新型城鎮化的機遇與路徑

站在經濟潛在增速面臨下降和結構轉型的關鍵時點，面對“人口紅利”的衰竭和“劉易斯拐點”的到來，中國城鎮化進程再度成為當前各方關注的焦點。而不論是從城鎮化滯后程度、發展空間還是政策基調看，城鎮化在今后很長一段時間都會加速深入地推進，也將成為未來中國經濟增長的重要動力。

中國自改革開放以來，城鎮化率由1978年的17.92%上升到2011年的51.27%，年增長1個百分點。從國際經驗看，城鎮化率處于30%～70%時期，是城鎮化快速發展階段。目前，中國已進入中等收入國家行列，城鎮化率剛超過50%，未來幾十年最大的發展潛力就在新型城鎮化。

至今依然莫衷一是的是，究竟如何推進新型城鎮化？國務院參事任玉嶺提出了綜合舉措，分別是：先糾正認識偏差；農民市民化應是城鎮化指標和目的；必須重視頂層設計，搞好城市布陣；副省級以上城市應接納外來人口；城鄉統籌要重視全域性和產業拉動。最后他強調，改革是推進城鎮化的引擎。

城鎮化的認識誤區

朱敏：中共十八大報告明確提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”輿論認為，中國政府試圖將新型城鎮化作為中國經濟增長和社會發展的強大引擎。我們應當如何認識城鎮化？

任玉嶺：必須看到，對城鎮化的認識，決定著城鎮化的命運。當今在大力推進新型城鎮化之時，最重要的是需要在為什么推進城鎮化和怎樣推進城鎮化方面找準位置，端正方向，形成共識。

過去直至今天，對城鎮化的認識偏頗，不僅延緩了中國城鎮化的發展，而且給今天城鎮化的實質性推進帶來了“門檻過高”、“難度更大”的阻力。影響城鎮化推進的錯誤認識，具體地講有以下幾種：一是“國外的大城市都在向外圍發展小城鎮，因此中國不能發展大城市，只能發展小城鎮”；二是“城鎮化絕非人的城鎮化，城市化不是農民變市民”；三是“對農民實行‘兩棲類’的做法，進可攻，退可守”；四是“中國應著重發展三大城市群，有三大城市圈足夠了”；五是“農民工并不愿進入城市，因此，沒有必要讓農民在城市落戶”；六是用統計方法的修改推進城鎮化，出現了一年增長一個百分點。

朱敏：這六種認識和做法曾一度誤導著人們的認識。

任玉嶺：不僅誤導著我們的認識，而且也左右著我們的行動。例如，“兩棲理論”關于“農民在農村有地，又可漂在城市做工，進可攻，退可守，是保證社會穩定的最佳選擇”的說法，不僅害了廣大農民，也害了我們國家；不僅延緩了城市化，也阻礙了經濟發展。“兩棲”的結果是，一方面造成城市門檻越來越高，城鄉差距越來越大，農民工愈來愈望城興嘆。如果十年前就重視農民工入城問題，就不會像今天這樣讓億萬農民無法承受。另一方面造成了幾千萬的兒童留守農村，幾千萬農民工夫妻不能團聚，農村空巢老人越來越多，社會壓力越來越大。

“兩棲”的做法還造成農民工把艱難賺到的一點錢，不得不投資農村和小鎮去建房，既削弱了內需，也造成很多小城鎮的住房閑置和無用。

朱敏：看來，中國城市化水平之所以迄今遠遠落后于工業化程度，并造成城鄉差距拉大和諸多社會問題加劇，不能不說與這幾種錯誤的認識直接相關。

任玉嶺：要確保城鎮化的順利推進，首先就需要排除這些錯誤認識的干擾，要切中城鎮化時弊，明確城鎮化的概念，端正城鎮化的方向，把城鎮化作為一種使命和責任，立足于解決好包括三農滯后問題、內需不振問題、收入差距過大問題、社會管理不順問題等，用好城鎮化機遇，落實好城鎮化戰略。

城鎮化指標和目的

朱敏：我們知道，與城鎮化關系最緊密的群體是農民工，以及將要進城的農民。對此，國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成指出，“從本質上說，城鎮化的本質可以概括為4個字——農民進城。”對此您是怎樣看待的？

任玉嶺：作為一個農業大國，中國農業人口眾多，人均耕地甚少，這是三農問題突出的源頭所在，也是農民勞動生產率過低和農民收入微薄的根本原因。要解決中國的三農問題，就必須通過城鎮化道路，分流和減少農民，以此提高農業勞動者對土地的占有數量和提高城鄉兩方面的勞動生產效率。

城市既是經濟發展的產物，同時也是經濟發展的火車頭。城市因為聚集了文化、經濟、商品、信息、科技、金融和交通等，它不僅為人們創造財富提供了市場和方便，也為人們提供了分工效益和規模效益。正如恩格斯所說，“倫敦因為聚集了250萬人，使這250萬人的力量增加了100倍。”

朱敏：也就是說，只有絕大部分人集中到城市里進行勞動時，總的勞動生產率才能達到一個高水平？

任玉嶺：不僅如此，城市的發展，人口的聚集，還為“人人為我，我為人人”的諸多服務行業、第三產業拓展了空間，創造了條件。事實證明，越大的城市，第三產業越發達，服務業就業崗位就越多。紐約有70%以上的就業崗位屬于第三產業。國內北京、上海三產所占比重高達60%左右，在國內數一數二，也是因為它們有著千萬人口的聚集所致。

遠在上世紀末，部分發達國家從事農業的人口占總人口的比例就已降到10%以下，美國2.44%、法國2.89%、英國1.9%、法國3.89%、加拿大2.83%、荷蘭3.7%、澳大利亞4.83%、以色列3.08%、日本4.78%、意大利6.16%、新加坡0.2%。韓國當時是最高的，農業人口占10.5%，但現在韓國從事農業的人口也已降到5%以下。我們作為農業人口眾多的大國，沒必要也不可能完全做到發達國家的水平，但是，不大量分流和減少農村人口，我們的現代化是難以實現的。

朱敏：但也有很多不是很理性的聲音，在試圖阻礙農民進城的歷史進程。

任玉嶺：受既得利益者的驅使，一些拒絕農民入城的觀點是錯誤的；還有說“農村勞動力遇到恐慌”的說法也是異曲同工所使然。為了壯大中國三產比重，創造更多就業崗位，提高勞動生產率，解決好“三農”發展和內需不振問題，就必須堅決做到城鎮化以分流和減少農民為宗旨，把農民變市民作為城鎮化的指標和目的。

需要搞好城市布陣

朱敏：從區域經濟的視角來看，有專家指出，中國經濟發展在地區選擇、產業布局、政策傾向、資金投向等各方面大都體現了非均衡發展的戰略思想。特別是改革開放后，中國經濟發展基本上都是通過不斷制定和深化“局部非均衡優惠政策”，漸進的發掘、培育和釋放各類資本的邊際收益空間，打造一個又一個增長極和經濟帶，通過輻射和示范效應，帶動中國經濟持續發展。那么，這種非均衡戰略與城鎮化之間的互動，究竟對經濟社會發展產生了怎樣的影響？

任玉嶺：改革開放以來，為了用好緊缺資源，促進沿海地區先富起來，我們重點推進了東部城鎮化的發展。當初雖然對東部投入比較有限，但由于當時土地和金融條件的無限寬松，再加上東部城市發展期間屬于賣方市場，促成了作為城市化內在動力的工業產業迅速崛起。

尤其在推行市場經濟機制之后，東部便成了萬商云集之地。而后來中西部要發展時，不僅遇到了投資瓶頸、政策瓶頸、土地瓶頸，而且完全進入了買方市場，工業發展的艱難造成了城市發展的緩慢。2000年5月中國有662個城市，廣東、山東和江蘇分別擁有52個、48個和41個，這三個省當時各自擁有百萬人以上城市位居全國前三名，均超過人口第一大省河南省的兩倍多。同時這三個省人均GDP也位居中國前三名，而且人均GDP也是河南省的兩倍多。由此可見，城鎮化特別是大城市對經濟社會發展的帶動作用是不可低估的。

朱敏：從這個意義上說，隨著區域經濟從非均衡戰略越來越走向均衡發展，中國城鎮化是不是應該有更高的著眼點？

任玉嶺：在推動區域經濟統籌發展之時，一定要從中國實際出發，重視城市的頂層設計，搞好城市布陣。

朱敏：具體而言，如何在頂層設計中做好城市布陣？

任玉嶺：根據我的研究，在做頂層設計時，一是需批判前面提到的“中國有三個城市群已足夠了的說法”，要使城市化的推進與區域發展相適應。

二是城鎮化過程中，哪里發展大中城市，哪里發展小型城鎮，一定要因地制宜，區別對待。像北京、上海等特大城市周圍應重點發展小城鎮。我在美國洛杉磯和加拿大蒙特利爾調查過，這兩個城市周圍都有70多個小城市。在中國特大城市周圍大力發展小城鎮有充分的條件，也是十分必要的。而像河南、四川這樣人口十分密集而且有近億人口的農業大省，在今后二十年左右的一段時間內應重點發展大中城市，而不是小城鎮，這樣的省均需建一批城市人口過百萬的大城市。

三是頂層設計中，城市的發展一定要考慮人口基數，要按人口設城。現在很多人口超過500萬，甚至超過1000萬人的地級市，城市人口還沒達到50萬，這是急需引起注意和應該重點支持的。在整個頂層設計中，還要重視縣城的發展，原則上一縣至少設一市，只有這樣，城鎮化才能真正加速。

四是城市化的頂層設計，一定要有基礎設施和項目投資緊跟上，城市的發展需要基礎設施特別是交通設施的及時跟進。另外城市化與工業化是并肩而行的，對進入頂層設計的城市布局，一定要安排項目支撐，特別是國有企業的投資一定要支持城市化的頂層設計，為城市化服務，與城市化結合。

城鎮化與戶籍改革

朱敏：在改革開放三十多年的城鎮化過程中，“人口城鎮化”落后于“土地城鎮化”，已阻礙城鎮化進一步健康發展。盡管城市常住人口已超過總人口的50%，但城鎮戶籍人口僅占35%，意味著仍有超過2億農業轉移人口處在“離開農村，卻不能融入城市”狀態，無法享受與城市居民同等的醫療、社保、教育等基本公共服務。如此一來，大量農業轉移人口的“市民化”，是否成為城鎮化繞不過的考題？

任玉嶺：中國城鎮化的推進，關鍵是要解決副省級以上特大城市接納外來人口的問題。據資料披露，像上海、北京這樣的城市外來人口均在700萬左右，其中絕大多數是家在農村的大學畢業生和各行各業的農民工。這些由農村走出的大學畢業生和農民工，幾十年來，不僅為這些大城市的發展做出了巨大貢獻，而且已經長期生活在這些城市之中。例如我家一個安徽小保姆，20世紀80年代初，18歲就進北京了，后來結了婚，孩子都已經二十多歲了，卻仍然沒資格擁有北京戶口。

北京改革開放初時，三環路兩側還都是玉米地，而今已“攤大餅”發展到五環之外和跨入六環兩側地區，馬路、高樓、商場、學校、別墅、會所、公園、假山、人工湖、高爾夫場地占去了多少農田，但就是不接收外來的農村人口。從媒體報道中知道北京也進了一些人，如最近在北京買下40多套房產的龔愛愛，人不在北京，但卻可以在北京上戶口，又能兩次進行轉戶口，不知類似這樣的情況又有多少？

朱敏：看來，進戶口的“難”與“易”，完全是人為的。

任玉嶺：由于副省級城市不接納農民工和農村入城的大學生，導致了中國城市水平不是統計局給出的52%，而實際僅有35%。更可怕的是，在做教育統計時發現，義務教育階段的學生中，80%是農民的子女。也就是說，在我們這個國家15歲以下的人口中，80%是農民，這意味著我們的城市化不僅沒有推進，而且是明顯倒退了。15歲以下的人口中80%是農民，我們該如何去應對？

副省級城市不接納農民工的理由是城市太大了、城市太擁擠，其實這只是一種借口。中國大城市的容積率要比很多國際大城市低得多。日本、韓國城市容積率是2，中國臺灣1.2，香港1.6，大陸僅為0.5，上海被認為是最擁擠的，現在容積率才0.8，比日本、韓國少一倍還要多。《文摘周報》不久前報道，日本東京的面積只有上海的1/3，而東京人口是上海的2/3。

朱敏：所謂“副省級以上城市不接納農民工和外來人口”是沒什么理由的。

任玉嶺：城市的交通擁擠不從管理上去努力，將其作為不接納農民工的擋箭牌，這是很不應該的。至于少數人，想通過控制人口，拿戶籍作為謀私利的手段，專為少數人進行權錢交易，那就更不應該了。

因此，要推進城鎮化，要解決農民變市民的問題，就一定要請副省級以上城市帶頭接納農民工；而且要堅決改革戶籍制度。同是在共和國的藍天下，應該憑身份證行遍天下。共和國對每一個公民和勞動者應一視同仁，應該在公共服務走向公平化的今天，以身份證刷卡制作為戶籍管理手段，并以此同國外接軌。

城鄉統籌須產業拉動

朱敏：越來越多的中國農業人口不斷地流向城市，希望在城市接受更好的教育、更好的醫療，從而成了流動人口。延伸來看，我們一直呼吁和主張的城鄉統籌并沒有很好地實現。誠如一些學者所判斷的，當前中國城鎮化已經到了需要更加關注發展質量、更加關注城鄉統籌發展，全面實現城鄉經濟社會一體化發展的新時期。對此您有怎樣的看法？

任玉嶺：城鄉統籌對農村面積廣大、農村人口眾多的中國發展是十分重要的。但是如果在一些地方不著力推進城市的發展，而一味地強調城鄉統籌，就達不到以工補農、以城帶鄉的作用，城鄉統籌也就成了無源之水，無本之木。

首先，對于城市發育較好、規模較大、實力較強的地方，其城鄉統籌應重點發展周邊的小城鎮，十分注意產業布局和投資調控，防止大量“睡城”的出現。對于城市化極為薄弱，農業人口相對集中的地區，應在中央政府和省級政府的大力扶植下，促其地方大城市的建設和發展，否則城鄉統籌只會淪為一句空話。

其次，城鄉統籌一定要重視“全域性”。科學發展觀是強調發展成果共享的，那種只重視建設統籌樣板、搞試點，不惜用大量財政投入，大搞錦上添花，把樣板搞得好上加好，而到廣大地區統籌發展時，無任何財政支持的做法，這是不可取的，也是無法搞好城鄉統籌的。為此必須改變長期形成的只重視示范工程、政績工程，熱衷錦上添花的慣性行為。

朱敏：政績觀往往來自于激勵機制，過去一直以經濟增長率的單一指標來衡量官員政績，是時候改了。

任玉嶺：城鄉統籌，一定要把農民對幸福生活的向往，作為新農村建設的奮斗目標。要把糧食生產區道路差、基礎設施差、公共服務差以及資本少、信息少、致富門路少的“三多三少”突出問題作為新農村建設應予突破的重點。要堅決改變那種重外表形象多、重生活質量少；重農戶單干多、重集體合作少；重經濟發展多、重社會發展少；重錦上添花多、重雪中送炭少的“四多四少”的老路子。

與此同時，要重視非農產業發展，借助產業拉動。凡是城鄉統籌搞得好的地方，多是產業拉動力度較大的地方，因此，推動城鄉統籌，一定要重視農村的非農產業發展。

朱敏：非農產業發展對改變農村傳統業態而言的確很重要。那么，具體來說，發展非農產業需要注意哪些問題？

任玉嶺：一是要重視農業產業化的推進，要按照企業的管理經營模式，推進農業產業的規模化、市場化、科學化、機械化。要使農業生產通過集約化的管理，及先進技術、先進裝備的武裝，提高勞動生產率和個人收益。二是要狠抓農產品的加工和運輸，這項工作做好了，可以為農村增加3～10倍的收入，有利于農民就業和增收。為了使農產品加工等非農產業發展，一些大的縣一定要多設幾個工業聚集區。三是要大力發展農村服務業，包括物流業、旅游業，都應引起重視。為了發揮非農產業的發展，除了搞好城鄉統籌規劃，給非農產業留出空間外，還需要有稅收政策的扶植，財政金融的支持，尤其是土地使用要向欠發達地區傾斜。

朱敏：基于市場的邏輯，在新型城鎮化推進過程中，實現城鄉統籌還有什么可行的載體或路徑？

任玉嶺：除了以上幾個方面，還有一點就是，要建立農民入股的公司制合作組織。為促進農村與市場對接，形成城鄉一體的市場運行秩序，建立城鄉一體的市場信息網絡，就必須搭建農村的市場平臺，完善維護農村運行的載體。這就是農民入股的公司制合作組織。

公司制經濟組織是當代市場經濟管理的重大創造，也是現代經營的最好模式。公司制經濟組織不僅在工業領域得到了普及、推廣，而且也在各國的農業領域得到了廣泛應用。農民入股的公司制合作組織，不僅可以把市場經濟體制引進農村，實現三農與市場對接，而且利于開展種、養、加與產、供、銷的一條龍，能夠把農產品加工、運輸、營銷的效益留給農民，使農民增收。

因此，城鎮化要重視在農村建設農民入股的公司制合作組織，改變現在一家一戶的小農經營模式；不宜也不應該把廣大農民都趕出田地，使農產品加工、銷售、經營的效益都被外來的企業拿走和占有。為了使農民入股的公司制組織在農村興起，一是需要在農村建立一村一品式的支柱產業；二是放寬農產品加工公司的注冊條件；三是金融與科技的投入要支持農民入股的合作企業；四是要由政府出面，專門為農村建立這樣的合作組織培養領軍人物及管理人才；五是公司需實行董事會管理、總經理負責制，讓農民參加監管，企業紅利按股分紅。