中國開發區的法律地位問題芻議

摘要：中國開發區的法律地位問題是一個相當復雜的議題，涉及到當前我國政治、經濟和社會生活的多個層面。由于目前中央層面的相關法律條文處于空白狀態，導致中國開發區的總體立法走向、直接管理機構的法律地位、配套管理機構的法律依據都具有很大不確定性。只有分層次、抓重點和有步驟地思考開發區的法律地位問題，才能有助于中國開發區法制建設的長遠發展。

關鍵詞：中國開發區；法制建設；法律地位；政區化

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）01-0081-05

經過近30年的發展，中國開發區已成為我國經濟社會發展的重要支撐力量之一。我們在關注開發區經濟貢獻的同時，應看到法律地位問題已成為影響中國開發區法制建設的一個關鍵因素。目前涉及開發區法律地位問題的學術討論存在不少爭議，不少觀點或者將開發區與開發區管理機構的法律地位混為一談，或者僅從一般法律層面解釋開發區的法律地位。針對開發區法律地位現狀，筆者認為應從更高層次和更廣范圍來系統分析和思考，以推進開發區未來的法制建設進程。

一、開發區及其管理機構的法制建設現狀

中國開發區法制建設的重要特征之一是在實踐中探索和總結其法律地位狀況，在起始階段未設想出一個理想模式，而是主動在條件適宜的沿海地區實行特殊政策，鼓勵外商投資來加快經濟發展。這種發展模式在某種程度上把法律制度建設放在次要位置，導致我國開發區的法律地位狀況具有以下特點。

（一）開發區基本類型的法律界定日漸明確

“開發區是指經國家或省有關部門批準，在我國地理條件比較優越的開放城市、內陸開放城市及部分邊境地區，劃出部分特定區域，實行一定的經濟優惠條件，以加速我國吸收引進國外的資金、技術和管理經驗，增加出口創匯，并致力于高技術發展為主要目的的經濟發展區域。”[1] 經過多年發展，我國開發區范圍已覆蓋了經濟技術開發區、高新技術開發區、出口加工區、邊境經濟合作區、國家旅游度假區和保稅區等多種形式的開發區域。這說明國家設立開發區的初衷是集中人力、物力、財力在一個較小的區域打造優越的投資環境，但是由于缺乏基本的法律約束，開發區在數量上急劇膨脹，無序發展導致各種監管問題層出不窮。因此，2003年初國務院對開發區進行了清理整頓，對保留的開發區進一步規范為三種類型，即綜合型經濟開發區（或工業園區）、高新技術產業園區和特色產業園區。對保留的省級開發區，國家發改委參照民政部命名規范進行了重新命名，至此形成了具有中國特色的開發區新體系[2]。

（二）開發區法制建設的法律條文不斷增多

在起步階段，我國開發區法制建設主要依靠政策文件支撐而獲得快速發展，較少出臺相關法律條文。1984年，鄧小平在視察深圳、珠海、廈門經濟特區后指出：“特區是窗口，是技術的窗口，管理的窗口，知識的窗口，也是對外政策的窗口”[3]。他還指出：“除了現在的特區之外，可以考慮再開放幾個點，增加幾個港口城市，這些地方不叫特區，但可以實行特區的某些政策”[3]52。1992年鄧小平南方談話之后，中國開發區發展進入了高速增長期，也出現了各地一哄而上紛紛圈地開建開發區的后果，其中很大部分根本不符合開發區建設的基本要求。在隨后的清理整頓與規范建設過程中，雖然強調堅持依法治國的理念，但由于對開發區法制建設經驗總結不夠充分，進行立法的條件也不成熟，僅僅出臺了大量具有一定約束力的行政法規規章。

具體而言，調整各類開發區法制建設的規范性文件可以概括為以下類型。一是國務院各部門頒布的行政規章，如文化部的《國家級文化產業示范園區管理辦法》。此類規范性法律文件基本是針對某類開發區單獨適用，不能適用于所有各類開發區。二是開發區所在的省級人大及其常委會，或省級人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人大常委會制定并頒布的地方性法規，如《河南省經濟技術開發區條例》。這類地方性法規往往會因為政策導向、地域特色、經濟發展狀況不同而存在具體差異。三是省級及省級以下開發區設立時，由省級人民政府頒布的設立決定，如《上海浦東機場綜合保稅區管理辦法》等。可見，在國家尚未頒布關于開發區的全國性法律或行政法規之前，國務院各部委和各地政府因地制宜出臺的規范性文件存在諸多差異和沖突，只對專業領域與區域內的開發區具有指導作用。

（三）開發區管理機構的模式選擇尚未明晰

在國家層面的開發區法律規范缺失的情況下，各地政府結合本地情況進行探索與實踐，形成了適用于不同發展階段和不同區域實情的管理體制，主要包括政府主導的管委會體制、開發公司主導的公司體制以及兼具管委會和開發公司的混合體制。但是，真正在我國開發區法制建設中具有重大影響的是管委會體制和開發公司體制。

從運作模式上看，絕大多數開發區實行政府主導的管委會模式。管委會負責開發區建設，參與從規劃到基礎設施、征用土地、工業廠房設施建設、推銷工業設備以及獲得收入的全過程；而公司體制本質上是政府控制的開發公司主導開發區建設，主要進行房地產開發，相關政府部門只是提供必要的行政服務。從積極意義上看，政府主導的管委會模式不僅可以從政府高度對開發區功能布局進行整體規劃，而且能夠理順政府各部門之間關系，提高各項行政審批效率；而開發公司模式不僅機構精簡，管理成本低，運行效率高，而且可以通過海內外資本市場上市融資，也可以進行多領域的投資。從內在不足上看，目前管委會體制沒有明文規定的法律地位和行政主體資格，容易出現管理混亂、機構膨脹和人員過多等弊病；而開發公司不僅缺乏明確的法律地位，而且缺少政府部門的權威性，另外還需要承擔大量公共基礎設施投資，在無稅收補償的情況下，容易造成地價過高等弊端。可見，兩種管理模式各具利弊，代表了開發區法制建設兩類不同發展方向，在很大程度上是無法相互取代的。

二、開發區法律地位的現存問題分析

法律地位的模糊不清導致我國開發區法制建設的種類龐雜、級別層次較多、管理體制差異較大，產生了不少立法障礙。這不僅影響開發區的長遠發展，也不利于開發區直接管理機構的規范運作和配套機構的設置。

（一）開發區總體制度設計缺乏明確的法律依據

2001年民政部在其發布的《行政區劃代碼編制規則》中明確提出：“鑒于各種‘開發區’（或工業園區）不是實際的行政區劃，因此均不編制縣及縣以上的行政區劃代碼”[4]。正是由于我國憲法等基本法律對開發區立法處于空白狀態，造成中國開發區的法律性質、功能和總體目標等不夠清楚，導致開發區在實踐發展中形成兩種完全不同的制度走向。

1.政區化走向。政區化是指開發區經過一定時期的充分發展后，由于原管理機構無法更好地協調經濟發展與行政管理、社會服務之間的矛盾，選擇重新回歸傳統體制的模式。在實踐中，國內已經有不少開發區復歸傳統的行政體制，有些與所在行政區融合還有一些開發區則成為獨立的新行政區。

2.公司化走向。公司化主要是指開發區采取企業型管理體制，把開發區作為一個獨立經營管理的公司；還包括實行管委會體制的開發區抓住產業升級的機遇，對行政管理和市場運作進行妥當的制度安排，適時推進企業化治理過程。在實踐中，國內開發區企業治理型體制首創于蛇口，也稱為“蛇口模式”。20世紀90年代末，在市場經濟產權制度、現代企業管理制度廣泛應用于我國整體經濟運行的背景下，更多地方政府開始嘗試放手由企業獨立管理運營開發區。

（二）開發區直接管理機構沒有規范的法律保障

在目前我國的政府部門組織法中，盡管人們習慣將開發區的直接管理機構即管委會稱為“政府”，但實際上我國目前對開發區管委會并沒有統一的法律規定，而是散見于國務院各部門的規章、地方性法規之中。這種狀況主要導致以下法律問題。

1.開發區管委會的行政主體地位不夠明確。目前，地方立法部門沒有賦予開發區一級政權的法律地位。雖然各地的開發區條例具有實際法律效力，但卻存在違憲之嫌，無法取得憲法地位的正式名分。正是由于管委會性質尚無明確的立法界定，致使其行政主體地位一直備受質疑，不僅無法建立強有力的行政執法體系，而且行使權力的范圍、程序也沒有法律依據和保障。因此，在中央層面對開發區立法處于空白狀態的情況下，各地政府對開發區管委會的定性基本上采取兩種方式：一是將開發區管委會明確定位為地方政府的派出機構。如《江蘇省經濟技術開發區管理條例》第8條規定：“開發區管委會是開發區所在市人民政府的派出機構，對開發區實行統一領導和管理”。二是回避開發區的法律性質，只是通過上級政府對開發區管委會進行授權。如《洋浦經濟開發區條例》第6條規定：“省人民政府設立洋浦經濟開發區管理委員會，代表省人民政府對洋浦經濟開發區、海南洋浦保稅港區及省人民政府劃定的鄰接海域，實施統一管理”。

2.開發區管委會的領導體制不夠健全。在缺乏法律依據的情況下，絕大多數開發區管委會設立了由上級政府主要領導掛帥的領導小組，以協調開發區同其他部門之間的關系，并對開發區的重大問題進行最終決策。這種管理結構設置的初衷是值得肯定的，既有利于開發區在發展過程中避開與其他部門、地區的利益沖突，又有利于開發區突出自身功能與特色。但在開發區實際發展過程中，這種領導體制容易造成“領導缺位”和“多頭領導”等問題，導致開發區管委會的行政權限不夠穩定。一方面，領導小組實際上很少或沒有開展實質性工作，不能及時了解和解決開發區建設和發展中面臨的體制、管理、資金項目等重大問題。另一方面，開發區管委會分別由多個上級領導分管開發區的科技、規劃、土地等不同任務，造成管委會向上級黨政機關匯報工作的不便，也不利于上級機關對開發區的直接領導[5]。

（三）開發區配套管理機構設置存在法律爭議

為滿足開發區內居民和各類企業的需要，一些規模較大的開發區需要設立其他管理機構，在此暫稱為配套管理機構。但由于開發區管委會的法律地位不夠清晰，導致配套管理機構設置混亂，主要涉及開發區“兩會”（人大、政協）和“兩院”（法院、檢察院）設立的合法性問題。

1.開發區“兩會”的設置缺乏法律依據。在開發區“兩會”中，鑒于政協僅僅是議政機關，我們主要探討人大體制在開發區管理體制中的法律地位問題。目前開發區人大體制模式主要有以下兩種。一是開發區人大工作委員會模式。人大工作委員會由市一級人大常委會產生，其主要領導由市一級人大常委會的領導兼任，其內部工作人員經任命產生，向市一級人大常委會直接負責。可見，人大工作委員會的各類職責權限是市一級人大常委會委托給開發區人大工委行使的，而不是由區內公民選舉出來的一級人大所直接行使的。二是人大工作聯絡處模式。開發區人大聯絡處是臨時協調機構，一般屬于黨政辦公室或人事組織部門，不具有獨立的主體性質。有的人大聯絡處的主要領導是由市一級人大常委會的主要領導兼任，其內部的主要工作人員往往只是兼任而非專職，設置的主要目的是為了緩解現有矛盾的一種權宜之計[6]。但上述兩種設置方式都缺乏法律依據，前者無法體現開發區內合法公民的意志，后者將人大體制行政化，聯絡處的設置主要是為了便于開展相關工作。

2.開發區“兩院”的設置缺乏法律依據。20世紀90年代以來，考慮到方便開發區居民法律服務的需要，我國各地開發區開始逐步普遍設立法院和檢察院，但這種做法是沒有法律依據的。首先，由于開發區不在我國行政區劃之列，也就不能設置人民代表大會。在人民代表大會不能設立的情況下設置人民法院，明顯違背了憲法規定。其次，根據《人民法院組織法》相關規定，各級人民法院院長的任期與每屆人民代表大會的任期相同。但開發區法院連賴以依法產生的同級人民代表大會都沒有，導致法院領導不知由哪一級人大產生，不知對誰負責和受誰監督，而法定任期更無從確定。再次，根據《憲法》與《人民法院組織法》的有關規定，國家和地方各級人民法院下設的基層人民法院部分并沒有提及開發區法院，因此開發區法院不是我國人民法院組織體系的一部分[7]。同理，開發區檢察院的設置也是沒有法律依據的。

三、優化開發區法律地位狀況的思考

目前，開發區法制建設中高階位法律的缺失是一個不容忽視的大問題。盡管在高層次法律上落實開發區的制度條文還不夠成熟，也尚未形成對開發區法律地位的共識，但有必要深入思考并嘗試在一定范圍和程度上落實和明確開發區的法律地位。這有助于開發區法制建設的不斷深入發展。

（一）恰當處理兩類開發區法制建設的立法走向

目前，開發區法制建設走向存在著兩種不同路徑，且兩種管理方式在當前我國經濟社會發展中各有利弊，但絕不能簡單用“一刀切”的方式做出非此即彼的選擇。筆者認為在當前我國經濟社會發展地區不平衡的現實狀態下，這兩類模式各具特色和優勢，應結合當地實際情況在實踐中不斷完善。其理由主要有以下方面。

1.復歸傳統行政管理體制符合現實需要。從現實原因上看，開發區復歸傳統體制具有可能性和必要性。一方面，由于國內多數開發區屬于近郊型或遠郊型，當這類開發區逐步形成工業生產區、生產服務區、科研區、生活居住區和商業服務區，就已經具備了構成城區的基本結構。另一方面，隨著開發區人口規模的不斷攀升，就有必要將開發區作為工業為主的新城區來發展，適當發展房地產、休閑娛樂等產業，及時進行基礎設施和服務設施建設來滿足區內居民的醫療衛生、子女教育等基本社會公共服務需求。因此，這種回歸傳統體制的做法不僅會促進開發區與母城之間的有機銜接，而且會產生更大的經濟社會效益。當然，這種復歸也是有條件的。只有那些發展成熟、具備與一定行政區對接條件的開發區，才可與周邊區域進行整合，建立一級政權組織。它們只有改制成行政區后，才能按照憲法、組織法的規定條件建立政權組織，由人民選舉代表組成人民代表大會，進而產生政府、法院、檢察院，這樣才符合依憲治國、依法治國的根本要求，才能對行政相對人的合法權益提供切實保障[7]。

2.實行公司主導體制有助于參與國際競爭。從長遠看，參與國際競爭必須對以高新技術為支撐的科技園區長期實行特殊傾斜政策，采取企業化運作方式，實現充分的市場競爭。這些園區管委會沒必要全面控制開發區的發展，要在立法過程中主動將經濟管理職能交給政府控股的開發公司自主治理，自身僅承擔園區內的行政、協調及后勤等基礎服務職能。這種做法鼓勵和支持開發區以世界級科技園區為目標，走資本積累和技術經營的道路，依靠高科技來推動其發展。如2010年之后，中關村管委會主要負責對中關村科技園區的宏觀管理，主要工作集中于督辦重大決策事項和重點工作、優化軟環境及統籌重大項目。

總之，對于我國各類開發區的法制建設而言，上述兩類選擇均是可以接受的。絕大多數開發區最終歸宿還是要走向行政區，完全融入并成為當地城市的有機組成部分之一，而只有那些條件優越和處于科技前沿的開發區應堅持公司化運作，不斷創新和接受世界先進技術，為我國實現創新強國目標做出更大貢獻。

（二）盡快明確開發區及其管理機構的法律地位

在實踐過程中，只有使開發區的法律地位予以明確，才能合理劃分管委會及其工作人員的職責權限，使管委會與上級政府之間權責規范，實現權力與責任的統一。從行政區劃考慮來講，盡管開發區具有兩類不同的發展走向，但二者的共同特點是都具有基本的管理機構，區別僅僅是具體責任權限存在較大差異。在實際操作中，中國開發區管委會實際上代表一級政府在一定區域內實施行政職能，依法以自己的名義實施行政職能并承擔相應的法律后果。基于此，筆者認為中國開發區的法律地位可以考慮在一定階段和時期內界定為當地政府的派出機構，從而使其目前在法律條文上具備主體資格。“派出機關在法律上能以自己的名義行使行政權力，是職權行政主體，且是地域行政主體。”[8]開發區管委會基本符合派出機關設置標準。從設立機關來看，開發區是由各級人民政府設立的。從職能上看，開發區管委會的職能是綜合性的，可以行使人事、經濟、科教、民政等職權，符合作為派出機關的條件。從是否具備行政主體資格來看，開發區管委會在開發區內以自己的名義行使行政權，實際上具備行政主體資格[9]。

筆者認為可以單獨列舉開發區管委會的法律條文，結合設置派出機關的提法，在各級人民政府組織法中做出如下規定：“開發區管理委員會是中國開發區的基本管理機構。省、自治區、直轄市的人民政府，經國務院批準，可以在國家級開發區設立管理委員會，作為它的派出機關；設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以在國家級開發區設立管理委員會，作為它的派出機關”。當然，這種表述需要考慮開發區未來發展的總體定位才具有實際意義。

（三）積極探討開發區配套管理機構的法律依據

在建議明確開發區管委會法律地位的同時，我們有必要考慮開發區“兩會”和“兩院”的法律依據。盡管目前設置這類配套機構具有一定現實必要性，但忽視設置此類機構的法律依據同樣是不可取的。由于目前不少地區的開發區已經存在著上述管理機構，應從法律層面反思涉及上述機構組織法的具體法律條文規定。鑒于設立開發區主要目標是發展經濟，筆者認為在開發區管委會的法律地位尚未真正明確之前，不應急于修改設置這些配套管理機構的《組織法》條文，應當繼續使這些機構的法律地位處于模糊狀態，以便在實踐中更好地總結相關做法的經驗教訓。這并不意味著上述配套管理機構可以隨意設置，而要結合當地實際條件慎重處理。當前重點工作是盡快用行政法規的方式約束成立開發區配套管理機構的基本準則，如開發區的常住人口數量、地理位置、經濟規模、企業數量和資產總額、區域國內生產總值、地方財政收入等量化要素。只有符合上述類似標準，才可以考慮設置相應的配套機構，否則就繼續由鄰近行政區負責和管轄各類具體事項。

參考文獻：

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責任編輯：林華山