人民政協與民主監督關系研究

摘要：制度理性是社會文明與進步的標志。人民政協和民主監督是中國革命和建設實踐的理性選擇。以制度理性考量人民政協與民主監督之關系，必然要深入探析二者歷史發展之脈絡，科學把握其理性內涵和功能變遷，正確審視其內生理性與理性外化之關系，從而理性思考人民政協制度及其作為我國黨際民主監督制度化和現代化建設的必然趨勢。

關鍵詞：政協；民主監督；理性；關系

中圖分類號：D664 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）01-0036-05

一、理性與制度理性

理性是人認知能力、方法抉擇和價值追求的統一體[1]。凡是有理性的人都能夠通過自身的認知能力，采用恰當的推理方法去辨識和把握事物的某種基本關系，從而達到對事物本質的認識，實現其自身約束條件下的效用的最大化。因此，理性是知識的來源，只有理性才是可靠的，凡是符合人性的就是理性[2]。就此層面而言，理性可以看作是人類認知永恒探尋的價值目標和精神追求，“是衡量一個社會民主、文明程度的重要標尺”[3]。

制度理性是人類理性在社會制度發展過程中的擬制和應用，是人們運用自身理性通過制度的創設和安排以及制度內在機制的構建，以此保證制度的連續、穩定、合理與公平，即“通過制度安排，使基本制度具有較強的理性空間和理性色彩，既能夠使制度得到修正，又能防止制度缺乏公正”[4]，因為公正是制度理性追求的目標，而理性是制度公正的有力保障。制度理性化的過程其實就是人類社會制度的逐步解咒、進化，從而實現其公正的過程，即逐步擺脫制度愚昧而走向制度文明與現代化的過程[5]。因此，制度文明和現代化的過程其實就是制度理性化的過程[6]，而理性問題是現代性問題的核心。

二、人民政協、民主監督與制度理性

制度理性化的過程乃是人們對制度深入認知的過程，對制度認知的深度考量著制度理性的程度。衡量和把握一項制度的理性程度，必須從作為認知對象的制度本身入手，去揭示隱藏其下的普遍規律和必然本質。因此，對人民政協的理性考量誠然離不開對其認知對象的依賴和把握。

（一）對人民政協的理性考量

1．對人民政協科學內涵的理性考量

人民政協即中國人民政治協商會議，“是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”[7]。從這一表述中，雖可以大致明白人民政協的三大性質，即“愛國統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的重要機構和發揚社會主義民主的重要形式”，但我們并不能對人民政協的內涵進行科學的界定和清楚的把握，反而因人民政協的多重性質而對其產生身份模糊和角色混亂的認識偏差，影響了對其理性的考量與認知以及其應然功能的調動與發揮[8]。因此科學界定人民政協的內涵是清晰認知其制度理性的前提，為此我們應從以下幾方面入手。

首先，從統一戰線的組織構成和我國的國家性質來看，《憲法》規定，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。這是我國的國家性質即國體，是我國的階級性質的集中體現。其中包括知識分子在內的工人階級是我國人民民主專政的領導階級，工農聯盟是實現我國人民民主專政的階級基礎的主體。此外，還包括其他階級成分基礎，而工人、農民和知識分子本身是我國社會主義建設事業的依靠力量。中國人民政治協商會議是由中國共產黨領導的，各民主黨派、無黨派人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士參加的，由全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者組成的，包括香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、臺灣同胞和海外僑胞在內的最廣泛的愛國統一戰線組織。而統一戰線組織是在我國長期的革命和建設過程中逐步形成的。全體社會主義勞動者和建設者、擁護社會主義和擁護祖國統一的愛國者是當前其主要且本質的結構構成。就其結構構成之成分而言，作為愛國統一戰線組織的人民政協的組織成分與我國國體的階級構成在本質上大部分是交叉重合的，甚至是對應的，只不過在語言表述上存在著政治表述與法律表述的不同以及前者構成范圍大于后者而已。因此，人民政協的組成結構與這一時期我國的社會階級狀況以及發展人民民主統一戰線的需要相適應，也是符合我國國體性質的。

其次，從人民政協的功能作用和權利義務對等性原理看，在長期的革命和建設過程中，作為愛國統一戰線組織的人民政協在政治、社會、外交等領域一直都履行或發揮著類似“國家機關”的職能或作用，為新中國的創建和社會主義國家的建設都做出了巨大的貢獻。根據權利義務的對等性原理推知，其理應獲得國家在政治生活上的積極肯定，且取得相應的政治權利甚至延伸至國家權力，由此人民政協由當初的“一項源于政權建設合法性需要的偶然制度設計，從一個統一戰線組織，越來越成長為政權構成的重要組成部分”[9]。

再次，從我國的政黨制度和權力來源看，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展，“人民政協是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用”[10]。人民政協作為我國的政黨制度和政治體制的重要組成部分，得到了憲法的積極肯定，具有最高法律效力的確認力，為其行使相應的體制功能提供了合法性的制度支撐。政權權力的合法化問題只要得到人民大眾的認可和同意就迎刃而決，而具有廣泛代表性的1949年召開的中國人民政治協商會議代表了全國人民的意志，成功解決了我國政權建設的合法性問題，為新中國的創建做出了不朽的歷史貢獻，也為自己合法存在的政治地位和合理分擔社會主義建設事業任務提供了歷史的淵源證明。因此，人民政協的歷史合法性和政治合理性是中國人民新民主主義革命和社會主義建設事業的歷史選擇，是不容置疑的政治必然。

最后，從民主的性質和我國的政體來看，民主從本質上說是一種國家制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國人民當家作主的根本形式。民主集中制是其充分發揚民主的組織原則，而作為發揚社會主義民主重要形式之載體的人民政協采取參政議政、民主協商和民主監督的方式對我國人民當家作主予以積極地肯定和踐行，理所當然是我國國家政治制度的組成部分。由此而言，人民政協是我國各民主黨派和人民團體在中國共產黨領導下就國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題進行政治協商、民主監督和參政議政的基本政治制度。

2．對人民政協制度功能變遷的理性考量

人民政協制度是為了適應我國的國體和政體，結合我國不同歷史時期的社會階級狀況和政治勢態而特意創設的制度形式和制度安排，其本身的形成與發展遵循了社會發展規律。它既是中國人民革命斗爭的實踐產物，又是社會制度發展理性的歷史抉擇。單就其功能變遷而言，人民政協制度經歷了三個歷史時期，即新中國成立之初的民主功能創始期、社會主義革命建設期間的民主功能重定期和改革開放以來的民主功能拓展期。

在新中國成立之初期，人民政協只是作為新民主主義革命時期統一戰線的身份而存在的，統戰性和聯合性是其最突出的特點。為了反獨裁、創建民主聯合政府，解決政權合法化問題，就必須聯合最能代表廣泛民意的，能夠容納社會各派別、各黨派團體和各族各界人士的統一戰線組織來召集和召開新政協會議，代表中國人民選舉中央政府，并通過具有憲法性質的《共同綱領》對新民主主義革命的成果加以確認，為中國共產黨合法化權力的取得提供了政治淵源和制度保障。草創之初的人民政協制度，代議性和權力性是其主要的民主功能，即以人民政協的形式行使了類似人民代表大會制度的選舉權力的制度性表達。

在社會主義革命建設時期，隨著第一屆全國人民代表大會的召開和“五四憲法”的通過，我國社會主義政治體制順利實現了向人民代表大會制度的過渡和轉型，而作為具有代議職權性質的人民政協雖然其性質和職能開始發生變化，但其本身的統一戰線作用仍然存在，重新定位其民主功能，以便發揮其最大的制度潛能成為了這一時期其制度理性發展的任務之一。為了適應社會主義革命和建設的需要，人民政協遵循了“協助國家機關，推動社會力量，實現國家關于社會主義工業化和社會主義改造的建設計劃；密切聯系群眾，向有關國家機關反映群眾的意見和提出建議”的工作原則[11]，由此人民政協的民主功能得到了重新定位，由原來的政治代議功能逐步轉變為政治協商功能，合作性、監督性和統戰性是這一時期的突出特征。

改革開放后，我黨在撥亂反正的基礎上，認真總結了“文革”教訓，認識到人民政協民主監督的重要性，理性地把多黨合作和政治協商制度寫入憲法，修訂的《人民政協章程》增加了人民政協民主監督的職能，以法律制度的形式把人民政協的法定地位和民主職能規范化和法定化，更利于人民政協制度民主職能的實踐操作和發揮。

綜上所述，人民政協制度功能的變遷是特定的歷史時期之特定的社會實踐的產物。尊重社會實踐就必須遵循社會制度理性的形成發展規律，對人民政協制度作出更適應社會實踐的理性選擇和創新，這是社會更加文明進步、國家更加穩定繁榮和政治更加生機和諧的發展必然。

（二）對人民政協民主監督的理性考量

民主監督是社會政治實踐的理性選擇。目前，民主監督的內容和形式出現泛化傾向，甚至把民主監督與人民當家作主的社會監督混為一談[12]。因此，明晰民主監督的內涵表述是正確理性地考量人民政協制度功能的前提之一。

“中國共產黨與民主黨派實行相互監督。這種監督是在堅持四項基本原則的基礎上，通過提出意見、批評、建議的方式進行的，是政治監督，是社會主義監督體系的重要組成部分。由于共產黨處于領導和執政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監督”，“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督”[13] 。從上述表述中我們可以就民主監督得出以下幾點：第一，民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，可以分為人民政協對國家機關及其工作人員工作的民主監督和民主黨派對執政黨的民主監督；第二，民主監督的性質是一種政治監督，其監督方式是提出意見、批評和建議；第三，民主監督的基礎在于堅持四項基本原則；第四，民主監督包括中國共產黨與民主黨派之間的相互監督。第五，民主監督的對象是國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作。由此，民主監督的內涵可以表述為：在中國特色社會主義民主政治體制下，在堅持四項基本原則的基礎上，由人民政協對各國家機關及工作人員和各民主黨派對執政的中國共產黨進行的旨在實現人民當家作主、管理國家事務和社會事務的監督制度，具有內容的特定性、性質的政治性、基礎的原則性、方式的多樣性和主體的互補性。

對一項制度的考量和審視應該放在其孕育成長的具體社會歷史環境土壤中，離開了其生存發展的特定的社會歷史條件，任何再優越的制度設計也無生機可言。作為我國社會主義監督體系之一的民主監督制度的形成并不是一蹴而就的，而是特定的社會歷史實踐與社會理性不斷發展的有機結合，革命性是其基本的制度屬性。民主監督制度最初始于民主革命時期。毛澤東就民主政權建設和周期性問題曾作過精辟論述，認為相互監督是友黨間應該提倡的作風，只有走民主之路，讓人民監督政府，政府才不會懈怠，才不會政息人亡。這充分表明監督對政黨建設的重要意義。新中國成立后，在社會主義建設初期，應社會主義建設實踐的需要，共產黨人把“長期共存，互相監督”作為正確處理執政黨與民主黨派關系的基本方針。改革開放后，為了團結和調動一切可以團結的力量共同建設社會主義現代化國家，我黨以法律制度的形式規定和拓展了相關的民主權利，把人民政協的性質進行了“三位一體”的定性，并把民主監督作為人民政協的三大主要職能之一，使得人民政協的政治監督功能得以提升，由此作為一項制度理性安排的民主監督制度至此形成。

三、制度理性下的人民政協與民主監督之關系

人民政協與民主監督是事物之間及其社會實踐的不斷理性化的結合和必然聯系[14]，是社會制度合理存在的當然選擇，因此二者的關系是內生統一的，都各自在社會歷史運轉的齒輪上發揮著應然的制度功能，共同推動著社會歷史的進步和制度功能的完善。

（一）民主監督是人民政協內生的理性

民主從本質上來說是一種國家制度，具體到我國的國家政治制度而言即是人民當家作主的政體運作模式在制度上的共鳴，而監督則是人民在當家作主的制度運行中，為防止權力濫用和制度運作偏差而衍生的實際監控手段和制度習慣。這種權力防控手段和制度習慣一旦上升為國家的意志或被政治所認可，則民主監督不再是形式的軀殼和空洞的口號，而是一種具有普遍約束力的“軟法”制度。既然是法，必然具有國家的意志性和強制力，只不過這種意志性和強制力與正式頒行的國家法典相比，少了幾分現實可感觀的威懾力而已，但其潛在的制度意志性和強制力還是在社會運轉和政治運作的過程中發揮著默默的作用和功效。作為一種制度習慣的民主監督力量是人民權力的衍生和國家政治制度的內化。

人民政協是發揮我國各社會階層人民來共同管理國家社會事務，更好地履行人民當家作主權利、進一步發揮人民民主的重要形式。但民主是具有階級性和社會歷史性的，在不同的社會歷史階段其發揮民主的形式是不盡相同的，但充分發揮人民的力量，調動和提高其民主參與的熱情和積極性，共同革命或建設的民主內容是不變的。為了更好地發揮人民民主參與的力度和效能，規范權力制度運作的方式，民主監督制度就隨著人民政協制度的發展和完善孕育而生。從這一意義上講，民主監督是人民政協功能完善的必然結果和制度選擇。如果缺少民主監督制度職能，人民政協也就失去了政治生態上的原始意義和制度合理存在的現實基礎，必將極大地損害人民當家作主的實質精神，也與我國的國體和政體背道而馳。因此，就民主監督的制度功能而言，民主監督是人民政協制度生命之所在，是人民政協制度逐漸發展和日趨完善內生的理性結果。

（二）人民政協是民主監督理性的外化

人民政協是在中國革命和建設的長期實踐中，最初由民主聯合戰線發展和演化而來，其形成和發展是與我國具體的社會歷史實踐發展的階段特性相適應的，是與我國工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家的國體相適應并為之服務的[15]。在長期的中國革命和建設中，各民主黨派、無黨派人士和人民團體在與中國共產黨親密合作中，在利用自身黨派界別優勢的同時，始終堅持自己的民主立場，把相互監督作為建立和發展人民民主和政黨建設的原則之一[16]。其中“長期共存，互相監督”的原則是中國共產黨和各民主黨派得以和諧相處與共同發展的政治基礎，也是人民政協制度最終確立和長期存在的制度源泉。在長期的革命和建設實踐中，中國共產黨就善于發揮黨際民主，尊重各民主黨派的意見和政治意愿，中國共產黨領導的“多黨合作和政治協商歸根到底是民主問題”[17]，而人民政協制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構和“黨際民主的制度化”。正是民主監督的約束力量推動中國革命的成功和社會主義建設的深入發展，民主監督已成為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容和制度生命。正因如此，才需要一種“根本的理性”[18]來規范和發展黨際間的民主監督，把單一的民主統一戰線形式上升為制度實質的高度，從而形成有利于人民政協制度發揮人民民主的功能。就此意義而言，人民政協制度其實是我國黨際民主發展的根本理性結果，是中國特色民主政治制度發展的歷史必然，是中國特色民主監督職能的制度理性的外化。

綜上所述，就人民政協和民主監督而言，它們雖然都是制度理性的使然，但并不是完美無缺的，激發人們理性選擇和完善制度的動力。因此，我們必須以發展和歷史的眼光看待人民政協的制度生命和民主監督的內生價值，正確把握二者的內在關系，整合二者的制度優勢和功能，從而以制度的理性推動國家政治的和諧和社會的健康發展。這是人民政協履行民主監督職能的不可推卸歷史擔當。

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責任編輯：汪守軍