我國城市化十五大熱點之問與理性解析

導讀：黨的十八大報告提出堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化道路，這意味著我國開始進入以城市社會為主體的新時代。毋庸置喙，當下我國城市化和城市現代化面臨諸多問題和挑戰，諸如城鎮化與城市化的區別何在、新型城市化新在何處、城市病利大于弊還是弊大于利、城市征地拆遷何以引發群體事件、農民工現象是社會的進步還是后退，等等。對相關的熱點問題作出正確的分析與解釋，關系到我國城市化的自覺和城市化進程的順利推進。

2011年我國城市化率達51.27%，城市常住人口首次超過農村常住人口，這表明我國開始進入以城市社會為主體的新時代。黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化道路。我國城市化和城市現代化面臨諸多問題和挑戰，對相關的熱點問題作出正確的分析與解釋關系到我國城市化的自覺和城市化進程的順利推進。

一、城鎮化與城市化：區別何在？

為了強調小城鎮在經濟社會發展中的作用，我國中央文件多用城鎮化的提法，意在強調小城鎮的作用。小城鎮是城鄉接合部，發揮農村地區發展的龍頭作用，但小城鎮在生產、生活方式上已與鄉村有質的不同。小城鎮與城市的區別只在于人口和產業聚集的規模較小，而沒有本質的不同，所以小城鎮是城市規模結構體系的基礎組成部分，城鎮化和城市化是同一內涵。從人多地少的基本國情出發，我國必須走集中型的城市化道路。所謂集中型的城市化，一是較高的城市化率；二是大城市的率先發展，即大城市人口占城市總人口的較高比重；三是若干個不同等級的城市密集區的形成與發展；四是城市空間的緊湊型布局。我國現有的2萬余座建制鎮是行政區劃設定的產物，其中只有少部分有成長為小城鎮的可能。過度強調小城鎮在城市體系中的作用，甚至奢望小城鎮在城市化進程中發揮主體作用，與城市化大規模高度聚集的規律相悖，將支付極高的分散城市化成本。

二、新型城市化：新在何處？

所謂新型城市化是指不同于發達國家已經走過的城市化老路。具有中國特色的新型城市化大致包括以下幾點：首先，我國城市化是以人為本和城鄉居民平等分享城市化成果的城市化。城市化的根本目的是建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、提高全民福祉，而不是為少數階層發財致富、獨享城市化成果的城市化，更不能是掠奪殖民地和剝奪本國農民的城市化。其次，我國的城市化是以政府主導、發揮公有制為主體的制度優勢作用——由上而下推進，又與社會主義市場經濟體制相匹配、發揮市場配置資源的基礎作用——由下而上推進，是兩者相互結合的城市化。由此既有利于協調城市化過程中的各種利益矛盾，減少內耗，形成合力，又有利于減少行政配置資源的失誤，提高效率。第三，我國城市化是內在動力和外部動力共同推進的城市化。一方面在經濟全球化的背景下，國際要素的進入加快開放地區城市化進程，另一方面，國內要素跨區域流動，推動后進地區的城市化進程。第四，資源節約、環境友好型的城市化。以科技進步為支撐，注重資源環境效率的提升，建設環境優美、宜居宜業的城市，不走先污染、后治理的老路是我國新型城市化的重要內涵。第五，跨區域的城市化。以城市化為契機，立足于全國人口布局的優化，實現農民就近進城和遠距離的跨區域的進城，是我國新型城市化的重要特征。第六，多元動力推進的城市化。城市化的根本動力是人們為了追求更美好的生活。已經完成城市化的國家多是單一工業化推動的城市化，而我國城市化除了工業化的推動以外，交通物流、文化教育、旅游休閑等服務業需求的發展亦成為城市化的重要推動力量。

三、城市病：利大于弊，還是弊大于利？

作為一個過程，城市化是農村人口向城市的集中；作為一種狀態，城市化是現代化的重要標志和工業化的載體與依托。城市的本質是人口和非農產業在一定地域空間上的大規模高度聚集，是以空間換時間。城市化提高社會要素的整體配置效率，城市是人居中心、產業中心、知識創新中心和社會財富創造中心。城市是節能減排、發展低碳經濟、循環經濟的重心，依托于城市的污染治理工程才有更高的效率。城市有更細的社會分工和更快的技術進步，能夠提供更多的就業崗位，為人的自由發展和階層流動提供更廣闊的空間，因而是構建和諧社會的主體。擁擠、污染、占地、公共安全風險等城市病是城市化之弊，但在很大程度上又是取得城市化收益必須支付的成本。城市之利大于城市之弊，是城市存在和發展的依據。城市化是我國低成本實現現代化的必由之路。通過技術進步和調整發展路徑，我國可以把城市病的負效應降到最低，過度夸大城市病的負效應無異于因噎廢食。在這一最高層次上作出正確判斷，提高城市化自覺，才會有正確的城市化政策取向。

四、城市化態勢：冒進還是滯后？

形勢判斷是政策出臺的基礎依據。多年來我國城市化過快，冒進之聲強勁，對高層決策頗有影響。有城市化過快、冒進的形勢判斷，就會有城市化剎車、減速之舉。判斷我國城市化過快、冒進的依據無非是大規模農村人口進城沒有做到“有序”，城市基礎設施不堪重負，城市擁擠、污染加劇等，但這恰恰也可以成為判斷我國城市化滯后的依據。2000～2010年我國城市化率每年增加1.37個百分點，城市化速度較快，但判斷為過快依據不足，更不應稱之冒進。2010年我國產業非農化率已近90%，就業非農化率已達63.3%，而城市化率還不足50%，遠低于我國經濟社會發展客觀要求的應有水平。事實上，一個大國的城市化本質上是一個自然的歷史過程，城市化政策只能對其起延緩或者加速作用，但順應客觀發展規律的城市化政策將對抓住戰略機遇、減少城市化成本產生重要影響。以往10多年的城市化水平快速提高，既是我國經濟社會發展的必然結果，又是我國經濟社會發展的重要推動力量，亦與我國多年被壓抑的城市化能量集中釋放密切相關。我國城市化總體上滯后于工業化進程的基本態勢還沒有得到改變。與此相對應，我國的城市數量不是多了，而是少了；城市規模也不是大了，而是小了。我國的城市數量和平均規模將同向增長。預計2050年我國城市化實現之時，全國城市人口將達12億左右，城市數量將達2000座以上，將有十幾座千萬人口級以上超級城市，數十座300萬至1000萬人口級的特大城市和上百座100萬～300萬人口級的大城市出現于中華大地之上。

五、城市化轉型：速度導向還是質量導向？

我國經濟社會正處于全面轉型時期，轉型之說風靡各行各業和各個領域。我國城市化水平快速提高，面臨著以農民工市民化滯后為主的諸多問題，包括交通擁堵、環境污染、基礎設施供給不足、公共安全隱患、分配不公、社會保障和公共服務亟待改善、房價高漲等諸多現實挑戰，必須下大力氣去解決。但我國在城市化水平快速提高的同時，城市化質量也在不斷提高，上述城市化發展中的問題正在得到逐步的不同程度的解決（盡管速度和程度還不能令人滿意），也是不爭的事實。相對于完全的城市化，大量進城農民沒有獲得平等市民身份的“半城市化”（準城市化）是嚴重的缺陷，必須盡快采取措施加以解決。但“半城市化”畢竟比“農村化”前進了一步。以半城市化為由，為農民進城設置門檻，以期達到有序進城是南轅北轍，以農民工派生的一系列社會問題否定農民進城更不可取。近年來我國土地的城市化速度快于人口的城市化速度是事實，但應視為快速城市化階段的一種正常現象。因為土地是以宗地、小區、集中連片為單位轉變為城市用地的，而農村人口是以自然人為單位進城的，城市土地擴張先于人口進城在快速城市化階段具有必然性。至于建設低碳城市、生態城市等理念的實現，要依據不同的條件，分階段推進，還要支付一定成本，要依據不同的發展階段，賦予經濟、社會、生態環境等因素以不同的決策權重。所以現階段，我國是否有必要刻意出臺城市化轉型政策要慎重研究。以延緩城市化速度為條件向城市化質量轉型，還是在積極穩妥地推進城市化進程中提升城市化質量，筆者傾向于后者。

六、城市化與轉變經濟發展方式：相輔相成還是非此即彼？

以科學發展為主題、以加快經濟發展方式轉變為主線是關系到我國發展全局的戰略選擇，深化體制改革是加快經濟、轉變發展方式的關鍵。城市是政治中心和經濟中心，深化經濟體制改革的政策要在城市出臺，因為加快發展方式轉變的重點行業集中在城市。城市是知識創新和科技進步的中心，實施創新驅動發展戰略的主要平臺在城市。加快轉變經濟發展方式的主攻方向是推進經濟結構的戰略性調整，擴大內需是戰略基點，而城市化是最大的內需，更是擴大國內需求的主要載體。以每年城市人口增加1500萬人、城市建成區面積擴大1500平方公里計算，僅城市新增公用基礎設施建設和滿足城市新增人口生產生活服務需求即有6萬億元人民幣的市場規模。城市是加快戰略新興產業、高新技術產業和先進制造業發展，加快傳統產業轉型升級的主要依托。工業化與城市化的良性互動，是低成本實現新型工業化的基本途徑。建設下一代信息基礎設施、發展現代信息技術產業、健全信息安全保障體系、推進信息網絡技術的廣泛應用，城市是重心。同時全面提高開放型經濟水平、建設引領國際經濟合作和競爭的開放區域，城市又是戰略高地。所以，積極穩妥地推進城市化與加快轉變經濟發展方式是相輔相成的關系，甚至在很大程度上可以說，沒有城市化就沒有真正完整的經濟發展方式的轉變。

七、城市化與生態環境保護：彼此對立還是互為前提？

面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，建設生態文明、堅持節約資源和保護環境的基本國策，關系人民的福祉和中華民族的未來。伴隨城市化進程的人口和非農產業的大規模聚集而來的是資源能源的大規模集中消耗和三廢的集中排放，這種三廢集中排放超過了自然凈化能力，又必然造成環境的污染和生態系統的退化。隨著人們的環境質量意識和健康訴求的提高，城市污染越來越多地成為公眾關注的社會事件。但這只是問題的一個方面。還有另外一個方面，即城市的這種集中排放和污染又為進行集中治理污染、規模化治理污染提供了條件。城市是環境保護的重心，所以依托于城市的污染治理工程建設會更有效率，也更具有可持續性。城市產業集中，又是節能減排的重心，因而依托于城市發展循環經濟和資源綜合利用、集約利用更具經濟性和可能性。此外，城市人口集中，共用基礎設施配套完善，享受同等生活水平消費在城市比在農村更節約。國家選擇武漢都市圈和長株潭城市密集區作為推進資源節約型、環境友好型社會建設試驗區，正是對這種城市化與資源環境保護相互促進規律的順應。回顧城市發展的歷史，科學技術的進步、發展路徑的調整，是可以把城市污染降低到更低程度的。借鑒發達國家經驗，城市污染是一個長期積累過程，治理污染也需要一個過程，我國要有所作為，積極創造條件縮短這一過程。但創造條件也需要條件。例如，治理機動車尾氣污染，限車限行只能治標，不能治本。提高發動機性能和燃油標準、改進交通設施、規范行車是治本之策，但需時日。另外，我國人地矛盾尖銳，不改變數億農民以土地為生的格局，環境脆弱和生態敏感地區退耕不能與退人同步推進，建設美麗中國的目標將難以實現。而改變多數農民以土地為生的格局的根本途徑是城市化，生態脆弱、敏感地區移民的基本出路是進城。

八、城鄉一體化：如何統籌發展？

我國三農問題的難點和重點在于農民增收難，農民增收難的根源在于農民的數量龐大。調整農業結構、發展鄉鎮企業、減輕農民負擔等對農民增收不具全局性的持久意義。要富裕農民必須減少農民，而減少農民的根本途徑是城市化。破解三農問題的總鑰匙不在農村，而在城市。我國農村的相對不發展，根本原因在于城市的相對不發展，在于城市帶動農村的能力還不夠強大。以城帶鄉的前提是城市的率先發展，是城市的率先強大。在當代，農村再也不可能脫離城市，自我循環、自給自足地發展。農村土地、資金、勞動力等向城市聚集是社會生產力要素的優化配置，具有階段性的必然性。其對農村發展的負面影響是暫時的、局部的，正面影響則是持久的全局的。農村的發展要依賴城市為農業提供市場、為農村勞動力提供就業崗位，為農村和農業的發展提供物質技術基礎的支撐。城鄉一體化發展的核心是城鄉居民平等分享發展成果，而不是農村向城市看齊，也不是城鄉同步發展。一個長期受到補貼的農業是沒有競爭力的，也是不可持續的。所以和以農補工一樣，以工補農只能成為暫時的權宜性政策。城鄉一體化發展政策的基點，一是農村居民享有遷居城市的自主選擇權，二是已經進城且有穩定工作的農民工平等享有同城市民權益，三是城鄉公共服務的逐步均等化。但農村公共基礎設施建設要考慮農村人口正在大量減少的因素，要與增強城市綜合承載力統籌兼顧。統籌城鄉發展要改變的是城鄉二元制度，而不可能是城鄉二元結構。我國的城鄉一體化發展受到城鄉二元戶籍制度和二元土地制度的強烈制約。不改變城鄉分割的戶籍制度和土地制度，就不可能順利推進城鄉統籌和城鄉一體化發展。

九、城市化與農業現代化：怎樣相互協調？

農業是國民經濟的基礎，是客觀規律，必須遵循。但以農業為基礎是方針，是政策，具有階段性，必須隨著時代的變化而調整。農村的剩余勞動力是非農業發展和城市化的物質基礎，農業基礎穩定才有城市化的穩定發展。由于持續幾十年的農業基本建設積累和家庭經營體制的建設，上個世紀80年代中期，我國農產品基本供求關系發生根本性變化。目前，我國工農關系和城鄉關系的主要矛盾格局雖然已經發生了根本性變化，城市化推進的硬約束已經解除，但我國農業還面臨著生產成本上升、資源環境約束趨緊、品種品質結構升級、對外依存度提高、基礎設施建設滯后、經營體制和流通體制有待改善、技術裝備和生產資料供給有待加強、科技和金融支撐能力有待提高等諸多挑戰，實現農業現代化才能為全面建成小康社會固本強基。農業現代化的主要標志是先進的物質技術裝備、完善的經營體制和流通體制、較強的基礎設施保障、較高的勞動生產率，以滿足社會基本需求的農產品穩定供給和生態環境功能的充分發揮。必須看到，農產品市場需求在一定時期內有一個合理的上限，大規模凈出口不是我國的市場優勢；農產品是有機物，不能長久儲存，農業不具物質財富的代際承傳和積累功能。農業現代化發展必須與城市化對農產品市場需求相適應，與工業化和城市化對農業技術、裝備提供的支撐能力相適應。城市化過度超前于農業現代化，由于失去基礎而無可能性；農業現代化過度超前于城市化和工業化，也是資源的一種錯配，由于缺少支撐條件亦無可能性。

十、城市化用地：會否威脅我國的農業安全？

土地是城市化的物質載體。城市化進程也是土地利用結構大調整的過程。滿足合理的城市化用地對農業生產有一定影響，但不構成對我國農業安全的威脅。其一，合理的城市化用地是更集約的用地。以城市化率80%、城市人均用地100平方米計算，我國城市化用地的上限約為12萬平方公里，占國土面積不足1.3%，但容納了80%以上的人口和90%以上的社會產出，不僅是國土利用結構的優化，而且成為保護農業用地的重要前提。其二，在城市化用地增量與農村建設用地減量之間，存在著后者大于前者的置換關系。我國目前農村建設用地約16萬平方公里，城鎮用地不足5萬平方公里。實現城市化之時，若農村建設用地與農村人口同比例減少，則理論上將有10萬平方公里可轉變為農業用地，而城市化用地增量僅為7萬平方公里。當前城鄉建設用地沒有能夠實現及時增減置換，主要是因為城市化政策和土地使用制度調整滯后。其三，近十年來，我國耕地確有快速減少情況，但主要是退耕還林所致，另有農業結構調整、基礎設施建設占地以及災毀等原因，因為城市化用地而減少的耕地只占7%～8%。城市化要堅持節約用地、集約用地，抑制不合理用地，查處違規用地，懲處違法用地和以土謀私，但以保證農業安全為名限制合理的城市化用地則是本末倒置。

十一、城市征地拆遷：何以引發群體事件？

滿足建設用地需要是城市化和城市現代化順利推進的前提。我國實現城市化的用地增量按7萬～8萬平方公里計算，大約涉及近郊農村地區人口5000萬人。我國城市現有建設水平較低，建筑物質量大多不高，規劃布局多有不適應發展需要之處。危舊房、城中村、棚戶區的改造關系到公共安全和民生改善，公用設施改造升級，也要以拆遷為前提。大規模的城市建設征地和拆遷是現代化建設的必要條件，也是城市化和城市現代化建設過程中一種階段性的必然現象。城市建設征地和拆遷是土地利用結構的變動和利益結構的調整，必然引發一系列社會利益矛盾和各種思想觀念的沖突。回避或夸大征地拆遷中的矛盾沖突，均無助于問題的解決；以維護社會穩定為名，否定征地拆遷，更沒有出路。正視利益矛盾和沖突，采取正確的政策措施，協調征地拆遷中的利益關系，化解社會沖突，我國城市化和城市現代化才有光明的未來。分析城市征地拆遷中的相關利益主體及其訴求，矛盾沖突的根源不外乎對自身利益的訴求，核心問題在于征地拆遷后土地升值收益的合理分配，重點在于失地農民合法權益的保護。這里的直接相關利益主體既包括近郊農村居民和城中村（或半城中村）居民、企事業單位、地方政府、征地拆遷和開發企業，以及土地的最終使用者，也包括間接相關利益主體，即整體的市民和整體的農村居民。各個相關主體的利益訴求沒有誰是誰非的區別，只有合理度的把握，關鍵要通過對話溝通，達成對土地收益分配的共識，而關鍵中的關鍵是地方政府既要代表社會整體利益，實現土地稅費收入的最大化，又要創新制度和機制，協調相關主體的利益訴求，做好征地拆遷中規則的制定者、執行者和監督者的多重角色，實現和諧征地、共享共贏。

十二、農民工現象：是社會的進步還是倒退？

滿足合理的城市化用地不會危及我國的糧食安全。同樣，大規模的農民工進城也不會危及我國的農業安全，因為限制農民大規模進城的依據早在上個世紀80年代中期即已不復存在。進城的農民工是農業勞動力剩余部分，對農業勞動力的供給影響甚微，我國農民工進城與農業穩定增長多年并存就充分證明了這一點。青壯農民工進城降低了從業農業勞動力平均素質，但隨著農業技術裝備水平的不斷提高又為“3861部隊”勝任農業生產提供了可能。對于一個家庭來說，青壯年外出務工，婦女老人在家務農，農業收入不減，又有一筆務工收入，這是家庭成員的合理分工；對于社會來說，較高素質的農民工就業于非農業崗位，由“3861部隊”從事農業生產，是社會勞動力資源的優化配置。我國農民工回鄉創業，會有出現，但只是少數，不會成為主流。農民工進城就業、創業的空間和成功概率遠較農村為大，但農民工進城就業與市民就業的正面沖突概率較小，因為農民工就業的多是市民不愿意從事的崗位。農民工已經成為城市產業工人的主體，城市的運行和發展再也離不開他們。與農民工現象伴生的農村留守兒童、空巢家庭和夫婦分居等問題，是社會之癢，但是屬于發展中派生的問題，根源在于滯后的城市化政策。農民工進城是理性的自主選擇，為的是追求更高的收入和美好的生活，是社會的進步，而不是社會的退步。應該看到，農民工現象的存在客觀上降低了城市用工成本，提高了城市效益，但派生的社會成本往往由農民工及其家庭單方面承受，凸現了我國社會政策的深層結構性矛盾，加劇了城市化政策調整的緊迫性。

十三、農民工市民化：關鍵何在？

農民工的市民化是社會主義制度的本質要求，對于防止城市內部出現新的二元社會結構、構建和諧社會具有關鍵意義。農民工融入城市的主要障礙不在于農民工自身，而在于城市的接納，在于城鄉制度的壁壘。農民工融入城市的主導權掌握在城市政府之手。由于體制的慣性和利益結構的剛性以及改革的難度，農民工的市民化將是一個長期的漸進的分步實施的過程。農民工平均素質較低，主要就業于低端工作崗位，收入水平受到限制，其生活方式和思維方式也有一個與城市相適應的過程。第一代農民工必須接受的這種城市化洗禮，是痛苦的，充滿著社會不公，但客觀上又使農民工進城變得相對容易，成為第二、第三代農民工融入城市、成為市民平等一員的階梯。基于現行體制制度和城市公共財力的可能性，作為第一步，可以考慮首先對在城市工作年限較長、崗位和收入相對穩定的農民工實行市民化政策，優先解決他們的社會保障和子女上學等現實問題。同時積極創造條件，拆除城鄉戶籍制度壁壘。以土地換社會保障、換職業培訓不失為促進農民工市民化的一種社會震動較小的方案，其要義不在于對農民工土地合法權益的剝奪與否，而在于是否由農民工自主選擇，但關鍵還在于農民工流入的城市與流出地區之間利益關系的調整，在于有大量農民工進入的城市政府的決心及其公共財力的可扶持能力。

十四、鞭笞“城市化不等于房地產化”：背后動機何在？

國家推進城市化政策取向更加明晰以后，學界即出現了“城市化不等于房地產化”的立論。何為房地產化，未見定義，除立論提出者以外也未見任何人使用過。眾所周知，房地產行業、房地產政策、房地產調控等與房地產化不是同一概念，且也未見有人主張“城市化等于房地產化”，所以“城市化不等于房地產化”的立論雖然正確，但屬無的放矢。筆者猜想，鞭笞“城市化不等于房地產化”的背后動機在于告訴世人，即使積極穩妥地推進城市化，房地產被嚴重擠壓的地位也不能改變，最嚴厲的房地產調控政策也不能松動。事實上，房地產業是否被政府政策（文件）和教科書賦予基礎產業或支柱產業無關緊要，但房地產業是上下游關聯度高的產業，是為人民生產生活活動建設場所的部門，則是確定無疑的。城市的外在物理表象是各種建筑物的排列組合，房地產業把各種要素組合起來，建設成各類房屋等建筑物，滿足社會需求，是為城市化提供物質基礎的重要產業。房地產業雖被劃為第三產業，但符合實體經濟定義，而非虛擬經濟。房地產業的主要產品是住宅，住宅首先是消費品，其次才是置換品。我國居民購房的主體是自住需求，保值增值是第二位的。在我國居民吃穿等物質消費基本得到滿足的情況下，改善居住不僅成為消費結構升級的重點，而且是普通家庭的第一消費支出。在城市化加快階段，房地產業是擴大內需與改善民生的重要節點。我國房地產業的快速發展是完成工業化、實現城市化階段的必然要求，與經濟過熱、產能過剩、通貨膨脹等沒有直接的因果關系，房地產政策不應、也不可能成為宏觀經濟調控的應急工具。房價、地價背后是復雜的社會再分配關系，土地財政是實現社會再分配的杠桿，關鍵是如何改進和用好的問題，而不是簡單的貶損和否定。套用發達國家已經高度資本化的房地產市場參數，誤判我國房地產形勢，甚至把房地產妖魔化，除了發泄情緒、吸引關注以外，不會有任何正能量。

十五、城市化熱點：何以多發？

我國的城市化過程，一方面是農村人口大規模向城市的聚集，生產生活方式的根本轉變；另一方面是城市人口規模的快速擴張，城市社會經濟的快速發展，產業行業的快速深度分化，物質財富的快速積累，不同社會階層人員的快速流動。這是社會結構轉型和多元利益結構大變動時期的重要特征。這一時期，社會活動在城市空間上大規模高度聚集，各種社會現象五光十色、變化無窮，各種社會思潮和社會信息集中生成，又在快速傳播中高頻率相互碰撞，產生層層放大效應，強烈刺激公眾心理發生變化，由此引起各種熱點問題集中爆發。心理決定行為，行為有賴于正確的心理干預和引導。加強理論和輿論的正確干預和引導，是順利推進新型城市化，建設和諧城市、幸福城市的有力支撐。

■責任編輯：張 煒