離農農民退出承包地影響因素分析

摘 要：有序推進離農農民市民化并逐步退出其承包地，是促進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化協同發展的重要環節。根據Logistic模型對河南、湖南、四川和重慶4省市1 086離農農戶的調查數據，分析表明：尋求最大化經濟補償收益及對更高生活品質的追求，是離農農民退出承包地的兩大動力引擎；離農農民退地意愿和行為受退地過程中產生的直接成本和間接成本約束；離農農民非農收入水平及社會保障水平的提高，將對農民退地進城產生促進作用；對退地后工作穩定程度及生活狀況的預期，是離農農民考量退地風險的主要因素。因此，不但要消除“城鄉二元制度性壁壘”，還必須消除“城鄉二元經濟性壁壘”；戶籍制度改革和農村土地制度改革必須考慮農民退出土地的意愿，要充分保障退地農民的權益，切實降低退地風險；要加強保障性住房建設，加大購房補貼力度，以降低離農農民的退地進城成本；應加強農民就業培訓，完善社會保障體系，不斷提高離農農民的退地能力。此外，還要建立傳統身份農民退出與職業農民進入的聯動承接機制，以實現農業現代化。

關鍵詞：離農農民；承包地退出；退地成本；退地收益；退地能力；退地風險；城鄉二元經濟性壁壘；戶籍制度改革；農村土地制度改革；農民市民化

中圖分類號：F311；F323.6 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2013）02000110

一、引言

農民的離農發展是現階段中國最普遍的經濟社會現象之一，有數據顯示，2011年底僅農民工就達2.53 億人（國家統計局，2011）。而農民的職業流動、變遷與分化悄然改變著農民與承包地的關系。隨著農民離農人數的增加、時間的延長及其融入城市的持續強化，其對土地的依賴度不斷弱化（中國農民工戰略研究課題組，2009），農業勞動力的大量析出導致部分耕地撂荒（曹志宏 等，2008），并呈上升趨勢（田玉軍 等，2010），這為承包地使用權流轉和承包權退出提供了可能。但承包地持有的低成本、流轉的低收益以及較重的保障功能嚴重地束縛著農地的流轉（黃延延，2012），離農農民承包地持有并撂荒的行為對耕地質量保護、國家糧食安全和農業現代化土地規模需求造成了激烈沖突（李秀彬，2008）；同時，離農農民缺乏永久性遷移的不完全城市化（陶然 等，2005），阻礙了中國城鎮化進程。

本文所指的“離農農民”，是指從業和收入不依賴農業的農民（戶），主要包括從事非農勞動的離農務工經商農業轉移勞動力、升學和參軍離農人員、喪失勞動能力的農民、不能再從事農業生產的老年農民、農村五保戶等。本文所指“承包地”，是中國家庭聯產承包責任制下農戶承包的耕地。離農農民“承包地退出”包括兩種情況：一是使用權退出，即農民全部或部分退出承包地使用權，依然享有承包權，也就是學界通常指的承包經營權流轉；二是承包權退出，即農民全部或部分退出承包權，不再承包耕地，退出以農業戶口承包的耕地，向市民化轉移。本文所研究的“退地”是指后者，即承包權退出我國離農農民承包地無論是使用權退出，還是承包權退出，均能有效促進農地資源的優化配置，進而解決當前耕地撂荒與農地規模經營問題。但使用權退出僅是我國特殊農地制度下的暫時策略，承包權退出才能從根本上減少農業人口。“有序推進農業轉移人口市民化”，是“促進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展”的重要環節和破解當前城鄉二元難題的根本途徑之一（胡錦濤，2012）。 。

從世界各國工業化和城市化中農民土地退出路徑和影響因素來看，各個國家有明顯差別，而差別形成的原因在于一個國家的基本政治經濟制度和基本政策以及這種制度安排和政策對農民土地權力行使行為的激勵和約束。西方國家農民土地退出是建立在土地產權私有、土地資本要素自由流動和市場化交易基礎上的，農民經營或放棄土地是一種市場交易行為。而在中國，特有的工業優先發展戰略、城鄉戶籍制度以及農村家庭承包責任制等制度安排和惠農政策，構成了影響中國農民行使和退出土地承包地權利行為的基本制度框架。中華人民共和國《憲法》《農村土地承包法》《物權法》等法律法規的相關規定，特別是《農村土地承包法》關于“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”等規定構成了農民退出承包地的法理基礎。加快農村勞動力非農就業轉移、減少農村人口、解決土地撂荒、優化農地資源配置、增加農民收入、促進城鎮化，構成了農民承包地退出的宏觀動力（鄧大才，2003；周記，2004；呂天強，2004；文貫中，2008；蔡繼明，2009；鐘漲寶 等，2010；楚德江，2011；王建友，2011；杜文驕 等，2011）；同時，農民個體特征因素、家庭特征因素、退地補償預期、城市生活的向往等形成了離農農民退出承包地的微觀動力（王兆林 等，2011；滕亞為，2011；嚴燕 等，2012；吳康明 等，2011）。但現有研究較少從退地主體——離農農民的視角研究承包地退出問題，尤其缺乏調研分析和實證研究。本文利用對河南、湖南、四川和重慶四省市1 086農戶的實地調研資料和數據，根據成本收益理論，構建離農農民承包地退出意愿分析框架，定量分析影響離農農民承包地退出意愿的經濟社會因素，以期能為有關理論研究、政策制定以及實踐運作提供參考。張學敏，劉惠君：離農農民退出承包地影響因素分析

二、理論分析與研究假設

成本收益理論是經濟學的基本理論之一。該理論認為，每個分析對象都是尋求自身利益最大化的經濟主體，經濟活動參與人希望得到有形與無形的最大利益。當人們從事某項活動的收益大于成本時，就有對行為者增加該種活動的激勵；相反，如果從事某種活動的收益小于成本時，則對這種行為存在負向激勵，會對該種活動產生抑制（王赟隆，2011）。離農農民作為理性“經濟人”，雖然因職業、收入、居住及土地意識分化等，對承包地的生計依賴逐步弱化，但其是否退出承包地，還取決于對退出承包地的風險評估。離農農民會算計退出承包地的成本和收益，并根據自身退地能力評估退地風險；在風險可以承受的范圍內，承包地退出凈收益（凈收益=總收益-總成本）越高，則離農農民退出承包地的可能性就越高。

1.離農農民承包地退出的成本

離農農民承包地的退出成本是指因退出承包地而產生的承包地效用損失成本，包括直接成本、間接成本和機會成本。直接成本主要是指承包地農業經營收入損失、使用權流轉收入損失、惠農損失因目前多數地方的種糧補貼、良種補貼等惠農補貼是按家庭承包地擁有人數發放的，退出承包地，這些補貼就可能會損失掉。

等，間接成本主要是指承包地養老及失業等社會保障功能的喪失、退地后到城鎮新購買房屋費用及其他生活費用的增加等，機會成本是指未來承包地預期增值損失等。事實上，土地種植面積越大，退地的直接成本相對越高，農民越不易退地（吳康明，2011）；有承包地撂荒的農戶更愿意退出土地（王兆林，2011）。土地的當期價值和預期價值也直接關系土地退出成本，而土地的自然資源稟賦，包括土地的區位、肥力和經營情況都決定其預期價值。在經濟欠發達地區或山區，由于土地預期價值較低，農民更傾向于退出土地。因此，承包地農業經營產值、流轉收益和惠農補貼等退地直接成本越高，對退地的反向影響越大；農民遷入地城鎮房價、消費水平等退地的間接成本越高，對退地的反作用越大；土地的預期增值收益等退地機會成本越高，對退地的反作用越大。

假設1：退地成本對退地決策產生反向影響。

2.離農農民承包地退出的收益

離農農民承包地退出收益是指因退出承包地而獲得的經濟與非經濟總收益，包括顯性收益和隱性收益：顯性收益主要包括承包地權利退出的經濟補償及青苗等附作物補償、高于農村的城鎮社會保障、政府提供的免費就業培訓及就業機會等；隱性收益主要包括更多更好的尋求城市就業機會和更高的就業收入、子女接受較好的城市教育、有機會獲得城市公租房、享受城市方便的生活和公共設施福利以提高生活品質等。較高的退地補償會刺激農民退地的“潛在需求”，對其退地產生正向拉力作用，農民預期獲得的退出土地的經濟補償越高，越傾向于退出土地（吳康明，2011）。

假設2：退地收益對退地決策產生正向影響。

3.離農農民承包地退出能力

離農農民承包地退出能力是指離農農民退出承包地后的非農收入承載本人及其家庭成員生計的能力，主要是非農收入能力及就業幾率，包括非農收入高低及其就業概率、是否在城鎮購買住房、是否購買城市社會保障、家庭主要成員是否長期生活在城市等。一是非農收入。農民非農收入越高，越容易在城市扎下根，并通過購買住房和投資，取得城市財產性收益，因而退出土地的可能性越大。二是是否在城鎮購買住房。在城鎮已購買住房的農民，成為非市民的“事實市民”，這部分農民實際上已經具備退地能力。三是是否購買城鎮社會保險。城市社會保險實際上是對土地社保功能的替代，預期退地后醫療與養老保險越好的農戶越愿意退出承包地（王兆林，2011）。四是在城鎮生活的時間。離農農民大部分時間都生活在城鎮，除春節、國慶等重大節日回家外，其余時間都在城鎮生活，他們已經適應了城市生活方式，并具備了城市消費水平。生活在城市的時間越長，對城市的偏好越強，其退地的可能性越大。可見，離農農民退地能力越強，對承包地的生計依賴越弱，越有可能退地。

假設3：退地能力對退地決策產生正向影響。

4.離農農民承包地退出風險

離農農民承包地退出風險是指退出承包地后農戶家庭面臨的失業、重大疾病等風險。退地風險主要包括：一是潛在的失業風險。在市場經濟環境下，會面臨經濟社會發展周期性帶來的失業風險。二是重大疾病等風險。收入越低，工作越不穩定，社會關系越少，醫療保障越低，則面臨的重大疾病風險越大。三是退出制度風險。是否有退地后的社會保障制度、退地政策是否能有效落實兌現、退地政策是否長期穩定等對退地決策都有較大的影響。

假設4：退地風險對退地決策產生反向影響。

綜合以上分析，離農農民承包地退出受多方面因素的多重力量作用，基礎作用力在于成本與收益的大小，成本越低，收益越高，退地凈收益就越大，正向激勵作用越強，退地的可能性就越大；同時，也受退地能力和退地風險的雙重制約，離農農民退地能力越強，風險越小，則越有可能退地。

此外，離農農民的個體因素（年齡、職業、文化程度、家庭人口等）也可能會對其退地意愿和行為產生影響。比如，農村老年勞動力由于體力下降等原因或進城投靠子女，如果有較高的退地補償，這部分農民會選擇退出土地，年齡對退地有明顯的正向影響作用（王兆林，2011；吳康明，2011）。而年輕農民工可能為了尋求城市就業機會、追求更高的生活品質而偏好城市選擇退出土地。事實上，進城大量農民工多是年輕人，在全部外出從業農民工中，40歲以下的占總量的82.1 %。這些年輕農民工已經逐步適應城市生活方式，即便在城市居無定所、生計不穩，也不愿意再回到偏遠的農村土地上過父輩式的生活。對于他們而言，錢不再是外出務工的唯一目的，在獲取更多經濟收入的同時，他們開始并日益注重家庭成員的團聚、子女的教育以及家庭生活的改善、提高（國務院發展研究中心課題組，2009）。