我國城市交通的公私博弈與公交優先戰略

導讀：改革開放以來，我國經濟高速發展，城市化、機動化不斷加速，特別是步入“準私家車時代”以后，大城市交通供需矛盾日益加劇，且倍受以交通擁堵為特征的“城市病”的困擾。同時“公交優先”有形無實，使中國大城市公交出行率長期偏低，越來越多的市民從公交轉向私人小汽車，城市交通擁堵因此進一步加劇。如何解決這一難題？唯一的生路是進一步加大實施“公交優先”的力度，使其從弱勢變為強勢。

引言

近年來，以北京為代表的中國大城市交通擁堵不斷加劇，它已成為社會各界廣為關注的重大問題，也是廣大老百姓每天出門都要遇到的憂心難題。如何解決這一問題？中央和各級政府都十分關心，處在城市交通研究領域的科技人員和專家也都在這方面進行著各種努力?！俺鞘薪煌〒矶隆笔且粋€世界性難題，包括美國在內很多工業國家至今也未較好解決這一問題。然而，即使如此我們也要在這一方面進行努力，不懈探索。盡管國家也在實施“公交優先”，但處在私人小汽車層層包圍下，弱勢的“公交優先”仍然無法與私人小汽車交通的巨大吸引力抗衡，仍然無法使廣大市民轉向公共交通，中國大城市的公交出行率也因此長期處于較低水平。在此背景下，我們怎么辦？通過研究我們將提出一些強化“公交優先”及其相關策略。

一、供應短缺背景下的中國大城市交通矛盾

（一）超速繁榮導致的城市交通之難

上世紀70年代末、80年代初，中國實施改革開放，迅速進入市場經濟體制，國家邁開了向工業化、現代化前進的步伐。各大城市按中央指示“敞開城門”，大量農村流動人口不斷涌入城市，城市開始迅速膨脹，規模日漸擴張。計劃經濟體制下建設得十分有限的城市基礎設施，包括住房、給排水、電力、交通等在城市人口快速增長、城市經濟活動與人們出行強度大幅上升的重壓下，供需之間不平衡的矛盾日漸突顯，其中尤以與廣大市民交通出行密切相關的城市公交問題更為嚴重。作為人們當時出行的主要交通方式，因客運量猛增，運營車輛不足，供應能力嚴重短缺，以致乘坐公交越來越難。由此，中國大城市出現了以“公交乘車難”為特征的城市交通緊張。這是步入工業化以后中國城市交通首次碰到的一大難題，它標志著由此進入了城市交通緊張的初生期。

隨著“公交乘車難”演變得越來越嚴重，特別是早晚上下班高峰更是擁擠不堪，乘坐更為不易。為解決這方面的困難，越來越多的人購買了自行車，許多單位也從給職工購買公交月票改為發自行車。中國的自行車工業這時也獲得了蓬勃發展。由于自行車有許多優點，特別是其經濟性好，十分適合人均GDP300美元經濟條件下大眾家庭的購買力，是一種能幫助人們克服公交乘車難的廉價的私人交通工具。各大城市的自行車擁有率也隨之大幅上升，如北京的保有量達900多萬輛，天津為800多萬輛，上海達700多萬輛，武漢達380多萬輛，全國的保有量高達1.5億輛以上，也由此在中國城市的大街小巷形成了一道道自行車流的動人景觀。雖然大量私人自行車的投入使公交乘車難的壓力有所減緩，然而一個新的難題也同時產生，這就是原本就十分有限的城市道路路面被成千上萬輛行駛中的自行車所擠占，城市各主次干道、甚至包括一些重要支路都出現了“行車難”。這是繼“公交乘車難”之后因城市道路供給不足而產生的新問題?！肮怀塑囯y”，再加上“行車難”，使當時的城市交通緊張進一步加劇。

（二）私家車猛增的城市交通之患

如何解決這一在中國改革開放之始就遇到的難題，當時國務院一方面發布了“59號”文件，提出了大力發展公共汽（電）車交通的相關措施，其中也首次特別提出了公共交通要“上天入地”，要建設輕軌、地鐵為主的快速軌道交通；另一方面也發布了中國汽車工業發展的產業政策，首次提出了要發展小轎車、轎車要進入家庭的口號。從1984年黨中央北戴河會議提出“轎車進入家庭”的建議至2001年國家正式頒布實施這一政策經過了約17年的醞釀、斟酌，因為發展汽車工業不但可以作為國家經濟支柱產業，有力推動國家經濟發展，同時還會給日益富裕起來的廣大民眾帶來新的交通生活方式等多方面的利好考慮。斟酌的結果，最終沿著“轎車進入家庭”這一方向邁上了私人小汽車發展之路。

從這時開始，隨著經濟持續高速發展，城市化、機動化不斷加速，特別是由城市蔓延擴張所導致的郊區化日趨嚴重，人們上下班出行距離越來越遠，城市公交服務遠不能滿足這方面的需求，于是購買具有交通主動權、可達性較好等一系列優點的小轎車的人越來越多，更何況中間有一段時間還可以享受國家補貼等優惠政策，京、滬、穗、深等為代表的各大城市均以年均20%～40%左右的增速呈爆炸式增長。如北京的機動車保有量1980年還不足10萬輛，30年后的今天已增至500萬輛以上（私人小汽車超過了360萬輛），這之間從100萬輛增至200萬輛經過了6年、200萬輛增至300萬輛經歷了4年、300萬輛增至400萬輛僅用了2年、400萬輛增至500萬輛才用了1年多一點，增速越來越快。上海的機動車保有量已超過300萬輛。廣州的機動車保有量已經超過215萬輛，其中私人小汽車超過161萬輛。成都、重慶的機動車保有量均接近300萬輛。過去5年中大城市私人小汽車年均增速超過22%。目前機動車保有量超過百萬輛的大城市達15個以上，如武漢市也達127萬輛，而上海、深圳、成都、重慶等城市更是早已超過200萬輛，邁至300萬輛，其中私人小汽車所占比重達60%～70%。

（三）供需嚴重失衡的城市交通之痛

1.資源不足導致的交通擁堵

不斷加劇的道路交通擁堵，正從少數特大城市擴展到全國大多數大中城市，甚至小城市。在中國655座城市中，約有2/3以上城市早晚高峰處于交通擁堵之中，其范圍也從中市中心區向城區邊緣擴展，堵塞時間也從過去的0.5～1小時左右增至2～3小時以上。北京也因擁堵嚴重而成為國際聞名的“堵城”之一。相關研究認為，“盡管中國城市私人小汽車普及率還遠低于美國，但是當前的城市交通擁堵程度已經比美國更加嚴重”，“全國31個百萬人口的特大城市，大部分交通流量負荷接近飽和，有的城市中心地區交通已接近半癱瘓狀況。自上世紀80年代以來，我國特大城市的市區機動車平均時速已由過去的20km左右下降到現在的約12km；在一些大城市中心地區，機動車已下降到每小時8～10km。大中城市的早晚高峰擁堵時間顯著延長，北京、上海等一些城市已經難以區分擁堵與非擁堵路段?？梢哉f，中國還沒有進入機動化的高峰期，就已經進入了交通擁堵常態化的發展階段”。[1]由交通擁堵不斷加劇所造成的社會直接與間接經濟損失也隨之大幅增加。據研究：中國百萬人口以上主要城市中，“有15個城市每天因交通擁堵和管理問題所造成的損失達到10億元人民幣”。[2]按平均計算，相當于每座城市一天損失大約6700萬元，較2004年北京一天的擁堵損失4000萬元增長了67.5%。以當時“全國因交通擁堵造成的損失是1700億人民幣”[3]測算，現在一年的損失增至約2847.5億元，約占GDP49萬億的0.58%。

2.需求過度導致的多重危害

機動車迅猛增長，其中尤其是作為增長主力的私人小汽車的大幅增加，不僅能源消耗量不斷增加，還給城市帶來大量有害氣體、噪音和震動等污染。中國石油對外依存度很大，2009年就超過了50%這條警戒線，2010年8月更增至55%。全國每年因以私人小汽車為主的汽車增長而增加的石油消耗量達3000萬噸。目前國內每輛車年平均耗油2噸左右，按現保有量1億輛民用汽車計算，一年就需2億噸汽（柴）油，而國家可能提供的最大供油能力每年只有2億噸。據統計，“十二五”期間新增的1億噸左右的煉油能力幾乎全部為新增的3500萬輛汽車所消耗。另外主要由汽車尾氣引發的對人體健康十分有害的PM2.5的微粒污染程度嚴重加劇，城市環境日趨惡化，空氣質量嚴重下降。國家環保總局檢測的數據顯示：2009年大城市空氣污染79%來自于機動車尾氣排放，2011年更是高達80%以上。世界銀行所列的全球污染最嚴重的20個城市中有16個在中國。機動車尾氣污染已給社會經濟和居民健康造成嚴重損害。

3.盲目擴張導致的事故頻發

城市沿松散型、低密度、“攤大餅”的不合理模式蔓延擴張，并導致道路交通安全事故嚴重。城市“攤大餅”越攤越大，更多的人居住得離市中心、離工作崗位越來越遠，出行更加離不開私人小汽車，購買小汽車的人越來越多，小汽車的數量更是大幅增加，每天早晚進出城交通與市中心區的交通也因此更加擁堵。而十分寶貴的農業土地資源隨著“攤大餅”被一片片擠占，人們賴以生存的大量土地被造成了水泥、瀝青道路，被開發建設為水泥森林般一座又一座的高樓建筑。私人小汽車大量發展，使三年以下駕齡的“馬路殺手”不斷增加。盡管近十年來公安部門一直強化交通管理，嚴查交通事故，包括大力整治酒駕，但事故發生量、死亡人數、經濟損失等指標仍在世界上排在倒數前幾位。全國年發生道路交通事故約23萬～24萬起左右，事故死亡人數約6萬～7萬人左右，造成直接經濟損失約在9億～10億元左右。私人小汽車的交通事故率是公汽的7.3倍，交通事故也因此始終保持在較高態勢下。

城市化、機動化膨脹式地快速發展，在支撐、促進中國社會經濟以震驚世界的速度大發展的同時，也使中國城市，尤其是大城市陷入了由私人小汽車大量發展誘發的“城市病”困局，面臨嚴重的道路交通擁堵、環境污染惡化、資源短缺、事故多發等一系列問題的嚴峻挑戰。

二、私家車包圍下公交出行率的低水平徘徊

（一）遵循國際共識的城市交通優先戰略

上世紀70年代末、80年代初至90年代以來，世界上越來越多的國家，包括以發展私人小汽車著稱、“騎在汽車輪子”上的美國，從切身經歷中認識到：要避免以交通擁堵、環境污染等為特征的“城市病”的發生，使城市交通獲得可持續的健康發展，絕不能走以私人小汽車為代表的交通發展道路，而必須走以優先發展城市公共交通為主體的大眾化城市交通運輸發展道路。這一認識在溫室氣體效應、能源危機等問題日趨尖銳的今天已越來越成為世界各國的共識。

從2001年國家正式實施“轎車進入家庭”政策以來，汽車化不斷加速，特別是私人小汽車保有量近乎膨脹式增長。按照國際上每百戶家庭擁有私家車水平計算，中國有相當多的城市進入了“汽車社會”，越來越多城市也因此患上了以交通擁堵、環境污染等為特征的“汽車社會”所特有的“城市病”。近幾年各大城市交通擁堵、環境污染、能源緊張事故頻發等問題，其中特別是交通擁堵問題的大爆發正是“城市病”加劇的反映。對于中國而言，走以優先發展城市公共交通為主體的城市交通發展道路就更為重要、更為迫切。

對這一理念，中國作出了明確的回答。2005年國務院以“46號文”正式頒布了《實施城市公共交通優先發展的意見》，由此，優先發展城市公共交通作為國策頒布全國執行。相關資料表明：中國人口眾多，能源主要依靠進口，土地資源不豐，生態環境不佳。這些條件決定了中國不可能大量發展私人小汽車交通，而必須像許多國家那樣優先發展城市公交。顯然，如果中國按照美國每人的擁有水平來發展私人小汽車，不僅全世界已有的石油資源全部為其所用也無法滿足需求，而且中國全部土地資源用于修路也難以為繼，生態環境惡化等問題將更加嚴重地影響國家社會經濟進步。誠如國務院辦公廳46號文件指示的那樣，優先發展城市公交同樣也是中國城市交通發展所必須選擇的唯一正確途徑。毋庸置疑，循此道路前行，中國城市交通才可能走出交通擁堵等“城市病”的困境，從而獲得可持續的更大發展。

（二）強勢的私家車潮流令公交優先難成氣候

中國城市公共交通自建國60多年來，尤其是改革開放30年來獲得了蓬勃發展。據統計：至2011年底，中國城市公共交通由城市公共汽車、電車、輪渡、出租汽車及軌道交通（地鐵、輕軌）等方式構成。其中城市公共汽車、電車運營車輛總數達45.33萬輛（約合49.99萬標臺）；輪渡船舶1061艘；出租汽車126.38萬輛；軌道交通車輛9945輛（約合24330標臺）。城市公共交通運營線路，其中，城市公共汽車、電車線路總長度達67.29萬公里；軌道交通運營線路長度1699公里；城市客運輪渡運營航線總長4434公里；城市公共交通專用道總長4425.6公里。城市公共交通年客運量為1165.55億人次，其中，城市公共汽電車的年客運量為715.79億人次，占總量的61.4%；輪渡的年客運量為1.72億人次，占總量的0.1%；出租汽車的年客運量為376.71億人次，占總量的32.3%；軌道交通的年客運量為71.34億人次，占總量的6.1%。中國城市公共交通正發展成為發展中國家服務人口最多、規模最大的多元化大眾交通運輸系統，其中以公共汽電車為主體的常規公交更是普及于大、中、小城市的公交方式。

盡管中國城市公共交通發展取得了較大的成績，盡管它還被列入國策享受優先發展等一系列政策的支持，然而隨著“轎車進入家庭”的步伐不斷加速，私人小汽車的迅猛發展，各大（中）城市超前進入“汽車社會”，城市公共交通在廣大市民心中的地位與作用正受到越來越嚴峻的挑戰。特別是在城市化率越來越高的背景下，城市人口猛增，加之隨著城市蔓延擴張，其空間布局嚴重畸形，大量居住在市中心區外“臥城”的市民每天早晚高峰必須往返市中心區形成強大的潮汐交通流。面對大幅增高的大眾出行需求，城市公交難以滿足，即使是北京、上海、廣州等擁有相當規模的輕軌、地鐵的城市也難以應對。乘車擁擠讓人畏懼，公共汽電車的運營服務質量也因此更為廣大市民出行所詬病，公共交通在廣大市民心中的地位和作用正受到越來越嚴峻的挑戰。特別是一直向往美國等西方國家私人小汽車生活方式的廣大青年紛紛成為有車一族，這給實施城市公交優先造成較嚴重影響，導致越來越多的人群包括相當多的中年男子和婦女，甚至還有不少已年近花甲的老人從公交轉向私人小汽車交通?，F階段，仍然還處于弱勢的城市公交的優越性與吸引力在與私人交通劃時代的大競爭中受到十分嚴格的檢驗和挑戰，現狀是從公交向私人小汽車交通轉移的人越來越多，擁有私人小汽車的人和家庭迅猛增加，在國家“轎車進入家庭”政策支持下，本就處于強勢的私人小汽車交通變得更為強勢。盡管城市交通擁堵在不斷加劇，但處于不合理城市空間布局、功能配置、職住分離等條件下的市民大眾為了改善自身的出行交通仍然涌向對汽車社會美好便捷生活的不斷追逐，私人小汽車購車熱在中國城市、尤其是大城市中仍然在不斷升溫。

中國城市公共交通雖然走過了半個多世紀，建設、發展的時間不算短，然而因運營服務質量始終不高，始終難以較好滿足廣大市民迅捷、準點、舒適、經濟、安全的出行需求，至今各城市的公交出行率普遍偏低，除了北京等少數幾個城市盡很大努力提升到30%～40%左右外，一般都在10%～20%左右，有些城市甚至僅在5%～8%左右，與美歐日等工業國家一般在50%～60%以上、有些更達到70%～80%左右相差甚遠。為什么中國城市的公交出行率一直保持在較低水平，而且與國外差距很大？主要原因還是在于中國城市缺少一個硬件、特別是軟件都十分過硬的強大的公共交通，難以較好地滿足人口總量過大的城市居民的出行需求，尤其是其運營服務質量與民生需求存在較大差距，因此，越來越多的市民出行首選私人小汽車而不是公交，原來是選擇公交出行的乘客也不斷轉向私人小汽車，城市公交出行率因此一直停滯在低水平上徘徊，城市私人小汽車越來越多，由此所致的交通擁堵也不斷加劇。與此形成鮮明對照的是美歐日等國城市居民私車擁有率雖然高達80%以上，但由于其擁有運營服務質量很高的十分強大的現代化城市公共交通系統，城市居民的通勤出行都首選公交，其公交出行率也都在70%～80%以上。較高的公交出行率也確保了城市居民不會開車上下班，道路交通也不會出現交通擁堵，這一點正是值得一再倡導要實施公交優先戰略的中國大城市認真思考的，也是值得好好學習的。

三、公交優先視野下的城市交通供給策略

（一）城市公交優先是交通供給的第一策略

1.要更強有力地加大優先發展城市公共交通力度，全面落實國家和省、市政府制定的各項相關政策與措施，特別是加大對城市公交車輛、線路布設、場站、專用道、換乘樞紐等前、后方基礎設施建設的投資。大城市，尤其是特大城市更要加強以軌道交通為骨干、以公共汽電車為主體的現代公交系統建設，對已建和擬建的軌道交通建設項目要加大支持、管理力度，重視將市郊鐵路、城際鐵路納入城市軌道交通網絡，將其作為城區地鐵向市郊、向大都市區、城市圈輻射的重要組成部分，使城市公交服務的觸角深入到主城外更廣泛的大都市發展區，讓更多的城鄉群眾選擇公交出行。加強軌道交通與公鐵水空等對外交通及公共汽電車、BRT、出租汽車、私人小汽車等各種交通方式的有機銜接，建設零換乘的現代化水平較高的綜合客運交通樞紐中心，支持有條件的城市建設分工明確、與軌道交通等緊密銜接的快速公交系統（BRT）。通過對以軌道交通為骨干的城市公交系統的持續優先投資建設，使中國城市公交基礎設施的能力、智能化科技水平、服務質量能在不太長的時間內趕上國際先進水平，大城市公交出行率較現在有較大提高，市民出行、尤其是私家車上下班出行轉向公交方式的人大幅增加。

2.要大力建設“公交都市”，按照“公交都市”要求進行城市基本建設，開展公交優先布局。要“以人為本”、“以公交為本”而不是以私人小汽車為本，使公交成為都市廣大市民高度信賴的高效、優質的交通服務系統。實踐證明：能否緩減城市交通擁堵，甚至不發生擁堵，關鍵在于是否擁有令市民切實體驗到服務質量一流，十分方便而又準時、經濟的公共交通系統，在這種情況下即使有私人小汽車也會失去吸引力，市民出行寧可首選便捷的公交也不會使用出行成本相對較高的私車，在巴西庫里蒂巴就是如此。盡管市民擁有約80萬輛私家車（平均每兩人擁有一臺），但工作日上下班通勤80%以上市民仍然依靠暢行在全市的快速公共汽車，廣大市民十分信任并樂于選擇這種交通出行方式。該市公交正是憑借著這種一貫優質誠信的運營服務建立的強大魅力吸引著全市市民，在他們心中贏得了最佳口碑。公共交通在市民中蓄積的這種強大力量使私人小汽車交通的競爭力不斷下降，而且越來越多的人為公交所吸引并轉向公交。優質公交的最大力量就在于能使大量私人小汽車交通的出行需求被吸引并轉向公交出行。

（二）科學規劃是緩釋交通擁堵的重要策略

1.土地開發利用是導致城市產生結構性交通擁堵的源頭。在人口密度大、經濟活動頻繁的市中心區進行高強度的土地項目開發將成為較大的交通發生源與吸引源，會產生大量的進出交通流使得該區域的交通需求猛增，交通擁堵加劇。因此，要從規劃上嚴格限制在市中心區（特別是在商圈、交通樞紐等交通敏感地區）安排新的土地開發項目，同時，對市中心區范圍外主城地區的土地開發項目也要從嚴控制，要為城市發展預留一定的空間與彈性。

2.在城市蔓延擴張過程中，在主城邊緣和城郊接合部隨著土地開發熱潮，一座座“職住分離”、缺乏就業崗位、商業、學校、醫院等功能的“臥城”拔地而起，居住在這里的超百萬人口白天要到市中心區就業、上學、就醫、購物、辦事，晚上要回這里睡覺，由此形成了每天早晚高峰進出城的龐大潮汐交通流，導致各主要進出口、進出通道和市中心區交通出現嚴重擁堵。這一問題已令各大城市交通嚴重惡化。對此，必須從規劃上進行布局調整，實施以軌道交通為城市發展軸線的公交導向土地開發（TOD），建設功能配套完善、“職住一體”的組團新城，增加其工作崗位與商業、教育、醫療、文體等功能配套，使人們“臥”在這里，也工作生活在這里，早晚進出城的潮汐交通流也隨之慢慢減少、消失。

3.從規劃上調整城市布局，將功能高度集中的單一中心的功能分散，構建以“主城+多個新城”的模式，在主城周邊建設多個功能完備、職住一體的新城（衛星城），從而為主城騰出一些空間，減少一部分進出城的交通量，減緩市中心區的交通擁堵壓力。

（三）引導私車合理使用是優化交通的必要策略

1.應設法控制其不合理需求，引導其合理使用。辦法：一是采用優惠鼓勵措施使5公里范圍內近距離出行的私車自愿減少或終止這類不合理使用行為，動員其盡可能采用自行車出行。給這類車主配自行車租用卡及乘公交、停車、洗車等優惠卡予以鼓勵。二是動員私車主每周自律停駛1～2天，鼓勵其盡可能改乘公交出行，給兌現了承諾的車主以先進榮譽和適當現金獎勵。三是鼓勵“共乘車”制度，將歐美等國的這一成功經驗引進至中國。四是較大幅度提高購買私人小汽車的稅費、車牌費、車保費和停車收費，增加車輛使用成本，運用經濟手段控制市民購車和用車需求。

2.世界銀行相關交通專家認為，有“20%的交通堵塞源于管理”。為此，應從加強科學的城市道路交通管理入手，大力提高交通管理的協調監管與交通組織的能力，力爭能減少20%左右的交通堵塞。提高科學的交通管理水平，還必須充分運用以物聯網、車聯網為基礎的智能交通管理技術，科學控制城市交通需求，有效組織城市交通，充分發揮交通信息誘導系統功能，將城市交通供需矛盾調整到相對平衡的較佳狀態。

3.充分運用停車規劃、合理布局設施、配建停車泊位和強化停車收費等方法，以對城市交通供需矛盾進行調節。在市中心繁華地區、各商圈等交通流量較大、較集中地區應差別化限制停車泊位配置，且采用按小時遞增的高收費辦法限制私車主隨意開車來，從而使這些地區的交通盡可能保持在供需相對平衡狀態。

四、結語

從國家實施“轎車進入家庭”政策以來，中國大城市私人小汽車以年均增長20%～40%的速度高速增長，導致城市交通供需矛盾越來越尖銳，城市交通擁堵日漸進入最嚴重時期。出現這種狀況盡管有城市化加速、城市規劃不合理等多種原因，但最關鍵還是中國沒有一個強大的現代化水平較高的城市公共交通系統。雖然國家也出臺了“公交優先”的一系列政策，但這是一個處于私人交通層層包圍中的弱勢的“公交優先”，它在硬件上，特別是在軟件上遠不能高質量滿足人民大眾的客運出行需求，對廣大市民缺乏足夠的吸引力，以致中國大城市的公交出行率長期處于10%～20%的較低水平。因此，要緩解中國大城市日趨嚴重的供需矛盾其最重要的策略就是大力搞好城市公共交通系統建設，使“公交優先”從弱勢真正轉變為“強勢”。只有城市公交的優越性大大超過私人小汽車交通，公交出行率才可能大幅上升，中國大城市交通擁堵現狀才有可能逐步走向和緩。

參考文獻：

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■責任編輯：張 煒