職業學校畢業生就業制度存在的問題及對策

摘 要 高級別證書的價值未能體現、持同樣的職業資格證書卻不能進同性質的用人單位、工資福利待遇低是目前職校畢業生就業制度存在的問題。存在以上問題的根本原因是我國尚未確立學歷文憑、職業資格兩種證書并重的制度。在市場經濟條件下，政府應通過保障就業機會均等、給予職業教育更多的關注等舉措確立兩種證書并重的畢業生就業制度。

關鍵詞 職校畢業生；就業制度；雙證書；市場導向；政府作為

中圖分類號 G719.22 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）04-0046-05

“出口暢”，才能“入口旺”。所以，職業學校的出口，即畢業生的就業狀況成為職業教育吸引力強弱的一個重要指針。為促進學生就業，職業學校推行了學歷證書與職業資格證書“雙證書”制度。雙證中的職業資格證書，如會計從業資格證、電工、焊工等特種作業操作證，屬行政許可類職業資格，是從業者必須具備的上崗證。其他非行政許可類職業資格，則有標識持有者具備從事相關工作的知識及技能的作用。所以，一般來說，職業資格證書的獲得對職校畢業生求職、就業會有很大幫助。但在實踐中，個別畢業生持有的資格證書，卻未能充分發揮助其就業的功能。

一、與職業資格證書有關的兩個就業問題

（一）高級別證書的價值未能體現

這一點在技工學校、技師學院表現得最明顯。一般來說，學習三年的學生可以考取中級工資格，學習四年可考取高級工，學習五年可考取技師。經調研發現：技校畢業生經常遇到的問題是高級工、技師等高級別證書不被用人單位認可，為此學生抱怨道：“技師很不好考，就算考過了，社會上也不承認。”“技師證社會上不認，廠子里沒有人相信我們，只讓我們干一線活，說白了就是技校生。”學生反映的情況，從學校負責招生就業工作的教師口中得到了印證：“動員已取得高級工證書的學生再學一年，以取得預備技師證書，難度非常大。情況經常是，好不容易動員學生上了技師班，沒多久他們就要求退學，因為他們從畢業生那里得知，預備技師的待遇和高級工幾乎沒有什么差別。”

（二）持同樣的職業資格證書卻不能進同性質的用人單位

筆者在某職業高中調研時獲悉，該校學前教育專業畢業生盡管考取了幼兒教師資格證，但因為沒有就業報到證而進不了公立幼兒園。所以，該專業的畢業生大多選擇繼續升讀高職，因為高職畢業生可獲得就業報到證。“同樣是通過中考上了職業學校，同樣是學習三年，拿到了同樣的教師資格證，因為就業報到證的問題，職高的學生就進不了公辦園，中專的學生就可以。這不就是一種政策歧視嘛！”該校負責招生就業的教師對此表示了強烈不滿。

二、看待和分析上述問題的兩個視角

（一）職校畢業生就業制度的變遷

職校畢業生就業制度經歷了三個階段：在建國初到“文革”的計劃經濟時代，中專、技校統一招生、統一分配，政府勞動人事部門包辦畢業生的就業事宜，即所謂的包分配。上文提到的就業報到證的前身——派遣證，就是這一時期的產物。改革開放后，我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟過渡，招生就業實行雙軌制，即計劃內招生與計劃外招生并存，計劃內生源的就業仍由政府部門包辦，計劃外生源則主要面向市場自謀職業。20世紀90年代中期以來，隨著市場經濟及大中專畢業生招生就業制度改革的深化，雙軌制由單軌制取代，即所有中職生都要繳費上學，畢業時面向市場，畢業生與用人單位雙向選擇，自主擇業。目前，社會主義市場經濟體制逐步確立，人力資源市場日趨完善，市場導向的就業制度成為主流。所謂市場導向，即市場是人力資源配置的基本手段，勞動者及用人單位是人力資源市場的主體，雙方擁有人力資本交易的自主權。政府的職能主要是宏觀調控、信息服務、法律規范，只是在市場失靈的時候及市場失靈的領域，才會主動干預。

（二）職業資格證書制度的內涵及作用

職業資格是對從事某一職業所必備的學識、技術和能力的基本要求。職業資格包括從業資格和執業資格。從業資格是指從事某一專業（工種）學識、技術和能力的起點標準。執業資格是指政府對某些責任較大、社會通用性強、關系公共利益的專業（工種）實行準入控制，是依法獨立開業或從事某一特定專業（工種）學識、技術和能力的必備標準。由職業資格內涵中的“起點標準”、“必備標準”等關鍵詞來看，職業資格主要為勞動者求職、用人單位招聘服務，提供一種類似門檻，即最低標準性質的知識、能力標識與信號服務。至于勞動者職業能力水平等級的評價，并非職業資格證書的主要功能，而是一種附帶功能。

三、產生上述問題的原因分析

（一）關于高級別證書價值未能體現的問題

首先，盡管畢業生持有職業資格證書，但企業認為這并不意味著其具備了直接上崗操作的能力。某合資企業人力資源負責人認為：“讓技校學生來了就上崗，就算他有高級工證書，也絕對不可能，起碼需要半年的磨合期。”一名參加工作的技校畢業生亦持同樣觀點：“因為在學校學的都是一些比較基礎、理論上的東西，所以，到單位后還得跟著師傅學一些現場操作，得有一段適應期。”某職業學校負責招生就業的教師認為有必要修改現行的職業資格證書制度：“旅游證也好，教師資格證也好，會計證也好，國家應該出臺一個管理規范，就跟過去的駕駛證一樣，在駕校通過考試，先發白本，實踐一段時間后考核通過，白本轉為藍本。這樣做，可能更規范一點。學生在學校取得的證書，必須經過兩年左右的工作實踐，通過考核后才能轉為正式的職業資格證書。也就是說，那時他才真正具備了上崗能力。”

其次，在市場經濟條件下，企業擁有自主決定員工工資、福利水平的權力。1992年黨的十四大提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1995年勞動部文件《對〈工資支付暫行規定〉有關問題的補充規定》明確指出：大中專畢業生見習期、試用期及轉正定級后的工資待遇，由用人單位自主確定。據筆者調研，目前各類企業大多實行崗位工資，即“干什么崗位的工作拿什么水平的工資”。工資水平一般不與職業資格證書的等級直接掛鉤，甚至在一些合資、外資企業，工資水平也不與員工的學歷直接掛鉤。當然，也有部分企業實行工資與技能等級掛鉤的制度，但員工技能等級并非社會機構鑒定的等級，而是本單位技能評定委員會綜合評定的結果。當問及企業為何要花費成本自己搞技能鑒定時，某企業負責人的回答是：“社會上的鑒定不符合企業的實際情況。”也許正是由于國家職業標準的共性要求與企業崗位的個性要求難以實現銜接，所以，企業職工參加社會化技能鑒定人數占總鑒定人數的比例逐年下降，由2001年的41.15%下降到2007年的16.49%[1]。2008年人力資源和社會保障部發布《推進企業技能人才評價工作指導意見》，對企業開展的技能人才評價予以充分肯定。一方面說明企業開展此類工作有政策依據，另一方面表明職校生考取的職業資格證書是其求職、從業和上崗的一種資格證明。

（二）關于持同樣職業資格證書卻不能進同性質用人單位的問題

這里有兩個問題需要分析，一是就業報到證是什么，為什么進公辦幼兒園必須要有？二是為什么中專畢業生有就業報到證，職高畢業生沒有報到證？關于第一個問題，就業報到證是“全國普通學校大中專畢業生就業報到證”的簡稱。顧名思義，就業報到證是畢業生到就業單位報到的憑證。如果報到證的功能僅此而已，報到證就不會成為職高學生到公辦園就業的攔路虎。據查，就業報到證承擔著許多重要的功能，例如，報到證是畢業生參加工作時間的初始記載和憑證，學校相關部門依據報到證為畢業生辦理檔案投遞、組織關系轉移和戶籍遷移等手續，就業單位所在地公安部門憑報到證為畢業生辦理落戶手續，就業單位憑報到證為畢業生辦理相關工作手續。在計劃經濟時代，報到證被稱為派遣證。普通人的就業稱不上派遣，顧名思義，這里的派遣有分配、安排干部之意。所以，派遣證雖小，但作用極大，因為它是持證者擁有干部身份的標志，沒有它，畢業生就進不了國家機關、國有企事業單位，就成為不了編制內的人。上世紀末本世紀初，為適應我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉軌，大中專畢業生招生就業制度改革的需要，國家有關部門對派遣證制度進行了改革，但卻是一個圖有虛名的改革，因為變化的只是證書的名稱，即由先前的派遣證變成了現在的就業報到證，其所附帶的其他功能幾乎沒有變化。例如，沒有就業報到證的職高畢業生仍然進不了具有事業單位性質的公辦幼兒園。

關于第二個問題，需要回顧我國中等職業教育的發展史。建國后，承擔中等職業教育職能的學校主要是中專和技校。技校主要培養技術工人，所以技校畢業生沒有干部身份，自然也就沒有派遣證的問題。中專的培養目標是技術干部和管理干部，所以，中專畢業生擁有干部身份，畢業后須持派遣證到單位報到。20世紀80年代，為加快職業教育發展的步伐，完成中等教育結構調整的任務，有關部門舉辦了大量職業高中。這類學校不僅承擔了分流初中畢業生的任務，還承擔了分流政府舉辦職業教育的責任，因為職業高中的辦學經費主要靠自籌，學生上學要繳費，畢業國家不包分配，面向市場，自謀職業。在這種情況下，職高畢業生是不可能享有干部身份的，所以，他們幾乎沒有到政府機關、國有企事業單位工作的機會，即使有，也只能作為臨時工、合同工，很難成為編制內的人。

四、職業學校畢業生就業存在的其他問題及原因分析

目前，職業學校畢業生的就業狀況可以用“一高一低”來概括：一高是指就業率高，從教育主管部門公布的數據看，已連續多年維持在95%以上；一低是指就業質量低，即工資收入低、福利待遇低、社會保障水平低、工作穩定性差。工資收入低是就業質量低的根本原因，福利待遇、社會保障、工作穩定性等均與此相關。工資收入低也是技術工人社會地位不高、職業教育吸引力不足的一個重要原因。

如何看待工資收入低這一問題，首先，職業學校畢業生工資收入低有一定的必然性。職業學校的培養目標是生產、建設、管理、服務一線的高素質勞動者和技能型人才。低端的工作崗位，較低的技術、技能含量，必然是較低的工資水平。從成本—收益的角度分析，受教育年限越長，學費成本、機會成本就越高，教育收益理應越高。與本科生、專科生相比，職業學校畢業生受教育年限較短，表征其教育收益的工資收入自然較低。其次，經常能聽到有人抱怨說農民工搶了職校畢業生的就業機會。如果職業學校用三年時間培養的學生需要和農民工競爭同樣的工作，那么這是否意味著職業學校人才培養質量不高呢？職校生與民工從事同樣的工作，而民工又供大于求，在價值規律、供求關系的作用下，勞動力的價格（工資）自然較低。再次，最低工資標準低、集體談判① 不普遍也是導致職業學校畢業生工資收入低的重要原因。職業學校畢業生工作后一般都會有3個月到1年的試用期或見習期，期間的工資多為當地政府部門發布的最低工資標準。目前，全國各地最低工資標準仍然偏低。而國外技術工人的工資較高，其原因是行業工會有著強大的力量，他們可以通過集體協商、談判等方式，將本行業技術工人的工資維持在一個較高水平。

五、存在以上就業問題的根本原因

存在以上就業問題的根本原因是我國尚未確立兩種證書并重的制度。從1993年黨和國家提出要建立學歷文憑與職業資格兩種證書并重的制度至今，已有近20年的歷史，客觀地說，這一雙證并重的制度并未真正建立。

（一）學歷文憑始終是確定畢業生初始工資的重要依據

新中國成立至今，政府部門發布的各級學校畢業生起始工資始終是按學歷確定工資水平。如1993年國務院發布的《機關工作人員工資制度改革實施辦法》，規定了直接從各類學校錄用的工作人員試用期工資：初中畢業生為170元，高中、中專畢業生為180元，大學專科畢業生為195元，大學本科畢業生為205元，獲得碩士學位的研究生為240元，獲得博士學位的研究生為270元。無論政府紅頭文件還是具體管理實踐，均未發現有依據畢業生所持職業資格證書等級來確定工資水平的。

（二）技能類資格與專業技術類資格、行政管理類職級間的工資收入、福利待遇差距較大

計劃經濟時代，在同一單位工作的員工有著不同的身份，即工人和干部的區別。產生于計劃經濟向市場經濟過渡時期的職業資格證書制度，由于路徑依賴的原因，難免會打上時代的烙印。如職業資格分為兩類，一類為面向工人的技能類職業資格，另一類為專業技術人員職業資格，屬高級知識分子的專業技術人員很長一段時間享有干部身份和待遇。進入新世紀，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，先前以身份管理為特征的勞動人事管理制度亟需向以崗位、能力、業績為本的勞動人事管理制度轉變，2006年人事部發布的《事業單位崗位設置管理試行辦法》就體現了這一趨勢，但這一改革方案仍存在重知識和學歷、輕技能和資格的傾向。例如，工勤技能崗位與專業技術崗位、行政管理崗位的工資水平差別較大。而且，在住房等福利待遇方面，技術工人也處于劣勢。所以，建立學歷證書與職業資格證書并重的制度還有很長的路要走。

六、對策

（一）保障就業機會的均等

雖然我國市場經濟體制建設已取得顯著成績，但一些與市場經濟自由開放、機會均等、公平競爭理念不相適應的制度性、體制性因素仍然存在，不僅有悖于現代社會公平、正義的基本精神，而且影響市場經濟體制建設的進程。所以，政府有關部門應高度重視這些制度性、體制性弊病，盡快予以清除。如前面提及的影響職高學前教育專業畢業生到公辦幼兒園就業的“派遣證”制度，即應廢除，以保障各級各類學校畢業生的平等就業機會。另外，政府招錄公務員、事業單位公開招聘，在設定崗位條件時，一方面，應盡量避免或消除人才“高消費”，盲目追求高學歷，以保障大專生、中職生就業權利和公平競爭機會。另一方面，要體現學歷證書與職業資格證書并重的制度理念，一些對技術、技能要求較高的崗位，在設定報考條件時，應突出職業資格證書的重要性。

（二）給予職業教育、職校畢業生更多的關注和保障

職業教育具有基層性、弱勢性，這也是導致職校畢業生就業競爭力不足的原因之一。從構建和諧社會、維護社會公平與正義的角度而言，政府應給予職業教育、職校畢業生更多的關注和保障，如基于差別原則② 的政策傾斜、區別對待等。例如，政府提供的公益性就業機會、工作崗位，旨在幫助大中專畢業生自主創業、自謀職業的財政補貼、優惠貸款、稅費減免等，可否向職校畢業生傾斜。此外，為提高職校畢業生的工資收入，政府應保證最低工資標準的合理增長③。政府要積極推動基于勞動關系三方機制（工會、企業、政府）的工資集體協商制度的建立與落實，以保證技術工人能有體面的工資收入。政府有關部門應及時發布市場工資指導價位，為職校畢業生求職提供重要的參考信息。為提升職校畢業生工作的穩定性，一方面，要加大《勞動合同法》的實施力度，切實維護勞動者的合法權益；另一方面，要督促企業為員工按時足額繳納各項社會保險費用，切實提高技術工人的社會保障水平。對靈活就業的職校畢業生，在涉及其基本生存的醫療、住房、失業救助等方面，政府應給予更多關注和政策傾斜。

（三）加大構建學歷證書與職業資格證書并重制度的力度

學歷證書與職業資格證書并重制度包含兩層含義：一是在用人單位招聘、畢業生求職時兩種證書并重，不應一味地強調學歷文憑，應用型、技能型崗位要突出職業資格證書的價值和作用。二是在確定員工工資收入、福利待遇時，當涉及員工發展、晉升機會時，需在兩種證書并重理念的指導下，為技能人才、專業技術人才、行政管理人才提供大體相當的工資收入、福利待遇、發展機會和晉升空間。例如，在保持現行依據學歷文憑確定畢業生工資制度的同時，針對強調技術應用、技能操作型的崗位，試行根據畢業生所持職業資格證書等級確定工資的制度。近日，山西省推出了技工院校畢業的技師、高級工參照專科畢業生確定起始工資的辦法，就體現了兩種證書并重的思想。目前，有地方規定持有本科及以上文憑的人員可享受在當地落戶的優惠政策。建議完善該類規定，將持有高級技師、技師甚至高級工職業資格證書的人員也納入其中，以彰顯兩類證書并重的理念。

在市場經濟條件下，政府的權力、責任都是有限的。所以，要有所為，有所不為。上述建議及措施應以鼓勵、引導、示范為主，行政強制為輔，先從政府機關、事業單位、壟斷型國企做起，待制度成熟時，通過發布指導性文件的方式向其他性質的企業、部門推開。落實雙證并重的理念，完善相關制度，提高技術工人待遇，保障其基本權益，政府機關、國有企事業單位要率先垂范，為在全社會形成尊重勞動、尊重技能、尊重技術工人的良好氛圍發揮應有作用。

（中國勞動關系學學院2013年院級科研一般項目《如何落實職業院校“雙證書”制度——職業院校內部的視角》，項目編號：13YY039，主持人：李紅衛）