政府主導型生態移民的實效、問題與對策

摘 要：由于自然環境惡劣，民生問題和生態問題相互影響和相互制約，寧夏西海固山區陷入了民生與生態問題的惡性循環。為了使寧夏南部西海固山區的人民盡快擺脫生態環境惡化與民生貧困的兩難困境，國家在寧夏西海固山區實施了生態移民的扶貧政策。西海固山區的生態移民工程在環境治理與保護以及改善居民生存狀態和質量方面取得了明顯的成效，基本達到了預期效果；但在移民生產用地落實和生產方式轉變、移民安置資金和生產啟動資金以及對移民的后期幫扶和對特別困難移民的經濟支持等方面還存在一些問題，影響了生態移民工程的實施質量和效果。因此，生態移民工程需要根據地區發展規劃統籌安排；不但需要進一步認真落實相關政策措施，還需要有完善的后續支持，才能保證生態移民的質量及其順利推進。

關鍵詞：生態移民；西海固山區；扶貧；政府主導；移民安置；生態環境惡化；生存條件；生產方式轉變

中圖分類號：C922；F062.2 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2013）02004407

一、引言

生態移民（ecomigration），亦稱環境移民（environmental migration），系指原居住在自然保護區、生態環境嚴重破壞地區、生態脆弱區以及自然環境條件惡劣、基本不具備人類生存條件的地區的人口，搬離原來的居住地，在另外的地方定居并重建家園的人口遷移。生態移民是由于遷出區的人口規模遠遠超過區域生態環境容量和承載能力，是生態環境因素所致。生態移民通過將生活在惡劣環境條件下的居民搬遷到生存條件更好的地區，一方面可以減輕（或防止）人類對原本脆弱的生態環境的破壞，使生態系統得以恢復和重建（或保護）；另一方面可以通過異地開發，逐步改善貧困人口的生存狀態。學者們普遍認為中國西北部地區的生態移民工程具有重大的積極意義。如劉學敏（2002）認為中國西北部地區生態移民工程的實施是保護當地生態環境，發展當地經濟的重要舉措，并根據內蒙地區生態移民工程的實施過程，分析了當地生態移民工程產生的積極效果。

生態移民可分為自發型生態移民和政府主導型生態移民（張力威 等，2005）。自發型生態移民是指由于生態環境惡化造成人民生產、生活困難而不得不離開原居住地到外地謀生的人口遷移；政府主導型生態移民是指政府為了保護或恢復生態環境，有組織地將自然保護區或生態環境惡化地區的人口遷移出來。本文研究的寧夏西海固山區生態移民就是典型的政府主導型生態移民。由于自然環境惡劣，民生問題和生態問題相互影響和相互制約，寧夏西海固山區陷入了民生與生態問題的惡性循環。為了使寧夏南部西海固山區的人民盡快擺脫生態環境惡化與民生貧困的兩難困境，國家在寧夏西海固山區實施了生態移民的扶貧政策。

孫燕一，王振洲，劉 懿，崔 麗，韓 瑾：政府主導型生態移民的實效、問題與對策

對于寧夏西海固山區的生態移民工程，研究者普遍持肯定的態度，同時也提出了其中存在的一些管理問題。如王治業和吳光春（2003）根據對寧夏中衛縣和中寧縣的實地調研資料，認為寧夏西海固山區生態移民工程在恢復荒漠地區生態環境和發展地區經濟以及提高當地居民生活水平方面有著明顯的效果，同時又提出：生態移民過程中存在資金支持問題和貧困反彈問題，有必要在移民中加大資金支持和后續管理；存在移民區水資源匱乏問題，有必要在移民區引入滴水灌溉技術來解決移民區農業發展問題。杜慧瑩（2011）認為解決好相關農業技術問題是寧夏生態移民過程成功的重要方面，并且根據寧夏地區特點，從農業技術角度闡述了寧夏生態移民過程中必須注意和解決的一些農業技術保障問題。

為了對寧夏西海固山區生態移民現狀有更加深入、客觀的了解，我們選擇了寧夏地區最為貧困和干旱的海原和固原山區進行調研，在移民區進行了大量的實地調查走訪，與當地村民和政府官員進行了大量的面對面的座談，得到了大量的一手資料。在調研過程中我們最重視的是對生態移民工程的實施效果與存在問題的調查，發現了不少實際存在的問題，并且就這些問題的產生的原因與解決對策進行分析和探討，以期能為政府主導型生態移民的政策制定和實際操作提供參考。

二、寧夏西海固山區生態移民現狀

寧夏西海固山區包括寧夏的原州區、西吉縣、隆德縣、涇源縣、彭陽縣、海原縣、同心縣、鹽池縣、紅寺堡區等9個國家扶貧開發重點縣（區）以及沙坡頭區、中寧縣的山區；國土面積4.3萬平方公里，占全區的65%；人口256.3萬人，占全區總人口的41%，其中回族人口133萬人，占全區回族人口的59.1%，是全國最大的回族聚居區。

西海固山區處于我國半干旱黃土高原向干旱風沙區過渡的農牧交錯地帶，生態脆弱，干旱少雨，土地瘠薄，資源貧乏，自然災害頻繁，水土流失嚴重；北部干旱少雨，年平均氣溫5～8℃，晝夜溫差大，年均降水量200～650毫米，大氣降水、地表水和地下水量少質差，區域水資源總量2.43億立方米，人均水資源占有量僅為136.5立方米，可利用水資源總量只有0.758億立方米，為全國最干旱缺水的地區之一。同時，當地人口快速增長，區域內人口、資源、環境與社會經濟發展極不協調。截至2009年底，該地區GDP為150.3億元，占全區的11.3%；地方財政收入6.37億元，僅占全區的5.9%，財政自給率僅為6.5%。目前，該地區還有貧困人口近150萬人，特別是有35萬人居住在交通偏遠、信息閉塞、外出務工不便、生態失衡、干旱缺水、自然條件極為嚴酷、一方水土養活不了一方人的干旱山區、土石山區。長期以來，寧夏西海固山區，一方面由于生態環境惡劣，群眾的生產生活條件難以改善，生存環境日益惡化；另一方面人們的生產生活又對生態環境造成了持續性破壞。這里經濟水平低，人口壓力大，生態系統十分脆弱，自然災害頻繁發生，人們因缺乏必要的客觀物質條件而處于非常貧困的狀態。

為了加快寧夏西海固山區經濟建設，幫助當地人民擺脫貧困，制止生態環境的進一步惡化，寧夏回族自治區作為國家重點扶貧的省份，在西海固山區進行了大規模的生態移民工程。寧夏西海固山區的生態移民目的是為了保護當地生態環境，將生態脆弱地區的生態超載人口遷到生態承載能力較高的農（牧）業區或城鎮郊區從事農、牧、農畜產品加工業，從而在改善當地人們的生活條件的同時，為當地生態環境的恢復和改善創造條件。

1.寧夏西海固山區生態移民工程概述

寧夏西海固山區生態移民扶貧開發主要面對一些區域內生態環境極端惡劣的自然條件惡劣地區以及地震斷裂帶和地質災害頻繁發生的地質災害地區。同時，為了保障移民生活的改善和生計，移民的遷入地一般選擇水土資源比較充足、適宜集中農業開發的區域，或者選擇經濟相對發達、就業容量較大的地區。寧夏西海固山區生態移民扶貧開發大致經過了三個階段：

第一階段是1983—2000年的“吊莊移民”階段。1983年寧夏區黨委、區政府制定了“以川濟山、山川共濟”的扶貧開發政策，每家人出一兩個勞動力到引黃灌區有灌溉條件的荒地上開荒種植，同時在當地建一個簡陋的臨時棲身的家，一家人在兩個“家”之間跑，像鐘擺被吊起來兩邊擺動一樣，所以被稱為“吊莊移民”方式。

第二階段是從2001—2007年的“易地生態移民”階段。該階段的生態環境治理的重點區域與扶貧開發的重點區域相互重合，主要是六盤山水源涵養林區、重點干旱風沙治理區和水庫淹沒區?！耙椎厣鷳B移民”大部分實行整村（自然村）搬遷，目的是徹底解決影響區域生態環境恢復的根本問題；并且對遷出農民實行“屬地管理”政策，即移民搬遷后，注銷原駐地戶口，收回承包土地，使移民能夠安心地在遷入地生活和發展。

第三個階段是2007—2011年的中部干旱帶“縣內生態移民”階段。寧夏中部干旱帶涉及8個縣（市、區）64個鄉，總面積2.85萬平方千米，總人口143.4萬人，分別占寧夏的43%和23.8%。這里自然條件惡劣，干旱缺水，經濟社會發展緩慢，是貧困面廣的最貧困的地區之一。為了擺脫貧困，2007年寧夏回族自治區通過了《寧夏中部干旱帶生態移民規劃（2007—2015）》，確定2007—2015年對中部干旱帶同心縣、海原縣、鹽池縣等六縣不具備生存條件的553個自然村27.18萬的貧困人口實行縣內移民搬遷，規劃總投資46億元。

為了搞好生態移民工作，寧夏區政府有關部門制定了一系列有關生態移民的基本政策，包括生態移民的土地政策、住房政策和支持移民發展生產的鼓勵政策等。寧夏各級政府對經濟困難的生態移民給予了特別的經濟支持，還對移民給予了優惠的生產貸款和相關技術支持，引導和支持生態移民進行勞務輸出和自主創業。同時，政府制定了相關政策，在生態移民地區的居民進行生態移民搬遷后，規定與新的定居點的當地居民享有同等的教育、醫療衛生、養老保險、失業保險、社會救助、社會福利和慈善等社會保障政策。這些都有效地解決了生態移民的后顧之憂。

2.寧夏西海固山區生態移民工程的成效

從調查結果來看，寧夏西海固山區的生態移民工作目前已經取得了很大成績，通過生態移民工程的實施，移民的生活條件和生產條件都得到了明顯的改善。以固原地區為例：“十二五”期間生態移民53 464戶23 247 5人，占寧夏“十二五”生態移民總規模的67.2%；其中縣內安置19 240戶83 154人，縣外安置34 224戶149 321人。2011年，固原市計劃移民16 432戶68 518人，占寧夏“十二五”生態移民總規模的19.8%；其中縣內移民5 891戶25 118人；縣外移民10 541戶43 400人。

（1）移民的生產生活條件

在移民之前，當地居民的生產生活條件惡劣，生產力低下，生活困難。我們在固原的實地調查過程中，在蔡川村、官廳村和豐澤村的移民原住地看到的是長滿荒草的土地上零星的有幾座麥秸垛，據當地村民介紹，這一垛的麥子便是一畝地的收成。由此可以想象干旱對當地農業生產的制約是十分嚴重的。村民們在原居住地所擁有的土地每戶從幾十畝到上百畝不等，大部分農戶都種植有小麥和土豆，其余土地種植胡麻、葵花等作物，還有一些土地在休耕。種植小麥一般每畝撒20斤種子，施10斤肥料，肥料價格大約在200元/袋。由于氣候干旱，小麥產量低下，大旱的年份甚至收不夠種子的量。

在西海固山區的生態移民工作中，政策給予了移民生產和生活很大的支持。以固原地區為例：截止到2011年9月13日，固原市內43個安置點建成生態移民住房4 167套，完成91.1%；建成圍墻61 399米；開發農田4 238.5畝，建成2座調蓄水池共20萬立方米，鋪設人畜飲水工程管道53公里；開展產業技能培訓4 621人次，上崗就業1 811人；建成日光溫室497畝、大中拱棚889.1畝、養殖圈棚881座；開工建設幼兒園1 969平方米、小學3 070平方米、村級活動場所717平方米、活動廣場9 100平方米；架設10千伏供電線路9.5公里、380～220伏供電線路57.99公里，安裝變壓器12臺；建成通村油路7.6公里，整修主干道及巷道42.13公里；建成農家店2個，新村大門3座；建成垃圾點32處；完成安置區綠化103.1畝；搬遷生態移民1 272戶共4 582人。在縣外22個安置點建成生態移民安置房5 797套，完成73.0%；建成圍墻6 692 5米；開發農田20 595畝，置換農田745畝；開展產業技能培訓1 629人次，上崗就業114人；建成日光溫室743畝、大中拱棚92畝，建成調蓄水池3座30.6萬立方米；發展特色種植3 220畝；架設10千伏線路22.13公里、380～220伏線路27.5公里，安裝變壓器14臺；建成通村油路11.6公里，整修主干道及巷道33.32公里；發放太陽能熱水器390臺；開工建設幼兒園2 610平方米、村級活動場所3 094平方米、小學5 400平方米、活動廣場889平方米；完成安置區綠化1 750畝。同時政策規定，生態移民每戶建設54平方米的住房，政府每戶補貼2.5萬元，其余由農戶自籌，產權歸農戶所有數據來源：固原市政府《固原市生態移民進展報告》。 。關于生產用地，固原地區政策規定，在全區范圍內，鼓勵支持采取各種措施，充分挖掘利用現有國有、集體、企業及個人經營的各類耕地資源，同時，根據水資源條件改造、開發耕地。