《日本文化基本法》的考察及其對中國的啟示

摘 要：日本立法實踐表明，文化基本法重點發揮的是文化人權法與文化政策法的功能，厚植文化國力的根本在于全面提高“人”的文化藝術修養。中國文化政策存在穩定性不足、文化人權相對忽視及文化政績化、功利化現象，亟待盡快制定文化基本法，就文化發展的基本理念、不同主體的權責義務及各項文化政策作出規定，以實現文化重要性教育，明確文化政策方向及保障文化人權，保證文化大發展大繁榮成為“有源之水”與“有本之木”。

關鍵詞：文化基本法；文化人權；文化憲法；文化國力

中圖分類號：D93/97 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458（2013）04-0074-06

世界上鮮有國家制定文化基本法，僅有日本于2001年通過并生效的《日本文化藝術振興基本法》（以下簡稱“日本文化基本法”）①成為指導日本制定并評估與文化藝術相關的政策的基礎和依據[1]。

一、日本文化基本法的功能定位

文化基本法既非類似于《德意志聯邦共和國基本法（1949）》，扮演的是國家根本大法的角色，現實中的作用與國家憲法幾乎無異；也不同于作為憲法性法律的《香港特別行政區基本法（1997）》和《澳門特別行政區基本法（1999）》，作為憲法的子法律，是憲法的具體化和程序化，具有某些憲法的特點，對作為國家的根本問題的“一國兩制”②作出規定。相反，它是對國家根本問題以外的涉及國民經濟運行以及社會生活中的文化領域而制定的作為調整這一領域社會關系的基本準則和依據，對該領域基本的原則、方針、政策乃至法律制度作出規定。

（一）文化憲法：補充憲法之不足

“經濟、社會、文化權利”的表達被廣泛使用，但是在多數情況下，人們似乎局限于關注經濟權利和社會權利，無論是對這類權利的支持還是反對[2]229。文化權利作為人權中的“不發達部門”被得到廣泛的承認，因為就文化權利的范圍、法律內容以及可執行性來說都是最不發達的[3]559。文化基本法可以補充憲法文化特性的不足，發揮“文化憲法”的功能，對憲法上有關文化權利的原則性規定進行具體化和程序化，突出“文化權利”的分類及保障各項權利實現的國家義務。

（二）文化政策法：宣示文化政策

隨著文化越來越成為綜合國力的重要組成部分，加之國際文化話語的爭奪日趨激烈，文化政策逐漸成為國策的重中之重。法律本身具有教育、指引的功能。文化基本法通過將文化政策上升為法律，實現法律和政策的銜接，既能宣示國家對文化的重視，更能引導全社會對文化重要性的理解和認知。

（三）文化綱要法：作為文化政策的指導和基礎

文化基本法通過將國家、社會團體、企事業單位等不同主體的權責義務、文化發展的基本理念、文化權利保障的基本原則以及各項文化政策措施作原則性規定，作為指導各項文化政策實施乃至具體文化法律制定的基礎。

二、日本文化基本法的立法目的

隨著文化在國際權力競爭中的地位越發得到重視，加之日本國內經濟增長的放緩，日本政府開始意識到，單純的經濟和科技實力的增強并不能涵蓋日本的全部國家戰略利益，應通過文化這一新領域來重塑日本在國際社會中的形象，并使之成為增強日本國力的新的支撐點。“文化立國”成為繼“貿易和技術立國”之后，日本在21世紀適應國際競爭的戰略指導思想，《日本文化基本法》則成為實施“文化立國”戰略的法律保障。制定該法的目的主要有：

（一）以基本法這一重要法律形式宣示國家對于文化的尊重和重視

日本文化基本法序言專門用大篇幅闡述文化本身的重要價值、意義以及在促進國際合作交往中的作用。序言中規定，文化藝術在具有自身所固有的意義和價值的同時，還有著作為各個國家和各個時代的人民共同依托的重要含義。

（二）加深國民對文化重要性的認知

社會大眾是文化藝術最直接的受益者、創造者和推動者。文化藝術的繁榮發展須由全社會的共同參與來完成，政府應引導全社會加深對文化及其重要性的認知。該法第5條即規定，“為了文化藝術能夠被現在和將來的人創造、享受，并一直發展下去，國家需努力深化國民對文化藝術的關注和理解。”

（三）明確文化政策實施的方向

鑒于文化主體的多元化以及文化活動的多樣化，為了協調推進各項文化政策的實施，需要一部文化基本法明確各項文化政策實施的重點及方向，防止出現“有文化無政策”或“文化政策方向不明”的情況。

三、日本文化基本法的主要內容

（一）解讀“文化”的核心價值

目前國際上普遍接受文化的“廣義解釋”，即文化不僅為精英們所創造，不僅包括“狹義文化”上的音樂、文化、藝術等作為人類最高思維成就的文化精英們創造的高雅藝術（high arts），而且擴展到全體人類或特定人群物質及精神活動及其成果的總和，即“廣義文化”[4]211-213。根據文化的“廣義解釋”，文化為全人類所共享，是人們共同的精神需求。日本文化基本法序言開篇中即闡述，“創造、享受文化藝術，在文化環境中發現生活的喜悅，是人們永恒的愿望。”即使是文化作為國際交往的手段，它“也還有著作為各個時代和各個國家的人們共同依托的重要意義”①。因此，無論從文化本身所具有的價值，還是從文化作為國際交往的手段來說，《日本文化基本法》對文化核心價值的解讀，最終都歸結為滿足人的精神生活需求。

（二）闡述立法的基本理念

以文化的核心價值為基礎，《日本文化基本法》所列舉的8項基本理念均體現了對文化人權的保障。具體包括以下兩種類型：一類是保護“文化自由權”基本理念。文化自由權將文化視為一種“創造力”[2]230-231，即人們能夠自由地進行文化創作、文化表達及參加文化生活的權利。從個體層面來說，包括尊重文化藝術活動者的自主性（基本理念第1項），提高他們的社會地位（基本理念第2項），尊重國民有關文化藝術振興的意見表達自由（基本理念第8項）；從集體層面來說，包括為了不同文化背景的群體能夠保留和發展自身有個性的文化，必須保護和發展文化的多樣性（基本理念第5項），發展能夠反映各地方歷史、風俗特色的文化藝術（基本理念第6項）；從國家層面來說，為了促進日本文化藝術在國際上的傳播，須推進日本文化藝術的國際交流及國際貢獻（基本理念第7項）。第二類是“文化受益權”意義上的基本理念。文化受益權將文化視為個人、群體乃至全人類積累文化財產，是人們能夠平等接觸文化的權利[5]63。從個人和集體層面說，無論國民的居住地域，都應提供能夠平等參加文化活動的環境（基本理念第3項）；從國家層面說，為了有益于世界文化的發展，應形成有利于日本文化藝術活躍開展的國內環境（基本理念第4項）。

（三）明確各項文化政策及相應措施

《日本文化基本法》第三章專章規定了28項文化政策及相應措施，將文化政策與法律全面銜接。這28項政策主要包括以下四種類型：第一， 明確重點發展的5類文化藝術項目。包括文學、音樂、美術等藝術；電影、漫畫、動畫等媒體藝術；雅樂、能樂、文樂等傳統藝術；講談、落語、浪花調等文藝；以及地方傳統文藝和民俗藝術①。第二，人才培養及文化教育政策。包括藝術家的培養、文化藝術教育機構的設置、充實對國民的日語教育以及加強海外日語教育②。第三，充分保障國民尤其是特殊群體能夠平等地享受公共文化資源。包括充實國民欣賞文化藝術的機會、充實老年人、殘疾人的文化藝術活動、充實青少年的文化藝術活動、充實學校教育中的文化藝術活動等③。第四，文化財產的保護政策。包括國家支持開發關于文化財產的保存和有效利用的技術、著作權的保護和利用、公共建筑物的外觀應注意與周圍自然及人文環境保持和諧④。

四、日本文化基本法的主要特征

（一）立法設計中融入“文化立國”的核心思想

《日本文化基本法》并沒有專門對“文化”的概念或范圍進行界定，甚至文本中也未提“文化立國”。但是，通過對文本的解讀，可以發現日本“文化立國”的核心思想在立法設計中得到了充分的體現。立法者深刻認識到，“文化立國”的根本或者核心在于人，只有充分提高國民的文化修養才能真正達到厚植文化國力的目的，文化產業的振興與文化交流的活躍都必須最終依賴于全體國民文化藝術修養的提高以及文化人才的培養。這一基本認識被很好地貫穿于該法的設計當中。無論是其序言中對文化價值的解釋，還是該法基本理念的闡釋，乃至該法第三章明確列舉的各項文化政策措施，核心的出發點和落腳點只有一個，都在于充分理解、尊重和保障人對文化這一精神上的需要，充分且平等地實現全體國民對文化資源的享受。

（二）全面實現文化人權的保障

《日本文化基本法》是一部全面的“文化人權法”。它對文化人權的充分保障，使得文化權利作為一項憲法性權利，從“應有人權”向“法律人權”充分轉變。它既注重讓全體國民平等地享受國家提供的各項公共文化資源，同時亦專門關注特殊人群文化權利的保障；既注重國家傳統文化和文藝項目的保護和發展，同時兼顧地方文化或地方特色民俗藝術的保存和開發；既保障文化活動自由與文化財產，也保障公民在文化政策制定中的意見表達自由以及文化教育權。此外，通過專門列舉保障國民文化權利實現的各項文化政策措施，使得文化權利作為“法律人權”又向“實有人權”進一步轉化。同時，鑒于文化藝術作為人的本性需求，社會及時代的發展自然會導致人類需求的變化，進而也就決定適應人類需求的文化政策無法恒定不變，為了保障與文化權利有關的各項文化政策能夠得到法律上的平等對待，該法“附則”中眾議院以及參議院的附帶決議均明確規定，“本法以文化藝術的全部領域為對象，不僅是列舉中的領域，沒有被列舉的領域，也是本法的對象。”這種概括加列舉的規定使得日本國民的“實有文化人權”無論是現在還是將來都能得到最大限度的保障。

（三）建立中央與地方相互合作的文化行政模式

雖然日本是單一制國家，但是中央與地方的關系并不是簡單的“命令與服從”關系，而是一種典型的“對等與合作”關系，地方政府（地方公共團體）具有自治權。在日本，政治、經濟、文化等各領域的法律、政策都必須通過中央與地方的合作來完成。可以說，中央與地方對等合作的文化行政模式，既符合日本現行的行政權限配置，又創造性地激發了中央與地方各自的優勢和積極性。具體包括：第一，明確中央政府與地方政府各自的責任。《日本文化基本法》分別規定了中央與地方公共團體振興文化藝術的職責。地方公共團體能夠在自治權限范圍內自主制定反映地方特色的有關政策及措施①。第二，實現中央與地方的信息共享。《日本文化基本法》第30條規定，“為了促進解決地方公共團體和民間團體等進行的文化藝術振興的問題，國家提供信息，以及采取其他必要的措施。”信息資源的共享是保證文化政策的制定、推行和評估更加有效的基礎，亦是促進中央與地方在文化政策上加強合作的動力，能夠有效緩解地方政府由于技術、資金、人力等條件限制導致的信息不靈的問題。

五、日本經驗對中國制定文化基本法的啟示

制定中國文化基本法首先要對其進行正確的定位，進而以“基本理念”、“權責義務”和“具體文化政策措施”為主線，勾畫出文化基本法的主要框架。“基本理念”是該法的靈魂與核心思想，“權責義務”是該法得以實施的基礎，“具體的文化政策措施”是文化政策實施的指導以及文化人權保障的具體化。

（一）有限意義的文化基本法：中國文化基本法的定位

有學者認為，中國文化立法的基本框架應包括文化基礎立法（文化基本法）、文化事業立法、文化產業立法三個層次[6]60。文化基礎立法的關鍵并不在于立法的必要性問題，而在于首先要解決立法的可行性問題。可行性主要關注的是否有域外相關立法進行參考，以及是否有成熟的立法條件和立法技術支持[7]。就立法實踐而言，通過考察《日本文化基本法》發現，該法并沒有將文化產業領域社會關系納入調整范圍，其立法的宗旨在于全面提高人的文化藝術修養及保障人們對于文化精神生活的需求。從立法條件和立法技術來說，中國制定一部調整文化領域所有社會關系的基本法的時機并不成熟。一方面，文化的概念及外延在不斷變化，導致立法調整的范圍無法統一。另一方面，文化涉及較為敏感的新聞與出版兩個領域，新聞法與出版法短期內的無法出臺也會遲滯文化基本法的制定。綜合以上分析，中國目前無法制定一部統一調整文化領域所有社會關系的文化基本法。相反，比較可行的是，借鑒日本的立法實踐，制定一部有限意義的文化基本法，即主要發揮文化人權法與文化政策法的功能，既要從文化本身的價值出發，滿足人們對于文化精神生活的基本需求，以實現最低限度的文化權利；也要從文化強國戰略的核心價值出發，明確各項涉及公共文化服務或提高人們文化藝術修養的政策及相應措施，保證文化政策的實施具有相對的穩定性，達到厚植文化國力的目的。

（二）中國文化基本法的基本理念

基本理念的確立應堅持普遍性與特殊性相結合的原則，既尊重文化人權的普遍價值，更要重視反映基于中國特有的歷史、文化、風俗等形成的價值認同。基本理念應從過去單純強調文化的經濟功能轉向重視文化的人文教育功能，促進全社會統一對文化及其重要性的認知，避免文化發展重心的誤置，防止社會中急功近利的心態取代文化本身的價值和發展規律②。

1. 尊重文化活動的自由以及提高文化創作者的地位。從廣義上說，文化活動的自由具有兩個層面的含義。一是指文化活動者能夠自由地進行文化藝術的創作，即文化創作自由；二是人們能夠根據自己的需要自由地參加各項文化藝術活動，即文化生活自由。而提高文化創作者的地位既是文化活動自由得以實現的保障，也是文化活動自由得以實現的標志。因為只有充分尊重和提高文化創作者的地位，文化本身的價值和意義才能深入人心，進而才能在全社會形成有益于文化創作的社會氛圍。

2. 重視文化財產的保護和利用。這里的文化財產既包括自然景觀、人文景觀這樣有形的文化財產，也包括知識產權、民間風俗這樣無形的文化財產。文化財產的保護和利用涵蓋兩個層面：一是從“私權”角度來說，文化作為人們合法的私有財產，人們有權從其身上獲得物質上和精神上報酬的權利，并保障該權利的實現；二是從“公權”角度來說，人類共有的文化遺產，應得到充分的保護和開發，并為人們所共享。文化財產的保護和利用最基本的要求是，不能以該文化形態是否具有商業開發價值或消費功能為出發點，包括不具有消費價值的各種文化形態都應得到平等的保護。因為文化保護最重要的目的就在于保護文化的存在和發展，有些文化形態以其“原生性”的姿態難以被復制和改變，更無法轉化為文化產業。

3. 保障人人能夠平等地利用各項公共文化資源。從憲法的平等原則來說，人們對各項公共文化資源的“可接觸性（accessibility）”是平等的。平等接觸文化的權利意味著人們有諸如獲得基礎教育、參加公共文化生活這樣最低標準的文化權利。這些需要分配的資源必須通過國家直接的行動以及保證人人都能平等接觸的落實到位的條件的相互結合才能實現，尤其要對社會弱勢群體給予特殊的關照[8]36。具體來說，一方面，人人能夠平等地利用和享受國家提供的各項公共文化資源，不因性別、民族、種族等因素受到區別對待，即機會上的平等；另一方面，事實上的平等需要以一種不平等為前提，國家應對老年人、婦女、兒童、殘障群體等特殊群體或弱勢群體獲取和享受公共文化資源給予特殊的照顧。

4. 重視共同文化主體意識的塑造以及尊重文化的多樣性。共同文化主體意識的塑造與文化的多樣性并不相悖，反而二者是互為依存、互為促進的關系。文化的多樣性是文化生態的客觀表現，亦是塑造共同文化主體意識的基礎，同時也是作為整體的文化以及不同類型的文化得以相互交融和發展的前提。塑造共同文化主體意識在于全社會形成共同的精神依托，乃是構成一個社會穩定性的重要因素。尊重文化的多樣性是在共同的精神依托下，地方文化或者少數人的文化能夠在自由地保留并發揚自身特色的前提下而得以存續和發展。

（三）相關主體的權責義務

1. 國家與地方政府的職責重點有別。國家的責任重在全國范圍內協調好公共文化資源的分配，制定全國性的文化法律、文化發展規劃，以及相應的財政、稅收等配套措施。地方政府除認真執行國家的文化發展規劃和政策外，要靈活地根據當地的歷史、地理、人文等情況的特殊性，制定反映地方特色的文化發展規劃，尤其要重視地方民俗文化的開發和保護。

2. 發揮社會組織的重要補充作用。現代社會是專業分工的社會，政府行政管理事項向社會的轉移是現代行政的重要特點。文化領域尤其是文化遺產保存技術的開發和利用是高度專業化的領域，政府應充分發揮文化類或人權類社會組織在人才、信息、技術方面的優勢，通過購買服務的方式將政府的部分行政事項轉移給社會組織，充分發揮社會組織在公共文化服務、文化遺產的開發和保護、文化教育等領域的作用。

3. 尊重和實現公民文化意見表達自由以及文化教育權。人民群眾是文化大發展大繁榮的主體，建設社會主義文化強國必須依靠全體人民共同推動來完成。既要賦予人民群眾接受和參加各類文化教育活動的權利，提高全體民眾的文化藝術修養和對文化重要性的認知，同時要賦予人民在國家及地方重要的文化法律法規、文化發展規劃、文化政策的制定和評估中的意見表達自由。

（四）各項文化政策與相應措施

中國文化基本法確立的各項基本文化政策及措施要以反映人民群眾的精神文化需要為出發點，既要體現與國際接軌的公共服務均等化、保障特殊人群的文化政策，也要反映中國國情與地方特色的文化政策。具體包括：

1. 反映人民群眾最直接、最關心、最現實需要的文化政策。這類文化政策的特點是與人民群眾的生產和日常生活息息相關。例如，博物館、文化館、少年宮等公共文化設施的免費開放，自然、人文景觀門票的減免、文化藝術單位下鄉流動服務等都反映了這個時代人們最具普遍性和迫切性的精神文化需要。

2. 促進公共文化服務均等化的文化政策。中國公共文化容量城鄉不均衡問題尤為突出。以文化投入為例，2010年，全國文化事業費323.06億元，其中農村投入僅占36.0%，低于城市投入24個百分點①。中國的公共文化政策應堅持傾向農村、傾向西部、傾向偏遠落后地區、傾向革命老區、傾向少數民族地區的基本原則，有效緩解中國公共文化“容量”不均衡的現狀。

3. 保障特殊人群的文化權益的文化政策。特殊群體或弱勢群體文化權益的充分實現是保障文化人權的重要內容，也是衡量一個國家或地區范圍內文化人權實現程度高低的重要指標。因此，必須從特殊群體的年齡、身體、心理、身份等特殊性出發，專門制定保護不同特殊人群文化權益的政策。包括殘疾人文化政策、老年人文化政策、婦女文化政策、農民工文化政策等。

4.重視中華文化的傳承和發展的文化政策。從文化安全的角度來說，在文化全球化的背景下，中華文化在與多元文化的交流和交融中，倘若其文化中最基本的外在特征與核心價值都無法“保留”，那么中華文化乃至整個中華民族也就被文化全球化所“埋葬”。因此，應從文化安全的高度制定和認知傳承與發展中華文化的政策，既包括國家層面上的傳統文化藝術項目，也包括反映地方特色以及地方民俗的文化藝術項目。

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Observation of Japan’s Basic Cultural Law and Its Enlightenment to China

WANG Long-wen

（School of Law， Sichuan University， Chengdu， Sichuan， 610064）

Abstract： Japan’s legislation practice indicates that Basic Cultural Law mainly acts as the law on cultural human rights and cultural policy， and that the essence of increasing a country’s cultural power is to improve people’s cultural and artistic awareness. Our country needs one Cultural Basic Law for the shortage of cultural policies' stability， the neglect of cultural human rights， and the cultural vanity projects and cultural utilitarianism. To ensure a great development of culture prosperity， the content of the law should consist of the basic philosophy of culture development， rights and obligations of different bodies， cultural policies， thus achieving education of the significance of culture， confirming the direction of culture policies and protecting cultural human rights.

Key words： Basic Cultural Law； cultural human rights； cultural constitution； cultural power