城市停車難的中國瓶頸與多元策略優化

導讀：隨著經濟社會的持續發展以及城市化水平的不斷提高，停車難已成為制約城市經濟社會迅速發展的瓶頸。參照發達國家解決停車難的經驗，我國城市應在完善停車規劃體系、提高停車泊位供應量、提升停車管理水平、建立停車政策體系、加快停車智能化發展等方面進行理念提升和優化。

近年來，隨著經濟社會的持續發展以及城市化水平的不斷提高，我國城市機動車擁有量得到快速增長，機動車停車供求矛盾日趨嚴重，停車難已成為制約城市經濟社會迅速發展的瓶頸。從目前情況看，停車設施建設和管理水平的高低直接影響到城市交通運行效率和市民生活品質，如何使有限的城市土地資源有效支撐日益擴大的停車需求，促進城市的可持續發展，已成為擺在我們面前一個非常現實而又緊迫的課題。

一、我國當前停車難問題的解析

（一）解決停車問題在觀念上有重大誤區，在實踐中缺乏綜合性政策支撐

迄今為止，我國城市均沒有出臺完整的針對各地實際狀況的汽車產業政策，更沒有對車型、購車、行車、停車等一系列城市交通問題提出可操作的、科學的管理條例。表現在停車問題的解決上，就是一直對其地位及作用認識不足：一是沒有將其作為城市總體規劃的當然組成部分，在城市空間布局結構上較少考慮停車問題，使停車問題與城市整體發展缺少系統關聯性；二是沒有將其作為綜合解決城市交通問題的手段之一，也沒有在認識上把停車與道路等設施看成是同等重要的問題，沒有對城市的停車從投資、開發、經營、管理和收費等方面系統地作為一種產業制定一套合理的政策，從研究、決策到執行明顯缺乏科學完整的體系構建，也缺乏有效的協調機構；三是各城市雖然大部分已經完成了停車需求調查，制定了停車專項規劃，但因種種原因并沒有完全實施規劃的整體思路和具體步驟。

（二）停車泊位的供給結構嚴重不合理，泊位現狀與需求相比有較大差距

按照有關規范標準，城市停車場各類泊位比例應為“配建停車泊位：公共停車場泊位：路邊停車泊位=65：30：5”，但絕大部分城市的停車場泊位配比結構均嚴重不合理。[1]城市中心區由于用地條件的限制，停車位不足問題會進一步加重；大部分的交通集散點（包括：商住樓、辦公區、交通樞紐等）由于在制定和執行建筑物機動車停車配建標準上不盡科學和缺乏力度，停車位配建指標普遍偏低。與此同時，與城市急劇擴大的停車位需求相比，城市公共停車位缺口大、配建停車位不足。顯然，城市停車泊位供給已遠遠不能滿足市民停車的需要，難以適應越來越多擁有轎車的居民對停車位的迫切要求，一部分機動車的停放處于無序狀態，占用大量的有限道路資源，最終將影響城市動態交通的正常運行。

（三）公共停車場泊位利用率較低，產業化發展舉步維艱

盡管停車泊位總量嚴重不足，但許多公共停車場庫的使用率卻很低，經營狀況普遍較差。一項抽樣調查表明，雖然部分路外停車場位于停車需求量大區域的服務半徑內，但由于停車庫收費相對偏高、不便于就近停放等原因，許多車主或司機都選擇了路邊停車。[2]與此同時，地上停車場的利用率普遍高于地下停車場，路內停車場的利用率高于路外停車場。應該說，現行停車收費政策不合理，路內路外停車收費缺乏“級差”，甚至出現價格倒掛，是造成停車資源利用不均衡的主要原因，這不僅使現有停車場庫不能很好地發揮作用，而且降低了現有停車泊位的周轉率，抑制了停車產業的發展，加劇了停車場地的緊張狀況。與此同時，由于缺乏足夠的市場空間和政策空間，現有市場機制和市場格局阻礙了新興市場力量的進入，企業無法形成規模化經營，專業化管理優勢無法體現，導致建設、管理成本提高，經營狀況不理想。

（四）停車管理體制無法理順，違章占路停車屢禁不止

城市停車產生的問題，從根本上來說與現行管理體制有關。由于停車管理涉及部門過多，事權交叉，各行其是，系統分割，無法從宏觀上研究停車發展戰略和管理對策措施，因而難以統一負責對停車的規劃、建設和管理，難以協調、落實規劃用地和資金籌措，難以制訂統一的停車產業政策，難以制訂統一的行業規范和技術標準。同時，現有政策法規對停車場的專業規劃建設及其投資沒有明確規定，政策法規之間缺乏銜接，整體性和系統性不足，直接影響了城市對停車依法進行管理的效力和相關政策措施的實施效果。此外，停車誘導、機械式停車設備等停車技術產品的應用還處于較低的水平，城市統一的停車信息平臺還未建立，占地面積小的機械式立體車庫的應用也很少，停車管理的科技含量較低，信息化程度較差。[3]受此影響，我國各城市普遍存在非法停車、占路停車等現象，許多重要交叉路口、路段經常因違法停車形成交通瓶頸，導致道路通行能力降低，影響了城市道路交通暢通。

二、發達國家破解停車難問題的成功經驗

停車難是世界各國在機動化過程中普遍存在的問題。從一些發達國家解決城市停車難的歷史和現狀來看，總的經驗可以概括為：管理法制化、公私協調化、目標導向化及技術信息化。停車設施的供給逐步轉向有利于停車需求管理的引導性政策，合理控制和管理停車設施的措施開始成為政府管控策略的主流。

（一）美國——由全面滿足需求轉向交通需求管理

1970年代以前，美國主要以增建路外停車場為主，停車位供應實行下限控制，員工上班的停車費用多由業主支付，加劇了對小汽車使用的依賴，造成停車位供給相對過量。1970年代以后，美國對停車場建設的政策轉向管理和結構控制，提出征收就業地點停車稅等方案，實施包括停車管理在內的“睿智”增長戰略，增加公交出行量，以減少交通擁擠，最終使交通需求管理（TDM）成為發展的主流理念。

（二）歐洲——促進交通結構合理化，加強停車需求管理

歐洲各大城市為了緩解小汽車迅速發展所帶來的停車難問題，將交通需求管理作為解決城市交通壓力的主要手段，并實施了多種多樣的停車政策，這些政策、措施甚至涉及到了城市交通結構合理化以及城市總體規劃等方面。主要政策包括：一是實行居民停車許可制度，鼓勵他們把車停在家里而使用其他交通方式，從而減少路內停車的空間需求；二是實施辦公地點征收停車稅計劃，即辦公地點停車位的提供者應向地方當局申請許可，并對在辦公地點上班、業務目的的停車實行征稅。該計劃的順利實施要求以良好的公交服務作為保障，并相應加強路內停車的管理，同時考慮其對城市經濟活動的影響程度。[4]

（三）日本——通過法制化手段促進路外停車場（庫）建設與管理

日本涉及停車場建設和管理的相關法規有停車場法、道路交通法、城市規劃法、建筑基準法、消防法和確保自行車保管場所的有關法律等，形成完備的法律系統。同時，日本還制定了吸引民間投資的政策措施，如給予民間投資停車場在所得稅、地價稅、固定資產稅等方面的特別優惠；對建設公共停車場的民間企業應繳的停車場規劃費、建設費等給予補助；實行鼓勵性融資政策，簡化手續，提高效率，為投資者創造一個良好的外部環境。[5]

此外，為削減交通量，緩解市中心交通擁堵，日本提高了市中心停車價格，并采取累時加倍收費的辦法。區域內的停車場計算機實現聯網，通過動態停車信息誘導系統進行路徑引導，或通過通訊手段預約停車位，以充分利用現有停車泊位。

（四）新加坡——系統管控交通流量的停車模式

新加坡把停車設施的建設與需求管理、限制私人小汽車結合起來，將“停車限制”與“車輛配額”政策融為一體。1976年以來，新加坡推廣ALS區域許可證制度（Area Licensing Scheme）與停車定價系統相結合的成功經驗，包括路邊停車控制和建筑物配建、差額費征收辦法等，其指導思想是：不將過多的市中心昂貴土地用作停車場建設，停車場的供應不是僅滿足停車場需求本身，而是將其視為整體交通管制計劃的一部分。[6]同時新加坡限制私人過多使用小汽車，對在高峰時段進入CBD和乘員少的車輛收費，以達到控制中心區道路交通流量的目的。

（五）我國臺灣省——實施購車自備停車位政策，加大停車場建設力度

臺灣近年來實施了賣車者提供停車位與“購車自備停車位”相結合的政策，其目標之一即為加快停車位的供給，以改善停車供需矛盾。與此同時，臺灣放寬了投資興建停車場的準入條件，對于那些供公眾使用的停車空間的規劃建設，不受建筑法令有關高度及容積率的限制，并在停車場用地的取得、資金融通、稅收減免、規劃設計技術、公共設施配合等方面進行獎勵與協助。

（六）香港特區——停車系統的民營化政策

由于城市用地規模偏小，香港無法滿足過量的小汽車在路上行駛和停留。為保持城市交通的順暢，市區必須控制停車泊位的數量，維持停車系統低水平的平衡。在停車場建設管理方面，香港鼓勵民營，停車產業模式有資產出售、合作、服務承包管理和項目運營承包等。對于政府興建的停車設施，轉由民營公司承包，采用“市場原則”進行經營；對于私人興建的停車設施則按物業模式進行管理。[7]政府由原初的經營者變為監控者，對停車經營方式不予干涉，也不給予補貼，但保留對收費價格和利潤率調節的控制權，并在利潤、稅收等政策方面給予適當優惠。

三、解決當前我國停車難問題的優化創新策略

（一）科學編制完整的停車規劃，推動城市交通系統的整體優化

我國城市應依據宏觀停車政策，結合城市總體規劃和綜合交通規劃，盡早編制整體性的停車系統規劃，在此基礎上根據各分區的實際情況，編制下一層次的停車專業規劃。在各級規劃中不僅要涉及城市和地區經濟發展戰略的定位、土地利用方式和強度、城市布局形態、環境保護和城市交通狀況等密切相關的因素，而且必須充分考慮停車需求的現狀、特點和變化趨勢，特別應注意城市外圍地區停車——換乘（PR）停車場的分布、市區公共停車場庫的分布、路內外停車設施的相互關系以及其他與城市發展密切相關的停車設施布局。[8]

從我國城市的實際情況及國內外停車發展歷程來看，包括公共建筑配建停車設施和居住配建停車設施在內的配建停車設施具有停車終端和兼顧出行過程中公共停車的雙重功能，在城市停車設施中應占有最大比例，理應是停車設施供給的主體，我們必須要從戰略層面高度重視并解決這一問題。從動態交通與靜態交通相協調的角度考慮，我國應加大居住地停車位的規劃供應，基本滿足未來居住地的停車需求；調整工作地停車位的規劃供應，控制城市中心區上班停車需求。

路外公共停車設施通常設置在城市商業、文體娛樂活動中心、城市出入口以及公共交通換乘樞紐附近，服務于配建停車設施無法覆蓋的范圍及配建不足的區域，它的存在加密了配建停車設施的服務范圍，是城市停車設施的重要組成部分。而路內停車設施雖可以部分解決停車難的問題，但在實踐中往往容易阻塞道路網的毛血細管，將停車矛盾轉移到動態交通，加劇了城市交通問題。結合臺灣和日本解決停車問題的經驗，路內停車設施只能作為公共停車設施的臨時補充，將停車由路內導向路外是停車發展的必然趨勢。

（二）增加停車泊位的供應量，推動城市停車系統的數量優化

停車泊位的供應，應保持停車需求與供給的適度平衡，即將泊位供給與停車需求在總量和分布上實現平衡。這里的平衡是一個動態的過程，設施供應水平具有相對穩定性，而需求隨時間的變化而變化，因此平衡是相對的。所謂適度，指的是在城市停車供需相對平衡的前提下泊位總體規模要達到適度的水平（見下圖）。

▲圖1：停車設施供應的發展分析圖

根據各城市的發展狀況、道路通行能力以及機動車發展的速度和水平，我們要盡快修訂停車場（庫）設置標準，適度超前提高建筑物配建停車設施的標準。根據不同的交通條件和用地標準，對不同區域及不同的停車方式制訂停車設施設置標準，并視不同區域需求設置上限或下限，以確保停車泊位的供給達到應有的水平。我們應對城市機動車增量進行常規的動態評估，根據評估結果確定城市停車泊位的供應量，并依照城市實際情況設定各類型停車場的配置比例和空間布局。

在各類停車場建設過程中，各城市要重點關注建筑物配建停車場的建設問題。建筑物規劃設計中配建停車場的容積率參數應適度放寬，并結合物業綜合開發，制定積極政策鼓勵開發商多配建住宅小區和其他建筑物的停車泊位，使投資者有合理的回報。而在公共停車場的建設方面，城市所要關注的重點應是具有公益性的和引導私家車換乘進入市中心的公共停車場建設，對此政府應有足夠的補償或調節政策，以吸引社會資本的加入。尤其對某些重點規劃及停車供需矛盾突出的地區，政府應加大公共財政對社會停車場建設的扶持力度，以吸引社會資本的加入。對于經營性的公共停車場建設，我們主要應在公共停車場土地征用、批租、融資貸款、捐稅減免、規劃設計技術、公共設施配套等方面制定明確的獎勵辦法，提高投資者和經營者的積極性。

對于立體停車設施產業，各城市可將其作為交通領域的先導性基礎產業和機電行業新生的增長點，及早制定發展規劃與方針，并給予政策上的扶持，如：對于立體停車庫，應視為公益性的構筑物，而不作為建筑物來計算建筑容積或停車建筑面積，不計入建筑物容積；政府給予立體停車場建造用地優先、優惠，稅費減免等政策；政府對開發立體停車設施的廠商以新興產業政策給予低息貸款等。

（三）提升停車管理的效率和水平，推動城市停車系統的管理優化

路內、路外停車和社會、配建停車場之間既有聯系，又有區別，它們共同構成了城市的停車系統，客觀上要求城市停車管理具有系統性和統一性的特點。從動態、靜態交通系統必須整體協調匹配的需求出發，城市交通行政主管部門應對路外、路內以及各類停車場和停車經營行業實施統一管理和協調，公安、建設、城管等相關部門按照各自的職責協同管理，建立相互協調配合的機制，對有限的停車資源進行合理調控。

在停車需求管理方面，我們應通過市場調控動靜交通需求的相對平衡，明確停車差別化策略，即城市核心區域提供少量停車設施，控制車輛進入；市區其他地區提供適度停車位，允許車輛適量進入；外圍區重點規劃建設樞紐的停車場，引導小汽車乘客換乘進入市中心。運用控制停車成本的手段調控停車需求，是我們推行停車需求管理中需要十分重視的一個方法（見下圖）。

而在實踐中，停車收費的價格不僅需要反映經營成本和建設成本，更需要反映因為停車而占用的道路資源、空間資源、效率資源的成本。運用價格杠桿調節停車區域以及路內外停車收費之間的比價關系，需要我們建立一個根據不同區域、不同使用類型和特點，分類確定價格的收費模式，采用不同停車價格和停車時間的收費標準，使市場規律最大限度優化資源配置：在允許夜間泊車的道路上，夜間泊車收費標準應低于該地區白天停車收費標準；在同一區域，路內停車收費應高于路外停車場的收費標準；常設的路內泊車位交通高峰時的收費標準應高于非高峰時的收費標準。[9]

在停車設施管理方面，對于經營性停車場的經營管理，我們可以采取合同協議、自主運行、租約協議、固定費用管理和協議百分比管理協議等多種經營管理模式，使停車場的經營管理真正融入市場。對于公共配建停車場庫的經營管理，我們要強調其公共服務功能，推行合并停車（性質相近的土地使用）、共享停車（“錯時”的土地使用）等措施，向社會適度開放。對停車設施挪用、亂收費、環境臟亂等現象，各城市都要進行嚴厲的行政和經濟處罰。

在停車行為管理方面，目前各城市的重點應當集中在路內停車的管理和執法上，不允許利用城市道路隨意設置路內停車點，對路內違章泊車實施強制拖車和高額罰款，充分保護路外停車場的利益（尤其是公共停車場）。在這方面，我們需要借鑒英國停車平民化執法經驗，依托市民監督平臺來降低執法成本，鼓勵市民監督。當然，加強合法停車的宣傳教育，培育市民形成良好的停車習慣，也是需要我們特別關注的方法之一。

（四）建立完整的停車政策體系，推動城市停車系統的產業優化

日本、新加坡、臺灣等國家和地區均通過政策和立法等方式來制約部門利益，謀取社會利益最大化，并保證政策措施順利實施，從而加快停車系統的產業化進程。我國各城市也應當依此為借鑒，在城市宏觀停車政策的指導下，制訂適合城市發展水平和方向的停車政策，更加積極地推動停車的產業化發展，從根本上緩解城市停車難問題。

停車產業化的政策重點是需要保證進入停車產業的各企業能夠從停車日常經營中獲取足夠的利益，這是停車行業能夠推進產業化的基礎條件。因此一方面我們應充分照顧停車企業的進入意愿，推動市場培育政策（如建筑物停車配建標準、停車用地優惠、停車位權屬、停車場建設投資、不同路段停車收費價格的不同標準、停車違章與欠費處罰等政策方面的修訂）的實施，鼓勵停車設施與公共設施相結合的綜合開發，將停車設施的建設、經營與土地開發的利益掛起鉤來，充分調動市場力量主動參與城市停車設施建設。此外，應把路內停車收費中應上繳財政部分的一定比例納入城市停車專項儲備資金帳戶，主要用于支持城市推進公共停車建設、政府定價和“停車-換乘”等公益性明顯的公共停車場建設，以及用于鼓勵企業投資公共停車場。

另一方面，我們應限制那些阻礙停車企業獲取收益的交通發展模式和停車管控制度，從系統工程角度來綜合考慮城市交通發展戰略，推動交通流量控制政策（鼓勵停車換乘和限制路內停車、中心區停車等系列政策）的實施，以達到培育停車產業化的目的。在這方面，除強化“公交優先”戰略（建設大運量快速公交系統）、合理制約小汽車發展（適量擁有，減少使用）、建立城市建設交通影響評價制度、加強停車行為管理等政策外，還需要研究實施購車者“自備車位”政策，以保持機動車擁有量與停車位的適度平衡。

（五）加快停車設施的智能化建設，推動城市停車系統的技術優化

國內外停車產業發展的實踐早已證明，停車技術進步是推動一個國家停車經濟健康發展的加速器。加快停車智能化、信息化建設，開發誘導、服務和管理功能，是優化停車資源配置的有效途徑，也是我國城市發展的必然要求。我國停車設施智能化、信息化建設的中遠期目標是：建立城市停車信息系統，通過多種信息載體發布引導信息，實現城市停車的智能化管理，提高停車位的使用效率。

城市停車產業的智能化發展，主要包括信息技術的普及、停車誘導系統的完善、路內停車咪表管理的應用等幾個方面。在信息技術方面，應大力推行智能化停車管理系統（IPMS），這不僅將大大減少車輛的無效行駛，提高停車場利用率，而且有利于降低環境污染。城區內一定規模的配建停車場、社會公共停車場投入使用時，必須建立相應的智能化停車管理系統。

作為停車系統的配套設施，完善的三級停車誘導信息系統將大大提高停車設施的利用效率。三級停車誘導系統將城市分成幾個誘導區域，在區域外圍設置大型引導屏，顯示區域內交通擁擠情況及主要停車設施位置的示意圖；在區域內的主要道路上設置中型顯示屏，詳細顯示通過這些主要道路可以到達的停車設施位置和剩余泊位情況；在停車設施附近的道路上設置小型停車引導屏，顯示停車設施的入口位置和空滿狀態。[10]

實施路內停車的咪表管理是國內外大城市普遍采用的停車管理手段之一，也是現代化城市的重要文明標志。咪表泊車借助現代的智能（IC）卡技術、紅外線技術、電子讀寫技術、網絡通訊技術和計算機軟件技術實現聯網運營與科學管理，對不同路段與不同停車時間實行不同的停車收費標準，實質上就是應用價格杠桿來調節停車供需之間的矛盾，起到優化靜態交通秩序與調控交通流量的作用。我國城市應在不影響道路通行的前提下，利用城區現有的道路資源，大力推行咪表管理，以提高道路停車泊位的利用率與城市的文明管理程度。

參考文獻：

[1]李惠杰，鄒南昌.城市停車問題及對策研究的探討[J].中國市政工程，2001（6）.

[2]裴玉龍，楊中良.城市中心區路邊停車管理問題探討[J].昆明理工大學學報，2002（10）.

[3]韓鳳春，王景升.我國城市停車發展戰略研究[J].中國人民公安大學學報（自然科學版），2006（2）.

[4]劉冰.上海城市停車問題的對策研究[J].城市規劃匯刊，2002（2）.

[5]劉冰.上海城市停車問題的對策研究[J].城市規劃匯刊，2002（2）.

[6]董蘇華，章超漢.部分國家和地區停車問題研究[J].國外城市規劃，1999（4）.

[7]劉艷妮.我國停車系統相關問題研究[D].長安大學碩士論文，2006.

[8]龍俊仁.城市停車系統發展戰略規劃相關問題研究[D].西南交通大學碩士論文，2006.

[9]吳濤，晏克非，李楓.城市公共停車收費定價的研究[J].上海鐵道大學學報，1999（12）.

[10]楊曉光，薛昆，白玉.城市停車誘導信息系統設計[J].交通運輸系統工程與信息，2004（2）.

■責任編輯：張 煒