城市化進程中農民工教育培訓的問題與對策研究

摘 要 隨著我國城市化進程加快，大量農村富余勞動力轉移問題日益凸顯，數量龐大的農民工素質提升對城市化進程意義重大。現行農民工教育培訓政策逐步趨向合理與完善，但政策制定和實施過程中仍然存在一些問題。農民工群體素質提升是政府、企業和學校的協同過程，是農民工輸入地和輸出地教育培訓銜接的過程。農民工輸入地政府、企業和學校應承擔更多功能，并在課程體系和內容、教育培訓途徑以及教育培訓形式等方面進行科學建構。

關鍵詞 農民工；教育培訓；城市化

中圖分類號 G726 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）04-0074-06

一、問題的提出

農民工也稱“進城務工人員”，指在城市或城鎮從事非農業工作的擁有農業戶籍的工人。農民工是我國城鄉二元經濟體制的產物，是我國在特殊歷史時期出現的一個特殊社會群體，更是我國城市化和工業化進程中涌現出的一支新型勞動大軍。農民工群體既包括跨地域流動的進城務工農民，也包括在居住地縣城內從事非農業產業工作的農民，前者一般稱為外出農民工，后者一般稱為本地農民工。根據國家統計局公布的監測數據，2012年全國農民工總量為26261萬人，比上年增長3.9%，其中，外出農民工16336萬人，增長3.0%。農民工在國民經濟各行業分布廣泛，數據顯示，2011年從事制造業的農民工所占比重最大，占36.0%，其次是建筑業占17.7%，服務業占12.2%，批發零售業占10.1%，交通運輸倉儲和郵政業占6.6%，住宿餐飲業占5.3%[1]。農民工勞動大軍持續流入第二、第三產業，在我國傳統體制之外打通了一條第一與第二、三產業之間，以及城市和農村之間人力資源流動的新通道，為第二、第三產業發展提供了大量低成本勞動力。

“城市化”是指社會經濟關系、人口、生活方式等由農村型向城市型轉化的動態過程。城市化既包括基礎層面的人口活動區域從農村向城市轉化，外出到城市就業的“農民工”就是這一轉化的體現，還包括外出農民工在內的城市人口生存條件、生活方式、生活質量等方面的提升。工業化是城市化進程的主導力量，以服務業為代表的第三產業進一步促進了城市化發展。從世界各國工業化進程來看，工業化過程伴隨著城市化進程，并在城市化進程中都會面臨農村剩余勞動力轉移問題。

改革開放后，人口從農村向城市的流動呈現突然爆發局面，城市化步伐明顯加快，并進入高速城市化階段，我國正經歷著人類發展史上速度最快、規模最大的城市化進程。進入21世紀以來，規模巨大且方興未艾的城市化浪潮越來越貼近農村、貼近農民，數以億計農民從農村走向城市，從農耕文明邁進工業文明，從農民身份轉向市民角色。2012年中國社會科學院發布的《城市藍皮書：中國城市發展報告》顯示，中國城鎮化率首次突破50%關口，達到51.3%，城鎮人口達到6.91億。這組數據表明：我國僅用30余年時間就走過了西方發達國家上百年的城市化歷程。然而，突破50%的統計數字背后隱藏的是“偽城市化”，也就是作為城市新移民主體之農民工群體城市公民權的缺失，本文探討的核心問題——農民工教育培訓則直接指向公民權之一，即城市農民工群體的受教育權。在城市化進程推進下，數以億計的農民工是我國經濟社會發展的重要力量，同時也面臨著難以融入城市社會的突出問題。

正因如此，城市化進程中各級政府對農民工社會政策在悄然改變，經歷著從流動控制模式階段、生存保護模式階段到發展促進模式階段的轉變，當前農民工社會政策普遍關注農民工的城市融入或市民化，關注農民工發展而不僅是基本生存[2]。關注農民工教育培訓則是農民工社會政策向發展促進模式轉變的代表性體現之一，標志著經歷了低成本勞動密集型付出的早期階段后，農民工群體正在迎來整體素質提升的春天。但也必須看到，現行教育培訓政策還沒有從根本上解決農民工素質提升問題，在政策實施過程中依然存在一些需要及時應對的問題，這正是本文關注的重點。

二、我國農民工教育培訓政策回顧

有學者將我國改革開放以來的農民工教育培訓政策發展分為三個階段：第一階段（1978～1990年）服務鄉鎮企業發展，關注縣域內農村勞動力的就地轉移培訓；第二階段（1991～2000年）服務城市社會發展，開始關注跨地域流動進程中的農民工培訓；第三階段（2001年以來）服務城鄉社會轉型發展，全面推進農民工培訓。經過三個階段的發展，農民工培訓政策得到不斷推進和完善[3]。進入新世紀，為適應城鄉社會轉型發展對農民工素質的新要求，農民工教育培訓政策重點轉向以職業技能為重心的農民工就業能力提升問題。“十一五”時期，我國各級政府高度重視農民工教育培訓，大力開展針對農民工職業技能和素質提升的職業培訓，取得了一定成就。

2003年，國務院頒布的《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》是新中國成立以來中央第一次專門關于農民工的綜合性文件，文件提出“加強農民工教育培訓，提高農民工職業能力”，明確了農民工平等受教育的合法權益，成為指導農民工教育培訓工作開展的指向標。2004年，農業部等六部門共同組織的“農村勞動力轉移培訓陽光工程”拉開了農民工教育培訓行動的序幕，當年中央和國務院《關于促進農民增加收入若干政策的意見》對農民工身份作出明確界定，指出“進城就業的農民已經成為產業工人的重要組成部分”，并對農民工對于城市建設和社會發展的作用作了客觀評價。2006年，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》提出，要逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平的就業制度，建立農民工權益保障政策體系，建立惠及農民工的城鄉公共服務政策制度，農民工繼續教育問題作為權益保障體系和公共服務政策的重要內容又一次被提出。2010年，中央一號文件《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》提出，要“著力解決新生代農民工問題”，“特別要加強新生代農民工的預備制培訓，增強他們的城市適應和發展能力”，標志著農民工社會政策從生存保護模式向發展促進模式轉型。同年，國務院辦公廳發布《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，指出“要逐步建立農民工培訓項目和資金統籌管理體制”，并要求各地區有關部門“2015年以前為有需求的農民工提供一次以上的技能培訓，使其掌握一項適用于就業發展的實用技能”。

三、農民工教育培訓現狀與問題分析

（一）“民工荒”和“就業難”的結構性矛盾依然存在

“民工荒”指農民工因各種原因提早退出勞動力市場。繼2008年金融危機之后，2010年，沿海地區和內地企業紛紛出現“招工難”，很多企業因招不到合適的工人生產受到影響。調查發現，農民工退出勞動力市場的主要原因是其收入水平太低，導致農民工收入低的因素有很多，包括：職業教育培訓嚴重不足導致的整體受教育程度普遍低下，農民工權益保障和社會福利缺失，農民工就業統計和發布制度缺失，等等。“民工荒”不是絕對的勞動力供應不足，而是勞動力結構性、技術性短缺。近年來，我國經濟發達地區相繼出現的“民工荒”和“就業難”并存現象，凸顯了農民工受教育程度和職業技能水平滯后于城市勞動力市場需求的矛盾，一方面是一些企業急于用人卻無工可用，另一方面是許多農民工因缺乏技能而出現就業困難。

（二）城市化過程中的產業結構轉型對農民工整體素質提出新要求

工業化與城市化進程相依相隨，城市化推進的過程也是產業結構轉型的進程。自20世紀80年代開始，我國城市化發展進程加快，整體上已進入工業化中期后半階段。在城市化進程中，產業結構升級帶來勞動密集型行業向技術和資本密集型行業轉化，對低端生產工人的需求量逐步趨緩，而對中高端技術人才的需求將會繼續增加。產業結構調整轉型的同時，城市化進程帶動農民工大規模快速轉移，但與之不相適應的是二元結構下的人力資源市場服務效能嚴重滯后。國家統計局數據顯示，2011年，我國68.8%的農民工在轉移過程中沒有接受過任何形式的教育培訓[4]。在知識和技能逐漸代替簡單體力勞動作為勞動力市場選擇標準的背景下，加強農民工的技能培訓顯得尤為迫切。以率先進入后工業化階段并立足建設世界城市戰略目標的北京市為例，北京市是我國農村勞動力大規模流入的幾大地區之一，長期以來大量外來務工人員為北京經濟發展作出了巨大貢獻，農民工是北京市產業工人的重要組成部分。北京市現代制造業和現代服務業將是吸納新生代農民工的主要產業，工人素質在一定程度上成為制約北京產業結構調整和產品優化升級并關系到產業競爭力的提升。

（三）新生代正成為農民工群體的主流，對職業技能提升有強烈渴求

2010年，《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中首次使用“新生代農民工”這一稱謂。“新生代農民工”主要指80后、90后農民工，目前占全國1.59億外出就業農民工的60%以上。新生代農民工投入產業大軍并成為主要力量，正在引起越來越多的關注。有學者認為，全面建設小康社會背景下，農民工價值訴求在從基本生存層面向發展層面轉變[5]。新生代農民工價值訴求的明顯轉變則使得當前新生代農民工具有典型特征：一是身份認同發生變化，城市公民意識漸強。與父輩相比新生代農民工在身份認同上開始有城市化趨向，潛意識中有割斷與“農民工”稱謂聯系的想法。二是理想追求發生變化，有強烈的個人價值。新生代較父輩相比文化程度普遍提高，其中初、高中學歷占絕大多數，部分還有中專和高中教育以上學歷，并且生長環境變化拓寬了其社會視野，使得新生代農民工群體自主意識增強，扎根城市做一個城市打拼者的夢想執著。三是對技能認識轉變，對實用技能渴求強烈。筆者對北京市朝陽區某外來務工人員聚居地調查顯示，80%以上的新生代農民工沒有技能培訓證書，且持有的技能培訓證書也多為初、中級證書。

（四）農民工教育培訓政策實施中遇到諸多問題

1.用工企業對農民工培訓積極性不高

由于企業資金、人員、機構、生產狀況等影響，企業把精力主要集中于生產運營和日常工作上，少量教育培訓也是圍繞企業直接利益開展，沒能從企業和農民工的長遠發展來看待教育培訓問題。多數中小型企業管理者由于經濟成本投入和短期收益之間的權衡，甚至不開展農民工教育培訓。目前企業開展的有限的農民工教育培訓內容也主要選擇能給企業帶來直接經濟利益的技能培訓，對農民工感情、文化、心理以及生活的教育很少涉及。

2.管理漏洞造成培訓經費的浪費

無償培訓農民工的“民生工程”，有時成了一些培訓學校和管理部門牟取私利的“斂財工程”。2005年，農民工培訓政策啟動吸引了很多職業學校和培訓機構，至2007年短短兩年間，北京市有100所承接農民工培訓的職業學校和機構。按照相關規定，對參加培訓的農民工篩選標準比較嚴格，鄉鎮以下戶口并在培訓所在市工作滿1年且此年有單位給繳納社保的農民工才能參加培訓。在這一標準框定下，2005～2007年間，很少有農民工獲得在次年參加培訓的資格，同時存在著報批和監督管理漏洞，使部分機構有機可乘采取虛報培訓人數的手段以獲得更多培訓經費的案件[6]。2011年6月，武漢市檢察院公布查處農民工培訓造假案件13件，涉補貼資金數百萬元[7]。諸如此類問題在很多地區時有發生，使原本有限的培訓財政補貼出現浪費和轉移。

3.“教育培訓供給不足”和“教育培訓有效需求不足”同時存在

一方面，學校教育培訓體系學制長、費用高，產學協同機制的缺失使學校難以隨企業需求及時調整教學內容，而企業教育培訓體系也在負重不堪中前行，在經營壓力面前難以獨立承擔培訓，使“教育培訓供給不足”問題凸顯出來；另一方面，農民工對教育培訓的有效需求沒有被調動起來，一些地區農民工培訓遭遇“冷場”[8]。農民工不愿參加培訓有多方面因素：一是相當多的實用技能培訓收費較高；二是由于工作緊張，農民工難以找出參加培訓的時間；三是現行列入政府財政補貼目錄的培訓工種，對農民工吸引力不強；四是新生代農民工對政府免費或財政補貼支持的初級證書技能培訓不熱衷，希望財政補貼培訓能夠“提檔升級”到高級別培訓。

4.培訓途徑有限，社會資源利用不足

企業開展的農民工培訓多為崗前安全及規范教育，內部自我教育培訓是目前企業采取較多的培訓方式，企業農民工教育培訓外包基本空白。政府在農民工教育培訓上雖能發揮較大作用，但因其特殊職能對企業的農民工教育培訓參與不足。由于農民工教育培訓市場尚未形成，社會上專門的農民工教育培訓機構發展緩慢。雖然在我國少子化和高等教育大眾化背景下，職業與成人教育系統生源競爭日益激烈，需要尋求生存發展的切入點，但眾多職成教育機構遠未充分投入農民工教育培訓工作。綜上所述，使得農民工可選擇的教育培訓途徑非常有限，同時許多可以利用的社會資源還處于閑置狀態。

四、提高農民工群體素質的對策

上文分析表明，城市化進程中農民工群體素質的提升是一個長期過程。農民工群體素質提升是政府、企業和學校的協同過程，是農民工輸入地和輸出地教育培訓銜接的過程，是農民工和城市文化雙向互動的過程。在我國現階段城鄉二元經濟結構和農民工缺乏文化自覺的環境下，農民工輸入地政府、企業和學校應承擔更多功能，并首先在課程體系和內容、教育培訓途徑以及教育培訓形式等方面進行科學建構。

（一）通用素質和專業技能并行——構建農民工教育培訓課程體系

目前，農民工教育培訓課程體系還處于比較零散的階段，課程內容隨意性比較強，缺乏從職業分析到課程內容組織和課程體系建構的統整。農民工教育培訓課程體系必須體現通用素質和專業技能并行。

1.通用素質教育

第一，心理健康教育。農民工由于缺乏社會支持和對自己身份無法進行恰當認同，生活壓力很大，容易出現各種各樣的心理問題，特別是對生活閱歷不足同時理想比較高的新生代農民工，心理健康問題對尤為突出[9]。因此，農民工教育培訓必須開展有針對性的農民工身心健康的活動，提供心理疏導，以及開展人生觀、價值觀方面的適當培訓。促進農民工提高心理調節能力，并能夠以樂觀、積極的態度在城市工作和生活。

第二，自信心及勵志教育。增強自信心是農民工融入城市并真正實現市民身份轉變的前提。增強農民工自信心的途徑有多方面，自信心及勵志教育是一條重要途徑，其目的就是促使廣大農民工樹立自立、自強以及不斷進步、贏得未來的觀念，并逐步建立起城市歸屬感。

第三，溝通及禮儀培訓。城市人際交往禮儀和語言也是限制和阻礙農民工與其他群體交流、溝通的障礙，成為一些農民工生活、求職和工作遇阻的原因。因此，有必要通過語言、溝通技巧和禮儀等方面的培訓，幫助農民工打開在城市與人交往的通道。

第四，安全及守法維權教育。農民工是法律意識比較單薄的群體，也是合法權益易受侵害的群體。采取各種形式加強農民工法律意識、維權意識，應是農民工教育培訓的課程內容之一。

2.專業技能培訓

專業技能是農民工能夠在城市立足的首要條件。首先，要保證專業技能培訓大綱和課程內容的權威性，由勞動保障部門會同行業制定，可根據國家職業標準和不同行業、不同工種、不同崗位對從業人員基本技能和技術操作規程的要求，細分技能培訓內容并組織設置培訓課程。第二，專業技能課程內容保持與業界技術基本同步，課程內容應根據經濟與產業技術更新進行適度調整。第三，專業技能培訓課程與資格證書相結合，使接受專業技能培訓的農民工能夠通過教育培訓獲得從事相應工作的資格證書。第四，課程內容重在實踐訓練，建立起一些區域性資源共享的農民工技能實訓基地，提高區域資源利用率和技能培訓效果。

（二）短期培訓和學歷教育相協調——滿足新生代農民工教育培訓多樣化需求

我國現行職業教育體系包括學歷教育和非學歷教育兩種形式。目前開展的農民工教育培訓多為非學歷短期培訓形式，這種形式對于培訓某項技能或掌握某種專門知識方面有時間集中、針對性強、見效快等優勢。但是，其在綜合素質提升方面存在缺陷，特別是“80、90后”新生代農民工在教育需求方面已有了改變，越來越多的新生代農民工希望繼續完成中等教育或繼續接受高等教育，為日后職業生涯發展增加籌碼。目前，外來務工人員已成為我國各地電大教育、成人教育、高自考教育、網絡教育等開放教育的重要生源。2008年，東南沿海和內陸經濟發達地區青年務工人員學員比例分別達到53%和65%[10]。2012年，北京市首次推出了將技能培訓與學歷教育有機結合的助學計劃——“首都青年農民工大學生助推計劃”，針對具有農業戶籍、35周歲以下并與本市用人單位簽訂勞動合同的農民工考生，選取優秀農民工實現上大學的夢想[11]。

（三）輸入地與輸出地以及職業學校與用工企業相結合——架通農民工教育培訓雙向通道

“先培訓后就業，不培訓不上崗”是職業教育的基本理念，也是農民工教育培訓要秉承的理念。目前，農民工輸入地開展農民工教育培訓的機構還存在較大缺口。合理布局農民工輸出地與輸入地、用工企業與職業學校之間的任務分工與協同合作，發揮各自經驗和優勢，架通農民工職業學校和用工企業培訓的雙向通道，是創新農民工教育培訓機制的關鍵。

1.縣（市）職教中心和職業學校是輸出地農民工培訓的主陣地

為讓更多的農民工在接受職業技能培訓后再就業，輸出地政府給予農村勞動力轉移以政策支持和引導，對外出務工農村勞動力進行職業準備性質的職業教育與培訓，建立起農村富余勞動力職業發展實現充分就業的“蓄水池”。在輸出地政府組織相關部門參與下，其職業教育培訓承擔機構應以縣（市）職教中心、技工學校、職業學校和短期培訓機構為主，培訓內容主要包括引導性培訓和初級技能培訓。引導性培訓以基本通用素質為主要內容，目的是幫助預備農民工轉變世代依附土地生存的觀念，初步認識城市工作和生活。初級技能培訓的目的是幫助預備農民工初步掌握一項能夠在第二、三產業就業的基礎本領，引導他們參加適合自己特點的技能培訓，為進城務工作好技能準備。

2.城市用工企業和中高職院校等機構是輸入地農民工培訓的主陣地

用工企業是輸入地農民工教育培訓的一支重要力量。我國《勞動法》規定，用工企業有義務對新進員工進行在職的技能培訓。國務院辦公廳《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》中明確指出：“企業要把農民工納入職工教育培訓計劃，確保農民工享受和其他在崗職工同等的培訓待遇。”用工企業主要承擔崗前適應性培訓、技能提升培訓和轉崗培訓三部分培訓任務。企業招聘外來務工人員之前，需根據自身發展制訂針對農民工的培訓計劃。農民工進入崗位工作過程會伴隨崗位技術含量提升以及崗位轉換，需要企業做好技能提升培訓和轉崗培訓。

中職學校、高職院校、遠程教育機構、社區學院、勞動培訓中心等教育培訓機構組成輸入地農民工教育培訓的另一支重要力量。這些專門的教育培訓機構主要開展通用素質教育、中高級職業技能培訓和新生代農民工學歷教育三部分內容。其中，通用素質教育是輸出地引導性培訓的延伸，包括心理疏導、人生勵志教育、創業教育、城市文明禮儀等，幫助農民工在城市中用健康科學的方法面對遇到的問題；中高級職業技能培訓是輸入地初級技能培訓的提升，由企業和學校協同開展，既可以在企業以“工學一體化”的形式開展，也可以在學校以“工學交替”的形式開展；新生代農民工學歷教育則是高職院校、遠程教育機構和社區學院的主要任務，越來越強烈的新生代農民工學歷教育需求也是這些院校生存發展的新生長點。