緩坡土地自身特點，因地制宜，科學開發。按照“宜林則林、宜農則農、宜耕則耕、宜建則建”的原則，或繼續用作林地，或有條件開發為耕地，或開發為建設用地，或留作其他用途。加強科技投入，提高勞動生產，不斷進行技術創新。另一方面應積極合理地從國外引進高新技術來彌補自身開發能力的不足，從而增加開發項目的數量和質量。對于傳統的農業，要促進高新技術和傳統產業的結合，提高科技含量，加快傳統產業向競爭優勢的轉變。

（5）設置低丘緩坡綜合開發利用試點

浙江省國土資源廳樓小東廳長表示，低丘緩坡綜合開發利用仍然將是緩解浙江用地緊張問題最重要的手段之一。他強調：“宜農則農，宜林則林，宜建則建。土地開發利用必須著眼于區域實際和科學統籌，確保資源的優化配置。”如何能夠在實踐中做到這點要求，首先就要在正式進行該項工作之前﹐先進行試驗研究﹐來獲得經驗，選擇合適區域做小型試驗的模板，總結經驗教訓。在衢州城市規劃區的東面，有一片并不平整的土地。這片規劃總面積83平方公里，已建成35.69平方公里的區域，共接納了工業企業850余家，工業總產值、財政總收入等主要經濟指標連續多年保持40%的增長速度。這些試點地區，積累了寶貴的經驗，為后續的低丘緩坡土地大規模開發提供了范本。

三 結語

低丘緩坡土地作為珍貴的土地資源，衢州市如何以科學發展觀為統領，彌補目前土地資源利用的不足，達到低丘緩坡土地的合理開發與充分利用，就要充分采取措施，加強領導、周密組織，充分發揮低丘緩坡資源優勢，因地制宜創新土地利用和管理模式，探索完善政策支撐體系，推動低丘緩坡規范、科學、有序開發利用，提高土地資源利用的經濟、社會和生態綜合效益。

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