關(guān)于無黨派人士群體作用發(fā)揮問題的研究

摘要：無黨派人士發(fā)揮作用既具有普遍性，又具有特殊性。無黨派人士發(fā)揮作用存在個體參政作用普遍發(fā)揮較好而群體作用發(fā)揮普遍不夠的不均衡現(xiàn)象。要根據(jù)適度組織化的思路，從思想認識、平臺建設(shè)、隊伍建設(shè)和機制創(chuàng)新入手，夯實無黨派人士發(fā)揮群體作用的社會基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)、人才基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，促進無黨派人士群體作用的更好發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：無黨派人士；群體作用；適度組織化

中圖分類號：D613 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）01-0041-05

無黨派人士是我國政治生活中的一支重要力量，是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分。無黨派人士發(fā)揮作用既具有普遍性，又具有特殊性。在新形勢下，如何充分發(fā)揮無黨派人士作用，尤其是其群體作用的發(fā)揮，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、發(fā)揮無黨派人士群體作用的現(xiàn)實意義

周恩來曾指出：“無黨派民主人士，是在中國革命的具體歷史條件下發(fā)展形成的。他們在形式上沒有結(jié)成黨派，但實質(zhì)上是有黨派性的”[1]，“正確地寫出來應(yīng)該是：沒有黨派組織的有黨派性的民主人士”[1]127。李維漢也曾說：“政治代表有正式組織的，即有綱領(lǐng)有章程的，這就形成了政黨；有非正式組織的，即無綱領(lǐng)無章程的，也有無組織的，如現(xiàn)在的無黨派民主人士”[2]。把無黨派人士作為一個群體來看待，根本原因在于無黨派人士具備社會群體的基本特征，與任何民主黨派相比，無黨派人士是一個最大的群體，廣大無黨派人士和民主黨派成員一樣，在不同時期都具有明確的政治訴求，而且在各自領(lǐng)域因其突出的知識背景、專業(yè)成就和積極貢獻，在他們所聯(lián)系的群眾中具有崇高威望和廣泛的代表性。因此，充分發(fā)揮無黨派人士群體作用，意義十分重要而深遠。

（一）發(fā)揮無黨派人士群體作用是堅持和完善多黨合作制度的客觀需要

2005年中共中央頒發(fā)的《關(guān)于加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2005〕5號）指出，發(fā)揮無黨派人士作用是堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的必然要求。在多黨合作制度中，無黨派人士的參政具有政黨的特點，在國家政治、社會生活中發(fā)揮著類似參政黨的功能。基于多黨合作和政治協(xié)商平臺，無黨派人士可以也應(yīng)當(dāng)反映其所代表群體的利益和愿望。無黨派人士作為多黨合作和政治協(xié)商制度的一個重要方面，具有穩(wěn)定我國政黨制度格局的重要作用。同時，無黨派人士群體作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的“人才庫”和“蓄水池”，可以為民主黨派成員的發(fā)展特別是民主黨派各級組織的負責(zé)人和重要骨干的選拔提供重要的組織和人才基礎(chǔ)。因此，從群體角度做好無黨派人士工作，建設(shè)一支高素質(zhì)的無黨派人士隊伍，既可以確保無黨派代表人士實現(xiàn)新老交替，還可以為民主黨派推進組織建設(shè)提供支持。

（二）發(fā)揮無黨派人士群體作用是加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的迫切要求

2012年，中共中央制定出臺了《關(guān)于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2012〕4號）。這是新中國成立以來第一次以中共中央名義制定頒布的關(guān)于黨外代表人士隊伍建設(shè)的專門文件，對包含無黨派代表人士在內(nèi)的“六支隊伍”建設(shè)提出了嶄新要求，充分體現(xiàn)了中共中央對黨外代表人士隊伍建設(shè)的高度重視和對廣大黨外人士的親切關(guān)懷。因此，無黨派人士同樣需要提高政治把握能力、參政議政能力、組織協(xié)調(diào)能力和合作共事能力，更好履行職能、發(fā)揮作用。這更需要充分發(fā)揮好無黨派人士的群體作用，讓無黨派人士在群體中得到鍛煉和提高，以適應(yīng)新的歷史條件下推動民主政治建設(shè)健康發(fā)展的需要。

（三）發(fā)揮無黨派人士群體作用是進一步彰顯無黨派人士代表性的迫切需要

無黨派人士具有層次高、影響大、聯(lián)系廣、社會知名度高和社會影響力大等突出特點。無黨派人士群體擁有各領(lǐng)域、各專業(yè)人才。在全面建設(shè)小康社會進程中，無黨派人士能以自己所擁有的知識和專業(yè)優(yōu)勢，圍繞黨和國家的中心工作，積極為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)貢獻力量，還可以從多學(xué)科角度對國家建設(shè)和社會發(fā)展提出更多有益的意見和建議。同時，社會深刻轉(zhuǎn)型和社會矛盾復(fù)雜突出時期，無黨派人士可以廣泛聯(lián)系所代表群眾，有著集中反映所聯(lián)系群眾的意見建議的社會基礎(chǔ)。如果在個人努力基礎(chǔ)上加強組織培養(yǎng)，在專業(yè)素質(zhì)基礎(chǔ)上拓展綜合能力，在提高個人影響基礎(chǔ)上發(fā)揮群體效應(yīng)，就能有效破除制約無黨派人士工作和無黨派人士群體作用發(fā)揮的瓶頸，無黨派人士的參政議政完全能夠做到更有廣泛性，更具代表性。

二、無黨派人士群體作用發(fā)揮不夠的主要原因

從重慶市各區(qū)縣無黨派人士的分布看，無論各區(qū)縣無黨派人士的結(jié)構(gòu)、數(shù)量、占有比例有多大差異，但全市無黨派人士個體參政作用普遍發(fā)揮較好，均不同程度地有實職安排、政治安排和社會安排，并通過由中共邀請參加各種重大決策會、政治協(xié)商會和座談會等方式參政議政。唯一的區(qū)別是，在民主黨派少甚至無民主黨派的區(qū)縣，黨外代表人士的實職安排、政治安排和社會安排等均是以無黨派人士為主體；在民主黨派組織發(fā)展完善的區(qū)縣，無黨派人士實職安排、政治安排和社會安排占比相對偏低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管無黨派人士作用得到一定程度的發(fā)揮，甚至在沒有民主黨派基層組織的縣，其作用也得到很好發(fā)揮，但無黨派人士的群體作用發(fā)揮普通不夠，主要表現(xiàn)為單兵作戰(zhàn)的多，僅代表個體發(fā)表意見建議，不能反映無黨派人士群體共同的訴求和愿望，導(dǎo)致建言獻策難以具備代表性，他們難以在更廣闊的范圍、以更靈活的方式參政議政。通過調(diào)研和綜合分析發(fā)現(xiàn)，無黨派人士群體作用發(fā)揮不夠的主要原因有以下三個方面。

（一）結(jié)構(gòu)不合理，無黨派代表人士隊伍規(guī)范化建設(shè)相對滯后

無黨派代表人士隊伍建設(shè)是無黨派人士有效發(fā)揮群體作用的基礎(chǔ)。當(dāng)前，無黨派代表人士在發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、使用和管理上還存在一些不足。一是數(shù)量不充足：在現(xiàn)實工作中，無黨派人士由于無固定的組織形式、缺乏宣傳和展示的平臺、聯(lián)系渠道不暢通、統(tǒng)戰(zhàn)工作覆蓋面不夠廣等因素，事實上納入視野的無黨派人士數(shù)量偏少，可作“三個安排”的重點后備人選不多；二是分布不合理：原有無黨派代表人士傳統(tǒng)分布的界別、行業(yè)、部門因各種原因出現(xiàn)了一定空缺，而新社會階層領(lǐng)域中分布的大量無黨派人士的培養(yǎng)、舉薦工作還未提上重要日程；三是隊伍不穩(wěn)定：各級統(tǒng)戰(zhàn)部掌握的無黨派人士在不知情的情況下，時有被中共和民主黨派組織發(fā)展的情況發(fā)生，往往會打亂原有的工作計劃和意圖，無黨派人士代表性、旗幟性人物培養(yǎng)難度大。

（二）平臺不健全，無黨派人士發(fā)揮群體作用的載體相對缺乏

從政協(xié)角度看，無黨派人士是政協(xié)的一個界別，是無黨派人士發(fā)揮作用的一個重要載體。政協(xié)組織所聯(lián)系的無黨派人士數(shù)量又相對有限，無黨派人士大多數(shù)是以分散的、個體的方式進行參政議政，很少也很難以組織形式進行參政議政，團體和界別智慧發(fā)揮得不夠，導(dǎo)致聲音弱小、質(zhì)量不高、代表性不強。從“知聯(lián)會”角度看，近年來重慶市委統(tǒng)戰(zhàn)部及其他區(qū)縣統(tǒng)戰(zhàn)部門進行了積極探索，普遍成立了“知聯(lián)會”并作為發(fā)揮無黨派人士群體作用的重要載體，取得了不少成績。但是，無黨派人士參政議政的規(guī)則、程序、范圍和層次的制度性規(guī)定遠遠滯后民主黨派的建設(shè)水平，“知聯(lián)會”作為發(fā)揮無黨派人士群體作用的平臺還有一定的差距，無法充分運用組織體系來動員和引導(dǎo)無黨派人士發(fā)揮群體作用。

（三）認識不到位，基層重視不夠影響無黨派人士群體作用發(fā)揮的積極性

無黨派人士工作越往高層越受重視，越到基層意識越來越淡薄。無黨派人士在基層不受重視的根本原因還在于不少黨委統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)和工作人員認識不到位。一是對無黨派人士沒有組織卻有黨派屬性的認識不到位，混淆無黨派人士與無黨派知識分子概念，或是割裂兩者之間的聯(lián)系，甚至把無黨派群眾等同無黨派人士看待。二是基層統(tǒng)戰(zhàn)工作抓得比較籠統(tǒng)，而無黨派人士工作領(lǐng)域廣泛、對象交叉重復(fù)、職業(yè)差異明顯，上級文件政策難以對各行各業(yè)、各階層的無黨派人士工作提出具體要求，工作要求上不明晰，造成基層無黨派人士工作關(guān)系不順，工作界定和工作定位困難。三是對無黨派人士的特殊作用認識不到位。認為無黨派人士的實職安排、政治安排和社會安排不過是為了完成政治任務(wù)的點綴，再加之一些無黨派人士欠缺政治參與方面的經(jīng)歷和錘煉，或者對參與政治生活熱情不高，其參政議政和民主監(jiān)督的獨特作用難以充分發(fā)揮，從而使基層無黨派人士工作陷入了“個體積極性不高——群體作用發(fā)揮不明顯——不能引起基層黨委重視——個體積極性不高”的怪圈。

三、促進充分發(fā)揮無黨派人士群體作用的對策建議

要充分發(fā)揮無黨派人士的群體作用，必須以適當(dāng)“組織化”為基本思路，針對基層無黨派人士工作存在的突出問題，采取對應(yīng)措施，積極主動推進無黨派人士工作。

（一）提高思想認識，夯實無黨派人士發(fā)揮群體作用的社會基礎(chǔ)

提高黨委統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對無黨派人士工作重要性的認識是進一步發(fā)揮無黨派人士群體作用的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，重點是要提高各級黨委、政府及各部門、各單位對無黨派人士作為多黨合作重要主體、群體的思想認識，形成廣泛的社會共識，并積極支持、主動參與、協(xié)力推進無黨派人士工作，為無黨派人士發(fā)揮群體作用奠定扎實的社會基礎(chǔ)。

1.要“優(yōu)環(huán)境”，推動各級黨委將無黨派人士工作與民主黨派工作同研究、同部署、同落實。要著力構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、相關(guān)職能部門各司其職、密切配合的無黨派人士統(tǒng)戰(zhàn)工作的新機制。要對無黨派人士統(tǒng)戰(zhàn)工作給予大力支持，特別是要將無黨派人士工作經(jīng)費列入預(yù)算，創(chuàng)造必要的物質(zhì)條件。同時，及時解決無黨派人士生活、工作中的突出困難和問題，為無黨派人士開展工作和開展無黨派人士工作創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，從組織保障上調(diào)動無黨派人士發(fā)揮群體作用的積極性。

2.要“給位子”，把無黨派人士擺在同民主黨派一樣重要的位置。近年來，中共中央在相關(guān)重要文件中，都把無黨派人士與民主黨派相提并論，賦予了無黨派人士與民主黨派一樣的政治地位與法律地位。要把無黨派人士的實職安排、政治安排、社會安排與民主黨派同等對待，特別是在民主黨派組織發(fā)展健全的地區(qū)，不能以無黨派人士總量少為由，不安排或者安排比例明顯少于民主黨派，讓無黨派人士從先“有位有為”，再逐步過渡到“有為有位”，從制度設(shè)計上調(diào)動無黨派人士發(fā)揮群體作用的積極性。

3.要“亮身份”，增強無黨派人士的群體歸屬感和榮譽感。要主動開展無黨派人士政治面貌的規(guī)范認定工作，對無黨派人士在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度中的地位和作用要多做宣傳，增強他們的歸屬感。要對無黨派人士發(fā)揮積極作用的先進事跡和重要活動進行宣傳。在宣傳報道中，媒體要注意體現(xiàn)無黨派代表人士的職務(wù)和身份，統(tǒng)戰(zhàn)宣傳部門也應(yīng)從組織上幫助他們“亮身份”逐步過渡到無黨派人士自身大膽、自豪地“亮身份”，從政治歸屬上調(diào)動無黨派人士發(fā)揮群體作用的積極性。

（二）強化平臺建設(shè)，夯實無黨派人士發(fā)揮群體作用的組織基礎(chǔ)

增強無黨派人士的組織性或適度組織化是破除制約無黨派人士工作瓶頸的關(guān)鍵。要繼續(xù)探索、強化無黨派人士發(fā)揮群體作用的各類載體、平臺建設(shè)，以無黨派人士工作的組織化帶動形成上下互動的良好局面。

1.要繼續(xù)支持“知聯(lián)會”建設(shè)。“知聯(lián)會”是把無黨派人士組織起來、化個體優(yōu)勢為群體優(yōu)勢的有效平臺，是無黨派人士發(fā)揮群體作用的有效載體。要深入貫徹落實好《中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部關(guān)于加強黨外知識分子聯(lián)誼會建設(shè)的意見》，進一步支持“知聯(lián)會”建設(shè)。要加大保障力度，加強政策、資金、場地、人員等方面的支持，確立統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭推動的“知聯(lián)會”建設(shè)支持機制，進一步規(guī)范組織建設(shè)，規(guī)范推進“知聯(lián)會”組織中的專業(yè)、行業(yè)聯(lián)誼小組建設(shè)，保證“知聯(lián)會”的“源頭活水”，增強其組織活力，不斷擴大組織覆蓋面，充分發(fā)揮“知聯(lián)會”在所在領(lǐng)域的積極作用。

2.要大膽推進“知聯(lián)會”功能擴容。眾所周知，工商聯(lián)是具有統(tǒng)戰(zhàn)性、經(jīng)濟性、民間性的社會群眾團體組織，由于有了規(guī)范的組織機構(gòu)和社會職責(zé)，在堅持團結(jié)、服務(wù)、引導(dǎo)、教育方針政策的前提下，把非公有制經(jīng)濟人士培養(yǎng)一支堅決擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)、走中國特色社會主義道路的積極分子隊伍，這對促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展方面起到了非常重要的作用。無黨派人士群體與非公有制經(jīng)濟人士群體一樣，都是龐大的社會群體。因此，“知聯(lián)會”應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒工商聯(lián)開展工作的方式方法，增加其發(fā)揮群體作用的組織功能，充分發(fā)揮該組織作為無黨派人士參政議政的橋梁和紐帶作用，使其成為無黨派人士具體黨派性的重要支撐，給廣大黨外知識分子特別是無黨派人士發(fā)揮群體作用提供基本的組織保證。

3.要以“智庫”建設(shè)推進“同心”思想實踐。圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題考察調(diào)研是民主黨派和無黨派人士參政議政的重要形式。根據(jù)無黨派人士的特點，可通過無黨派人士“智庫”建設(shè)來大力開展“同心”思想實踐，就黨委政府關(guān)心、群眾關(guān)注、基層組織又無法破解的難點熱點問題，由無黨派人士單獨組團進行考察調(diào)研、提出建議、參與實踐，協(xié)助黨委政府“以點帶面”推進工作，以“無黨派”標(biāo)識作為參政議政的獨立群體，在深入基層開展“同心”思想實踐的過程中，更好地發(fā)揮集體智慧，形成群體合力，擴大社會影響，提升隊伍素質(zhì)。

（三）加強隊伍建設(shè)，夯實無黨派人士發(fā)揮群體作用的人才基礎(chǔ)

1.推進無黨派人士綜合評價體系建設(shè)。建立無黨派人士綜合評價體系，成立由統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，黨委、人大、政協(xié)及有關(guān)部門參加的無黨派人士綜合評價領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)對綜合評價工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。本著有針對性、客觀有效、整體系統(tǒng)的原則，從思想政治、社會貢獻、履職能力、社會影響等方面研制綜合評價指標(biāo)體系，采取定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，合理界定評價對象的范圍和數(shù)量，科學(xué)選擇評價主體，注重?zé)o黨派人士綜合評價結(jié)果的運用，把綜合評價的結(jié)果運用于選拔、推薦、培養(yǎng)、使用等具體工作中，從“入口”抓起，樹立無黨派人士工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.推進無黨派人士人才庫的建設(shè)。無黨派人士人才庫建設(shè)是掌握無黨派人士群體狀況的基礎(chǔ)性工作和基本手段。堅持分層建立、動態(tài)管理的原則對已做實職安排、政治安排和社會安排的無黨派人士、未做安排的后備無黨派人士、具有潛力的無黨派人士分別建立人才庫。要根據(jù)實際情況，適時調(diào)整結(jié)構(gòu)和數(shù)量，把符合條件的無黨派人士遴選進人才庫，實施動態(tài)管理，保持人才隊伍的動態(tài)性和穩(wěn)定性，為無黨派人士群體作用的發(fā)揮提供人才來源，為評價和衡量群體作用發(fā)揮創(chuàng)造基本條件。

3.推進無黨派人士教育培養(yǎng)選拔工作。無黨派人士沒有組織的狀況，使得無黨派新成員尤其是代表人士的發(fā)現(xiàn)、成長，不能像民主黨派那樣通過個人申請、組織考察、組織發(fā)展、組織推薦等方式，更需要統(tǒng)戰(zhàn)部門的牽頭介入。統(tǒng)戰(zhàn)部門要有針對性地開展無黨派人士尤其代表人士的教育培訓(xùn)工作，為無黨派人士隊伍建設(shè)提供持續(xù)動力。要有意識地將一批優(yōu)秀分子留在無黨派人士隊伍中，做好與中共黨組織和民主黨派的溝通協(xié)調(diào)工作，特別是在作為民主黨派“蓄水池”的同時，更要注重培養(yǎng)、保留自己的優(yōu)秀人才，避免重點無黨派人士的流失。要加大“在庫”無黨派人士的實踐鍛煉，提高無黨派人士的綜合素質(zhì)，為進一步加強政治安排、實職安排和社會安排奠定基礎(chǔ)，確保無黨派人士后繼有人。

（四）注重機制創(chuàng)新，夯實無黨派人士發(fā)揮群體作用的制度基礎(chǔ)

要圍繞“群體”二字，完善創(chuàng)新無黨派人士的參政議政制度，以更好體現(xiàn)無黨派人士的群體性、群體智慧、群體素質(zhì)、群體意見。

1.建立無黨派人士工作例會制度，創(chuàng)新統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭主導(dǎo)機制。無黨派人士沒有組織更加凸顯了無黨派人士工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要性。統(tǒng)戰(zhàn)部門及其負責(zé)無黨派人士工作的機構(gòu)應(yīng)成為無黨派人士的“組織中樞”。統(tǒng)戰(zhàn)部門要充分發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，促進無黨派人士群體作用的發(fā)揮。具體來說，要建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭、有關(guān)部門參加的工作聯(lián)席例會制度，定期就無黨派人士工作進行分析交流，研究確定重大工作安排，形成開展無黨派人士工作的合力。

2.建立建言獻策集體討論制度，創(chuàng)新在人民政協(xié)內(nèi)的參政議政機制。要進一步凸顯無黨派人士作為一個獨立界別在人民政協(xié)中的地位，推動無黨派人士在政協(xié)會議、視察、提案等工作中，以自身政治面貌發(fā)揮參政議政的作用，保證無黨派人士在人民政協(xié)組織構(gòu)成上占有一定比例。要高度重視提高政協(xié)無黨派人士界別的組織化程度。對此，統(tǒng)戰(zhàn)部門要積極主動介入，在各級黨委召開黨外人士座談會前，應(yīng)當(dāng)先組織部分無黨派人士就座談會主題進行集體討論研究，并形成基本內(nèi)容方案，由統(tǒng)戰(zhàn)部門進行把關(guān)，然后派出代表到會依據(jù)基本方案發(fā)言，引導(dǎo)突出無黨派人士界別委員的主體作用。同時，加強無黨派人士界別召集人制度建設(shè)，建立富有鮮明無黨派人士標(biāo)識和特色的界別運行機制，體現(xiàn)無黨派人士界別的集體智慧，凸顯無黨派作為群體在政協(xié)中的重要作用。

3.建立意見情況信息反饋制度，創(chuàng)新“知聯(lián)會”聯(lián)絡(luò)服務(wù)機制。無黨派人士要充分發(fā)揮參政議政群體作用，還必須建立暢通的渠道，把分布于社會廣泛領(lǐng)域的無黨派人士的個體意見匯總、整合起來，輸入?yún)⒄h政的系統(tǒng)之中。要探索建立信息聯(lián)絡(luò)員隊伍，在無黨派人士分布的主要行業(yè)、領(lǐng)域、部門、單位，選取一些無黨派人士來承擔(dān)反映無黨派人士意見、建議和基本情況的任務(wù)，也可以通過這支隊伍反映他們所聯(lián)系群眾的社情民意，使無黨派人士零散的意見通過“知聯(lián)會”得到及時反映，把個體意見轉(zhuǎn)化為群體意見，并將意見建議的辦理情況通過“知聯(lián)會”及時反饋，進一步調(diào)動無黨派人士群體參政議政的積極性，增強參政議政的實效性，引導(dǎo)無黨派人士自覺地、更好地發(fā)揮好群體作用。

參考文獻：

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責(zé)任編輯：汪守軍