論提升喀什區域行政地位與實施區域整體發展

[摘要]喀什是經國務院批準的第二批對外開放城市。中央新疆工作座談會召開后，國家確定將喀什建立為第六個經濟開發區，力爭把喀什建設為中國西部明珠的戰略定位，使喀什迎來了新的發展機遇。本文提出，喀什雖然面臨新的發展機遇，但也存在若干制約因素。為此，需要提升喀什城市行政地位，確立區域整體發展戰略，在區域一體化，農業現代化、新型工業化、新型城市化等方面采取一系列的有力措施，進而促進喀什地區的跨越式發展和長治久安。

[關鍵詞]喀什特區；行政地位；整合資源；區域經濟

中圖分類號：C957 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9391（2013）03-0077-04

基金項目：本文為國家社科基金重點項目《20世紀新疆城市與區域發展研究》和四川大學“中央高校基本科研業務費”項目的子階段成果。

作者簡介：何一民，男，四川大學985工程三期區域與歷史創新基地教授、博士生導師。研究方向：中國城市史；付志剛，四川大學歷史文化學院博士生，研究方向：中國城市史。四川 成都 610041

2011年8～9月，四川大學城市研究所國家社科基金重點項目《20世紀新疆城市與區域發展研究》課題組，在對南疆喀什地區開展調查研究的基礎上，分析了喀什所面臨的發展機遇和存在的不足，課題組認為，提升喀什城市行政地位，確立區域發展戰略，整合區域資源，改善人才結構，是促進喀什地區跨越式發展和長治久安的一大關鍵，并提出一些相關政策建議。

一、特區設置的發展機遇與喀什行政地位較低之間的矛盾

喀什市位于新疆維吾爾自治區西南部，是喀什地區乃至南疆地區重要的政治、經濟、文化、交通以及宗教中心喀什是中國的西大門，與周邊5國接壤，有6個國家一類對外開放口岸，區位條件優越。

2010年5月，中央召開新疆工作座談會議，決定舉全國之力建設新疆，并正式批準設立“中國·喀什經濟特區”。國家將把進一步擴大喀什向西開放納入國家沿邊開放的整體戰略，以大開放促進喀什乃至整個南疆地區經濟社會的大發展。國家批準設立“喀什經濟特區”，并給予國家計劃單列的特殊地位，提供產業、稅收、金融、土地、外貿等特殊扶持政策，以喀什為基點，依托烏昌地區、天山北坡經濟帶、天山南麓經濟帶的生產力要素，輻射全疆，打造面向中亞、南亞、西亞的出口加工基地、商品中轉集散基地、進口能源、稀缺礦產資源的國際大通道，成為走出去開發能源資源和開拓國際商品市場的“新歐亞大陸橋”，從而促進喀什地區乃至新疆經濟實現跨越式發展與長治久安。

在此形式下，喀什進而提出“五口通八國，一路連歐亞”的戰略定位，提出“東有深圳、西有喀什”為發展目標[1]。喀什經濟特區的設立，對實現喀什乃至全疆經濟的跨越式發展和長治久安具有及其重要的戰略意義。喀什是中國推動向西開放的門戶，與周邊國家經濟形成互補性發展，對內地投資者來說，喀什是打入中亞南亞市場的便利跳板。同時，中亞、南亞各國也希望加強與中國的全面合作，周邊國家擁有豐富的資源、能源，但輕工紡織、食品工業普遍發展滯后，中亞國家每年進口大量蔬菜、肉制品，對機電產品需求也十分廣闊。

因此，在喀什建立經濟特區，實現我國全方位對外開放，充分發揮五口通八國的地緣區位優勢，促進沿海、內地產業向西部轉移，形成我國與中亞、南亞更為密切的合作格局，開拓多元化的合作模式。

喀什市在2011年上半年實現地區生產總值4777億元，同比增長272%；完成全社會固定資產投資2007億元，同比增長365%。在剛剛落幕的首屆中國—亞歐博覽會上，新疆喀什代表團簽訂了16個重大項目，總金額達4035億元。喀什市招商局副局長趙智軍說，這些項目的入駐將極大提升喀什的品位，為喀什打造中國西部明珠奠定基礎。[2]

雖然喀什特區的設立使它面臨著新的發展機遇，但目前也存在若干制約因素，其中一個不可忽略的問題就是喀什行政地位較低，難以承擔特區的重任。喀什市是喀什地委、行署的駐地，但在行政等級上仍是一個縣級市，與周邊的疏附縣、疏勒縣是平級的行政單位，特區的領導即喀什市的領導，因而特區和城市發展的最大障礙在于行政地位過低，無法以行政力量來聚集和整合區域資源，這也是造成在喀什地區對口援疆的過程中，各自為陣，重復建設，造成一定的人力、物力、財力浪費。

二、行政地位較低嚴重制約著喀什經濟特區的發展

喀什地區是中國新疆維吾爾自治區下轄的一個地區，地區轄1個縣級市、10個縣和1個自治縣。喀什市是中國新疆維吾爾自治區喀什地區下轄的一個縣級市。[3-4]在目前中國已有的6個經濟特區中，深圳、珠海、廈門、汕頭、海南島、喀什，其中深圳市為國家特級城市，廈門國家為一級城市，珠海、汕頭均為國家二級城市，喀什在城市分級中屬于三級城市，城市行政地位較低。

政治中心優先發展是中國城市千百年來所形成的一個重要發展規律，城市規模的大小和發展速度與城市的行政地位高低有著直接的聯系。[5]行政區劃是國家權力的空間或者地域的分割和配置，包括地域范圍、等級層次及行政中心的劃分。城市行政地位的高低是決定城市發展的一個先決條件，對城市的發展有著非常重要的影響。幾千年來，中國的城市發展都是“政府主導型”的城市發展模式，政府掌握著各種資源的配置權利，因而深圳等經濟特區的跨越式發展，以及重慶成為直轄市后的跨越式發展都與城市行政地位的提升有著非常直接的關系。

1997年以來，我國城市高速發展，城市經濟發展和城市化進程的加快對現行的城市行政區劃設置提出了新的任務和要求，行政區劃的設置已成為城市進一步發展的約束。在中國國內，按政治地位設立城市體系本身是一種缺乏公平性競爭的城市體系，導致全社會的資源過分集中于個區域中心城市、直轄市、省會、以及地級市等，落到小城市（鎮）的資源則寥寥無幾，這些大中城市的基礎設施越來越好，教育水平越來越高，吸收投資越來越多，最終所謂的擴散效應沒有出現，倒是馬太效應日益明顯，那些行政地位低、經濟發展落后城市（鎮）的人才、資金也越流向發達的大中城市。在按照政治體制地位來配置資源的結構中，不同地位的城市根本不是一個等量級的對手，根本沒競爭的能力。

事實上，在當今中國市場經濟體制并不完善的前提下，行政地位對經濟發展的引導甚至干預仍然舉足輕重，尤其是在落后和欠發達地區政府主導型經濟和投資拉動型經濟仍占重要地位。一個城市隨著行政地位與地位的提高，經濟管理權限與調配社會資源的能力也相應提高。單就計劃單列市而言，盡管沒有改變同省的行政隸屬關系，但在經濟建設、文化社會發展、固定資產投資、能源調配、外貿進出口、財政信貸等方面的自主權與其他一般地級市是不可同日而語的。與同一區域內的其他城市比較，就擁有了更高的自主管理和自我發展的話語權，不再受一些體制弊端的限制和約束。

盡管“喀什經濟特區”的設立，享受著國家產業、土地、稅收、金融、外貿等特殊優惠政策，但是喀什市目前僅是隸屬于喀什地區管轄下的縣級市，因此在招商引資、城市規模擴大、能源調配、財政信貸、人才引進方面依然困難重重。故而，提高喀什的行政地位十分必要。

三、提高喀什行政地位的重要意義及影響

建議中央大幅度地提升喀什特的行政地位，可借鑒深圳、天津濱海新區、重慶兩江新區的模式，將喀什市與臨近的疏附縣、疏勒縣進行整合，將喀什特區作為副省級城市，使之成為南疆的中心城市從而促進南疆的跨越式發展與長治久安。

如果將喀什的行政地位提高，喀什將在較大范圍內整合資源，并將在城市綜合區位、資源與環境、發展潛力等方面都發生巨大變化，從而發揮其在區域經濟發展格局中的中心和領軍作用，因此，提高喀什的行政地位刻不容緩。

（一）提高喀什行政地位是聚集和整合區域內的資源，促進喀什全面發展的必然選擇。

喀什歷史悠久，文化燦爛，是新疆維吾爾族人口分布最集中、最稠密的地區。維吾爾族的建筑、文化、藝術都在這里較為集中的展現，具有濃郁維吾爾族風情。[6]喀什的自然地理條件也十分優越，光熱、旅游、礦產、石油、天然氣、農副農品資源都有比較豐富，發展潛力巨大。喀什自古就是軍事戰略要地，其作為中國最西端的一座城市，與周邊塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、吉爾吉斯、印度五國接壤，有紅其拉甫、吐爾尕特、伊爾克什坦、卡拉蘇四個對外開放口岸，具有“五口通八國，一路連歐亞”的獨特區位優勢，是祖國向西開放的重要門戶。

隨著近年來交通大發展，喀什的交通通達性得到進一步提高，1999年南疆鐵路庫爾勒至喀什段貫通，2011年喀什至和田段也正式通車。[7]航運方面，2004年喀什航空口岸開放，喀什至巴基斯坦伊斯蘭堡通航，一躍成為連接中國內地與中亞、西亞以及歐洲的國際大通道，因而把喀什建設成為面向中亞、南亞和西亞周邊國家，實施全方位開放的橋頭堡，實現跨越式發展，是中央的正確決策。但此一重任僅由一個縣級行政單位來具體實施是不可能承擔的。[8]

提升喀什的行政地位，強化其領導功能，將對南疆，甚至對整個新疆經濟發展起到重要的領頭羊作用，充分發揮其在地理位置和豐富資源上的輻射力和帶動力，輻射全疆，加快城市經濟發展，構建新喀什城市經濟發展圈，也進一步推動喀什出口加工基地和商品中轉集散基地的建設，成為我國西部進口能源和稀缺礦產資源的國際大通道，打造中國西部明珠[9]。

（二）喀什行政地位的提高是進行招商引資，提高國際競爭力的重要途徑。

目前喀什特區和城市的縣級地位難有大的作為，只有在提升其行政地位，強化其管理功能后，一個行政地位較高的城市政府才能在較大范圍內整合資源，統一規劃，將“有形的手”與“無形的手”相結合，也才會以政府經濟干預功能為導向，吸引更多的來自國內外的投資者。

同時喀什利用其有利的地理位置和區域優勢，加大加快對外開放的力度和速度，推進區域大開放、引資大規模、外貿大發展、國際大交流、區域大聯合，實現全方位、高起點整體開放的新格局進而大力發展優勢產業，努力讓產業聚集、產業核爆，積極做好產業、技術、人才、資金的聚集。并構筑多層次、多渠道、全方位的對外開放新格局，建立符合國際慣例的運行機制，形成布局合理的外貿網絡，在更大范圍內和更高層次上參與國際交流、合作和競爭。[10]

（三）提高喀什行政地位是吸引人才，提升城市人口素質的一項重要措施。

我國人才的分布平衡現狀是，雖然東南部的人才市場處于飽和狀態，但人才仍然是主要往東南方向流動。而西部地區，特別是南疆地區的人才資源始終處于匱乏的尷尬局面。通過對新疆的調研，課題組發現全疆的人才分布也極不平衡，大量高級專業技術人員集中在天山北坡經濟帶，南坡產業帶次之，南疆三地州地區的人力資源最為匱乏，人才問題成為城市經濟發展的瓶頸在喀什地區表現得尤為突出，人才問題成為制約喀什城市發展首要問題。因而提升喀什經濟特區和城市的行政地位，會吸引眾多高素質人才前往喀什，同時行政地位較高的特區政府也可以根據本地區經濟、社會發展對專業技術人員的需求，從內地大量引進農業、水利、礦產資源開發、旅游、環保、教育、衛生等方面的專業技術人才，積極鼓勵并引導內地高校畢業生到該地區就業，逐步緩解本地區的人才緊缺狀況，適當的平衡中國的人才分配，增強科技對該區域經濟社會發展的支撐力度，從而為喀什的長期發展奠定基礎。引進人才的一個關鍵措施在于加大對喀什的宣傳力度，大幅度提高待遇，改善就業環境、創業環境和居住環境等措施。

（四）提高喀什行政地位，促進城市合理規劃，避免重復建設。

目前喀什特區和喀什市由于行政級的制約，只能在一個很小的范圍內進行規劃，因而與周邊各縣難以協調。如果提升喀什的行政地位，才能在國家戰略層面獲得國家的資金扶助和政策保障，按照新的行政區劃，加快經濟結構調整，優化產業空間布局，確立區域整體發展戰略，通過推動支柱產業和主導產業的集群化、特色化發展，增強區域產業整體競爭力。

喀什只有在提升行政地位后才能充分發揮自身的地理位置、工業基礎、經濟文化資源等優勢，圍繞商品物流、農產品精深加工、旅游資源開發、文化產業發展等問題，加快完善西部邊疆的口岸功能和，成為商品進出口集散地、區域性商貿物流中心等，從而打造自己的核心競爭力，加強區域的統一合理的科學規劃，從而在區域一體化，農業現代化、新型工業化、新型城市化等方面采取一系列的有力措施，進而促進喀什地區的跨越式發展和長治久安，實現喀什的可持續發展，逐步將喀什打造成連接亞歐的區域中心城市和中國的西部明珠。

參考文獻：

[1]潘美琳.東有深圳 西有喀什——跨越式發展中的喀什特殊經濟開發區[N].新疆日報.喀什政府信息網.

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[3]王龍，鄭恩才.我國第六個經濟特區——喀什經濟特區[J].地理教學，2010（13）.

[4]何一民.從政治中心優先發展到經濟中心優先發展——農業時代到工業時代中國城市發展動力機制的轉變[J].西南民族大學學報，2004（1）.

[5]趙英.喀什經濟開發的產業與政策選擇[J].西部論叢，2010（12）.

[6]王寧.喀什：撬動新疆跨越式發展[J].社會觀察，2010（9）.

[7]喀什市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[R].

[8]王瑟.“喀什效率”助力經濟騰飛[N].光明日報，2011-09-20.

[9]谷星輝.跨越式發展背景下的喀什外向型經濟初探[D].新疆財經大學碩士論文，2011：52.

[10]羅清和，尹華杰.關于喀什經濟特區的幾點思考[A]//2010中國經濟特區論壇.紀念中國經濟特區建立30周年學術研討會論文集[C].

責任編輯：王玨