英國職業教育改革中市場和政府的角色變遷

摘 要 綜觀英國職業教育的歷史發展過程，政府和市場呈現出此消彼長的對立關系。一旦市場失靈，政府就進行干預；政府干預出現問題，就又求助于市場，但市場和政府之間的博弈始終未能實現職業教育的良性發展。鑒于此，應該加強政府的服務職能，協調利益相關者的利益沖突，為各個利益相關者的合作提供制度激勵，從而建立職業教育利益相關者的合作模式，實現技能供需的平衡。

關鍵詞 職業教育；英國；市場；政府

中圖分類號 G719.561 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）04-0084-06

政府和市場是英國教育與培訓政策的兩個關鍵詞。如何處理自由市場和政府干預的關系是包括英國在內的所有國家都要面對的一個基本問題。英國教育培訓的發展實際上是自由放任和政府干預兩種傾向交替占據主導地位的過程。不過，這兩種力量的關系在每次“擺動”后又都會出現新的特征。在英國職業教育的發展過程中，政府和市場的關系經歷了五個階段的變化。

一、“自由放任”階段（1964年以前）

英國是市場經濟的發源地。正是市場這只“看不見的手”使英國贏得了世界霸主的地位。而以亞當·斯密為代表的自由市場理論認為，追求自身利益最大化的行動會增進社會利益。這種對個人利益和社會利益一致性的樂觀態度使他相信“自由放任”是市場的本質。盡管19世紀末，英國的絕對優勢已經喪失，但是市場在英國人心目中的地位從未動搖。

英國政府在職業教育政策上也堅持自由放任的態度，認為勞動力作為一種市場要素，也應該由市場來調節，技能的供給不會長期處于過剩或不足的狀態。20世紀60年代以前，英國政府對職業教育的放任傾向與其對普通教育的頻繁干預形成了鮮明對比。政府在職業教育發展中發揮的作用相當有限。卡雷利·巴耐特認為，“個人和國家的發展都取決于全日制技術教育和專業培訓……與德國、美國、瑞典或荷蘭相比，英國是二戰時期最忽視培訓學校和缺乏全面培訓計劃的國家”[1]。英國一直將企業培訓作為培養技能勞動力的主要途徑，把自發的企業培訓看作實現技能供求均衡的理想模式。在英國人看來，企業作為“消費者”，必然會根據“自身利益最大化”原則培養自己所需要的勞動力，而政府的干預反而會破壞這種均衡狀態。“當其他一些國家將企業培訓行為制度化的時候，英國政府卻極少干預。”[2] 在上世紀60年代《產業培訓法》頒布以前，英國的學徒培訓帶有很明顯的非正式性和隨意性，由企業和工會共同協商決定大部分培訓費用也是由企業承擔。

然而，這種放任態度并沒有帶來理想的結果。企業沒有法定的培訓義務，很容易逃避培訓責任，導致英國企業普遍存在“搭便車”的現象，嚴重影響了企業投資培訓的積極性。盡管許多企業不斷抱怨離校學生的技能不足，卻不愿意提供更多的培訓以改善這種狀況。市場的不確定性和培訓較長的投資和回報周期也使企業對培訓能否帶來預期回報更加疑慮重重，“總體上看，企業把不確定性看作是它們沒有提供更多培訓的最主要原因”[3]。此外，學徒培訓在質量上也得不到保證。許多培訓計劃都帶有即時性，受訓者難以獲得正式的、系統的培訓，企業將學徒作為廉價勞動力的現象非常普遍。因此，僅僅依靠市場顯然無法解決英國技能勞動力不足的問題。

二、“大政府、小市場”階段（1964～1979年）

20世紀初，英國開始關注教育和培訓方面的市場失靈問題。庇古（Arthur Cecil Pigo）首先對企業的“搭便車”行為進行了分析。他認為市場本身不能克服這種自由放任引起的市場失靈，必須依靠外部力量——政府干預予以解決。凱恩斯主義為政府干預的必要性提供了理論支持，也成為英國戰后教育和培訓改革的指導思想。倍受關注的人力資本理論也充分證明了教育和培訓在人力資本積累和經濟增長中的關鍵作用。這些因素改變了英國政府對職業教育的態度，工黨政府逐漸拋棄了自由放任的技能供給模式，試圖依靠對職業教育的干預滿足迅速增長的技能需求。

政府一方面依靠公共撥款開辦一些技術學院，并在中央和地方設立統一協調職業技術教育的相關機構；另一方面加強對企業培訓的干預。工黨政府還于1964年實施《產業培訓法》，明確了企業的培訓責任，并且通過強制性的培訓稅刺激企業的培訓需求。這標志著19世紀初以來的放任主義培訓模式的終結。但諸多因素制約了政府干預和合作機制的有效性。首先是不同利益主體對政府干預的必要性并未達成共識。企業仍然抵制政府的干預，強調企業培訓應該完全由企業控制，反對通過法律手段對受訓者和企業的權利和責任作出詳細規定，對合作決策機制的參與也很消極[4]。其次，各個政府部門彼此之間缺乏積極的配合。“1961～1962年間，英國出現了明顯的‘政策漂移’，各個部門相互斗爭，都試圖決定政策的方向。”[5] 這必然影響政策的穩定性。第三，英國工商聯合會（CBI）和工會（TUC）作為代表企業和工人利益的機構，缺乏必要的約束力以保證其成員之間的合作。上述因素都使英國利益相關者的“共識”僅僅表現在組織層面，缺乏必要的制度基礎，制約了政策的實施。

上世紀70年代以后，英國政府進一步加強干預力度，試圖通過對培訓和職業資格的宏觀規劃、增加經費投入等措施刺激人們的技能需求，從而擴大技能供給的規模。政府在教育培訓方面采取擴張性政策，大大增加了對培訓的財政撥款。尤其是在70年代中后期，充分就業的政策目標和日益擴大的失業隊伍使工黨政府在失業培訓計劃上的支出急劇膨脹。不過，60年代以來的職業教育和培訓政策耗費了大量的經費卻沒有達到解決技能短缺和就業問題的預期，其根本原因被歸結為政府“過度的、不適當的干預”[6]。“教育和培訓作為公共服務由公共機構作為壟斷性的提供者來提供不可能產生好的結果。”[7]

三、“小政府、大市場”階段（1979～1997年）

上世紀70年代后期，西方各國紛紛強化市場機制，降低政府的干預程度，試圖彌補凱恩斯主義帶來的政府失靈問題。撒切爾政府認為工黨的教育政策之所以失敗是因為政府的過度干預扭曲了市場的運行，因此采取一系列措施以促進教育和培訓制度的市場化。政府不再壟斷技能供給，而是將市場競爭引入教育和培訓領域，“效率”成為這個時期改革的關鍵詞。在培訓政策中，企業取代政府占據了主導地位。同時，撒切爾政府還試圖通過勞動力市場的去管制化創造就業機會、刺激人們的技能需求和投資。在吉登斯看來，撒切爾主義實際上是以“小政府”取代了工黨時期的“大政府”。

盡管撒切爾政府強調市場機制的重要性，但是也沒有放棄國家對教育培訓制度的干預，而是“把政府的干預限制在一個適當的范圍之內，是對國家過度干預經濟趨勢的一個根本性糾正”[8]。一方面降低了干預的程度，另一方面改變了干預的方式，從戰后形成的“政府-教育培訓機構/企業”式的國家直接干預方式，轉而采取“政府-市場-教育培訓機構/企業”式的間接干預方式。這種干預也主要是通過市場化的方式實現的，這一點在撥款制度的改革上體現得非常明顯，其目的是使市場機制更好地發揮作用。經過撒切爾政府的改革，英國的教育與培訓制度形成了新的國家與市場模式，即“以市場競爭為主、政府干預為輔”的模式。

撒切爾政府的市場化改革對企業培訓的消極影響是明顯的。市場化雖然提高了社會資源的合理配置和使用效率，減少了政府可能承擔的風險， 緩解了政府的財政壓力，但也使企業更多地考慮自身利益和短期利益。事實表明，一些高度壟斷性行業在私有化后，關注長遠投資的企業很少，大多注重利用現有設備降低成本，用于技術改造和員工培訓的資金大幅減少。撒切爾政府的職業教育改革還表現出了明顯的短期性。政黨政治是造成這種狀況的關鍵因素。這種制度特性使執政黨對教育和培訓政策的長期效應態度并不積極[9]。這種傾向在英國兩黨輪流執政的過程中得到了充分體現。由于教育培訓政策從制定、實施到取得成效需要較長的周期，執政黨往往不愿意進行大幅度的教育和培訓改革，因為在有限的執政時期內這種改革難以取得顯著效果。這在一定程度上可以解釋為什么英國政府對激進或收效緩慢的技能政策持消極甚至抵制的態度。撒切爾政府將主要精力都放在失業培訓上，因為失業政策的短期效果更為明顯。大衛·芬格指出，“80年代以來，英國進行了無休止的改革，卻沒有制定高技能政策所必需的長期規劃和發展”[10]。

四、“第三條道路”和“協同政府”階段（1997～2010年）

協調政府和市場之間的關系同樣是擺在新工黨面前的基本問題。1997年上臺的新工黨政府嘗試在政府和市場的傳統對立之間找到新的出路，其改革舉措中最重要的一項內容就是提出了“協同政府”概念。新工黨既反對凱恩斯主義所強調的“國家主義”模式，反對大政府、高稅收、高福利的政策，要求約束政府的干預行為，更多地發揮市場的作用；也拒絕過分依賴市場、否定國家的“新自由主義”模式，強調保持政府部門的有效性。“協同政府”代表著政府角色某種程度上的回歸。但這并不意味著政府回歸于全能和無限，按照布萊爾的說法就是，“大政府已經死了。但不能把每件事都交給市場。我們相信政府還是可以有所作為的”。新工黨認為積極的政府干預方式應該是“授權”而非“管理”[11]。新工黨力圖消除不必要的政府干預，讓市場發揮最大效率。“協同政府”的核心目的是整合相互獨立的各種組織以實現政府所追求的共同目標。

新工黨的職業教育和培訓政策體現了明顯的“協同政府”理念。2003年，英國政府發表了《21世紀技能：實現我們的潛力》，指出“技能戰略的順利實施取決于實施機構之間強有力的合作，政府應在協調全國負責技能支持的部門和機構方面發揮領導作用。負責促進企業滿足自身技能需求的地方組織必須與規劃和資助課程的組織進行有效合作”。新工黨的主要工作就是在政府、企業和勞動力之間建立新的高度信任的合作關系，在它看來，只有通過這種合作，才能確立高技能均衡的經濟模式。新工黨一方面仍然強調企業和個人的責任，另一方面也強化政府的干預角色，建立了政府、企業和個人三方的責任分擔機制。“在2010年，英國將成為政府、企業和個人積極參與技能開發、實現可持續經濟增長的社會。”[12] 新工黨放棄了過去工黨偏重“公平”的普遍性福利，也拒絕了保守黨政府以“效率”為核心的選擇性福利，認為政府應該兼顧“公平”和“效率”。實現這一目標的唯一途徑就是為所有人提供教育和培訓機會，提高他們的就業能力。而過去工黨政府強調公平而忽視效率，隨后的保守黨關注效率而以犧牲公平為代價，新工黨則試圖在效率和公平之間取得平衡。把提高效率的責任交給市場，政府的最終目的是實現公平。

盡管新工黨的政策與撒切爾政府相比有更明顯的干預主義性質，但這種差異不是實質性的，反而存在明顯的連續性和一致性。“市場導向”的教育培訓政策使企業仍然承擔主要責任。工黨似乎并不愿意采取措施削弱企業在勞動力教育和培訓方面的自由，堅持自由策略促進企業的培訓投資。“政府仍然是鼓勵而不是強迫企業進行培訓投資。”[13] 因此，對于關注培訓問題的人來說，布萊爾主義是一種“溫和”的干預[14]。比如，理查德·泰勒認為，新工黨并沒有采取任何措施減少企業在勞動力教育和培訓方面的自由，盡管許多企業在員工教育和培訓方面無所作為[15]。阿蘭·塔基特也指出，“政府堅持過去10多年來已經證明失敗的確保企業投入的放任主義策略……我們不能再縱容企業對勞動力技能投資的漠視了”[16]。事實證明，相當多（大約有1/3）的企業對于員工的教育和培訓比較消極。因此，對于新工黨來說，如果要確立企業培訓文化，放任主義策略無疑是一個不可忽視的障礙。

五、“小政府、大社會”階段（2010年至今）

2009年，保守黨領袖戴維·卡梅倫在競選綱領中首次提出“大社會”（Big Society）的口號。他主張“從大政府轉向大社會”，將更多的權力從中央下放到地方，鼓勵社區和人們承擔更多的責任。將政府的責任、權利賦予個人和社區。“政府不能提供所有問題的答案。”[19] 只有當人們和社區有更多的機會并承擔更多的責任時，才能實現社會的平等、提高社會的包容性和流動性，進而實現經濟的持續增長。

2010年保守黨和自民黨組成的聯合政府上臺后即把“大社會”作為執政理念，這也成為其職業教育政策的核心。政府認為，提高勞動力技能是實現經濟可持續增長、提高社會包容性和流動性、構建“大社會”的基礎[18]。2010年11月，聯合政府提出了新的技能開發戰略，把公平、責任和自由作為技能戰略的三個基本原則。政府認為，每個人都應該有機會提高自身的技能水平、參與社會生活，這樣才能實現社會公平的目標。對于低收入家庭和弱勢群體來說，技能培訓更加重要，可以幫助他們改善自己的就業前景和社會地位。然而，許多低水平的培訓計劃并未給人們的就業和發展帶來積極效果。政府認為，提供滿足社會需要的高質量的教育和培訓機會是自己的責任。但是，不要指望僅靠政府就能解決所有人和產業的技能需求，只有個人、企業都充分參與、承擔各自的責任，這樣的目標才能實現。技能培訓能夠為企業、個人以及整個社會帶來收益，因此，企業、個人和政府應該根據相應的收益分擔培訓成本。“企業、個人和政府必須加強行動和投資。企業和個人應該承擔大部分費用，因為它們獲得了最多的私人收益。政府投資必須強調市場失靈，確保為所有人提供技能平臺，在最需要的時候提供指向性的幫助。”[19]

與新工黨政府相比，聯合政府弱化了政府的責任，進一步強調了企業和個人在技能培訓方面的責任，這一點從聯合政府的福利制度和技能投資模式的變化上得到了明顯體現。聯合政府的目標是將技能培訓的投資責任從國家轉向個人和企業[20]。為促使利益相關者積極參與技能培訓，政府采取了激勵性的技能投資模式，一方面為需要幫助并且愿意接受培訓和就業的人提供充分的支持，另一方面制裁那些消極對待培訓和就業的人。政府將確保每個人都具備就業和參與社會生活所需要的基本技能作為自己的責任，并對所有接受基礎培訓的人提供全額撥款。此外，經濟衰退對青年人就業的影響尤其突出，失業的青年人以后再面臨失業的可能性也更大，應該為青年人提供充分的支持，因此，19～24歲的青年人首次接受水平3以下的技能培訓，政府將提供全額撥款，幫助他們順利就業。對于24歲以上的成年人，政府認為水平2以上的技能培訓能夠為個人帶來較高的收益，因此采取“成本共擔”的方式，個人要承擔部分培訓費用。到2013/14年度，英國政府還將通過新的貸款制度來強化個人在培訓投資上的責任。政府認為，從培訓中受益越多，承擔的培訓費用也應越多，這才公平。針對失業者接受培訓和就業的消極態度，卡梅倫政府實施了新的“工作計劃”，對有能力工作且積極尋找就業機會的人將提供個性化的幫助和支持。“如果你的選擇正確，我們將會全力支持；如果你不承擔責任，那么搭便車的時代就結束了。”

四、結論與啟示

隨著經濟社會發展對勞動力技能需求的提高，職業教育越來越受到各國政府的關注。我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，發展職業教育是推動經濟發展、促進就業的重要途徑，是緩解勞動力供求結構矛盾的關鍵環節。在發展職業教育的過程中，如何處理政府和市場的關系也是我國必須要面對的一個問題。根據市場和政府的作用程度不同，職業教育模式大體上可分為三種：政府規劃模式、利益相關者合作模式、市場調節模式[21]。在政府規劃模式下，政府根據對未來技能需求的數量、種類和層次進行預測，在預測的基礎上確定相應的培養計劃，然后通過直接或間接的方式控制或影響技能的供給。而市場模式則強調技能的供求關系應該由市場調節，不需要政府干預，認為通過市場機制的調節可以實現技能供需的平衡。從歷史的角度看，英國的職業教育更多地傾向于自由市場模式，而我國的職業教育則是以政府為主導。事實表明，過分強調政府的干預或者市場的調節，都難以實現技能供求的平衡。從英國職業教育的改革趨勢看，無論是新工黨政府還是目前的聯合政府都越來越多地傾向于通過利益相關者的合作促進技能供求的平衡。“由于技能投資的公共屬性，利益相關者之間的合作至關重要。”[22] 盡管各自的具體情況不同，許多國家還是把在利益相關者之間建立合作和廣泛共識的關系作為改革的主題。

教育和培訓作為一種政府提供的公共產品，充斥著復雜的利益關系和利益沖突。如果這種利益沖突得不到有效解決，最終會造成所有群體的利益都受到損害。在缺乏外部制度約束的情況下，各個利益相關者都以追求自身利益最大化為目標，表現為非合作博弈的關系。在教育培訓政策上同樣如此，相關的利益群體往往不遺余力地影響政府的教育培訓政策以滿足自身的利益需要，即使這種利益滿足是以犧牲他人利益和社會利益為代價。英國的技能短缺問題本質上是利益相關者之間非合作博弈的結果。我國職業教育發展面臨的一個主要問題是利益相關者對職業教育的參與程度不夠。我國職業教育仍然以學校本位模式為主，而職業學校的辦學主體主要是政府。“企業培訓”往往被排斥在職教范疇之外。《職業教育法》對企業的培訓責任作出了規定，“企業可以單獨舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構，也可以委托學校、職業培訓機構對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業教育”。不過這種規定對企業來說并沒有強制性，是否提供職業培訓最終還是由企業決定，缺乏約束力。企業等社會力量參與度過低會使職業教育脫離經濟、社會發展的需要，并增加政府的財力負擔和人員投入[23]。

為促進利益相關者的合作，首先要加強政府的服務職能。僅僅依靠市場或政府都不足以實現社會資源的最佳配置。“治理”成為彌補市場失靈和政府失靈的主要手段。“治理”理論強調在政府和公民社會之間建立合作互動關系，鼓勵公民積極參與政治生活和政府的有關決策。新工黨政府的教育培訓政策已經明顯體現了這一點。政府一方面避免對教育培訓制度的過度或不適當干預，另一方面也不再完全求助于市場來解決技能供求失衡的問題，而是通過積極的有限政府姿態服務于社會的公共利益。其次是協調利益相關者間的利益沖突。各個利益相關者間的利益沖突是客觀存在且難以避免的，這種利益沖突將教育和培訓制度推向不同的方向，使其偏離社會的公共需求。如何平衡政府與利益相關者以及利益相關者之間的關系是教育決策者面臨的重要挑戰。政府一方面必須根據關鍵利益相關者的期望和需要確定教育政策的方向；另一方面要關注社會弱勢群體的利益，因為這些群體難以對公共政策發揮影響，因此也最容易受到忽視。第三，為各利益相關者間的合作提供制度激勵。我國企業之所以缺乏參與職業培訓的積極性，一個主要原因是政府未對企業培訓的義務作出明確規定。此外，企業彼此之間也缺乏合作的制度基礎。相反，在德國，利益相關者在教育和培訓中都具有合法的地位。德國的雙元制就體現了包括聯邦和州政府、勞資雙方以及教育機構各個利益群體之間高度的共識，并通過立法對利益群體的關系加以規范。

（本文受杭州師范大學勤慎研究項目資助）